Hoàn thiện quy trình và phân cấp quản lý ngân sách nhà nước trên địa bàn tỉnh quảng ngãi 1

1 Mở đầu Tính cấp thiết đề tài Ngân sách nhà nớc (NSNN) phận bản, khâu chủ đạo, có vị trí, vai trò đặc biƯt quan träng hƯ thèng tµi chÝnh qc gia, đồng thời công cụ tài để Nhà nớc thực chức quản lý vĩ mô hoạt động kinh tế - xà hội đất nớc giai đoạn phát triển Những năm qua, với trình đổi kinh tế nói chung, việc quản lý, điều hành NSNN đà có đổi bớc đợc hoàn thiện góp phần thúc đẩy tăng trởng phát triển kinh tế, giải đợc vấn đề thiết kinh tế - x· héi kĨ tõ Lt NSNN ®êi bắt đầu có hiệu lực từ năm 1997, đánh dấu bớc đổi quan trọng lĩnh vực quản lý NSNN Tuy nhiên, trình thực đặt nhiều vấn đề cần phải tiếp tục nghiên cứu sửa đổi bổ sung cho phù hợp với thực tiễn Quảng NgÃi tỉnh thuộc Nam Trung Bộ có nguồn thu hạn hẹp, nhu cầu chi cho đầu t phát triển ngày lớn, đòi hỏi quản lý ngân sách cần phải đợc hoàn thiện Trong thực tế biện pháp quản lý NSNN vấn đề nh: Quy trình NSNN cha đợc tiêu chuẩn hóa cha thống hóa, tiêu tài chính, ngân sách phức tạp, cha ®ång bé, cha tÝnh ®Õn sù biÕn ®ỉi trình vận động ; phân cấp quản lý cha rõ nét gây nên tình trạng chồng chéo trách nhiệm, quyền hạn quan quản lý NSNN Do vậy, việc quản lý NSNN xử lý chậm chạp, bị động, không phù hợp, hiệu cha cao Đây vấn đề xúc quản lý ngân sách Chính vậy, cần thiết phải đánh giá lại việc thực quy trình phân cấp quản lý ngân sách địa bàn tỉnh Quảng NgÃi vấn đề đặt từ thực tiễn quản lý cha đồng bộ, phân cấp cha hợp lý, để tìm giải pháp phù hợp góp phần hoàn thiện quản lý NSNN, nhằm thực đợc mục tiêu kinh tế - xà hội Đảng tỉnh Quảng NgÃi đề Với lý đó, chọn đề tài: "Hoàn thiện quy trình phân cấp quản lý ngân sách nhà nớc địa bàn tỉnh Quảng NgÃi" làm luận văn thạc sĩ kinh tế Tình hình nghiên cứu đề tài Nghiên cứu quản lý NSNN đà có nhiều công trình nhà khoa học đề cập đến khía cạnh riêng, với qui mô rộng, hẹp khác nhau, điều kiện thời gian khác nhau, chẳng hạn công trình: - Đổi ngân sách Nhà nớc Tào Hữu Phùng, Nguyễn Công Nghiệp, Nxb Thống kê, Hà Nội, 1992 - Ngân sách Nhà nớc Lê Văn ái, Nxb Thống kê, Hà Nội, 1992 - Đổi sách tài khóa đáp ứng yêu cầu chiến lợc phát triĨn kinh tÕ - x· héi 2000 - 2010 cđa Bùi Đờng Nghiêu, Nxb Tài chính, Hà Nội, 2001 - Đổi phân cấp NSNN địa bàn tỉnh Thanh Hóa, luận văn thạc sĩ kinh tế Nguyễn Lơng Thăng, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội, 2000 Song cha có công trình trực tiếp nghiên cứu cách có hệ thống hoàn thiện quy trình phân cấp quản lý NSNN địa bàn tỉnh Quảng NgÃi Để thực đề tài có kế thừa số ý tởng công trình đà công bố, kết hợp với thực trạng địa phơng để đề xuất giải pháp thiết thực góp phần vào thực tiễn quản lý ngân sách Mục đích, nhiệm vụ, phạm vi nghiên cứu - Mục đích nghiên cứu luận văn nhằm góp phần làm rõ sở lý luận thực tiễn quy trình phân cấp quản lý NSNN, đề xuất giải pháp hoàn thiện hai nội dung địa phơng - Để thực mục đích trên, luận văn có nhiệm vụ: + Phân tích luận giải vấn đề lý luận NSNN cần thiết khách quan phải hoàn thiện quy trình phân cấp quản lý NSNN + Phân tích thực trạng việc thực quy trình phân cấp quản lý ngân sách tỉnh Quảng NgÃi, rút mặt đạt đợc, hạn chế nguyên nhân + Đề xuất quan điểm giải pháp nhằm hoàn thiện quy trình phân cấp quản lý NSNN địa bàn tỉnh - Phạm vi nghiên cứu: Trong luận văn tập trung nghiên cứu phạm vi quy trình quản lý NSNN phân cấp quản lý NSNN, nội dung khác quản lý NSNN đợc đề cập nhằm làm rõ thêm hai nội dung Phạm vi giới hạn thời gian năm 1998, 1999, 2000 2001 địa bàn tỉnh Quảng NgÃi Cơ sở lý luận phơng pháp nghiên cứu - Cơ sở lý luận: Luận văn nghiên cứu dựa sở chủ nghĩa vật biện chứng, vật lịch sử quan điểm chủ nghĩa Mác - Lênin, t tởng Hồ Chí Minh, quan điểm đờng lối Đảng, sách, pháp luật hành Nhà nớc - Phơng pháp nghiên cứu: Luận văn sử dụng phơng pháp luận khoa học, phơng pháp diễn dịch qui nạp, phơng pháp phân tích - khái quát, phơng pháp hạch toán thống kê, kết hợp với khảo cứu thực tiễn tài liệu khác có liên quan Đóng góp khoa học đề tài - Góp phần làm rõ sở lý luận thực tiễn quản lý quy trình phân cấp quản lý NSNN địa bàn cấp tỉnh - Phân tích làm rõ thực trạng quản lý NSNN, tìm vấn đề cha hoàn thiện văn quy định thực cha cha hợp lý tổ chức quản lý cụ thể địa bàn khảo sát - Đề xuất vấn đề có tính khả thi để hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ, trách nhiệm, quyền hạn quản lý ngân sách, phù hợp với yêu cầu quản lý nhiệm vụ phát triển kinh tế - xà hội địa phơng ý nghĩa lý luận thực tiễn đề tài - Tài liệu dùng tham khảo cho công việc nghiên cứu, giảng dạy, hoạch định sách quản lý nhà nớc quản lý NSNN - Tài liệu giúp cho nhà quản lý địa phơng tham khảo để vận dụng vào công tác quản lý NSNN Kết cấu luận văn Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo phụ lục, luận văn gồm chơng, tiết Chơng Những vấn đề ngân sách Nhà nớc cần thiết hoàn thiện quy trình phân cấp quản lý ngân sách Nhà nớc 1.1 Những vấn đề ngân sách nhà nớc 1.1.1 Bản chất ngân sách nhà nớc Lịch sử đời, tồn phát triển NSNN với t cách phạm trù kinh tÕ bao giê cịng g¾n liỊn víi sù xt Nhà nớc tồn phát triển kinh tế quốc gia Khái niệm NSNN xuất sau khái niệm Nhà nớc Sự xuất Nhà nớc đòi hỏi cần phải có nguồn tài lực để đáp ứng khoản chi tiêu Đó điều kiện cần để xuất NSNN; song khái niệm NSNN đời quan hệ hàng hóa - tiền tệ phát triển mạnh, điều kiện đủ để xuất NSNN Ngày hệ thống NSNN phát triển đầy đủ quốc gia, song quan niệm vÒ NSNN vÉn cha cã sù thèng nhÊt Trong chÕ độ phong kiến thờng cha có văn tài thống nhất, bao quát toàn khoản thu vµ chi cđa Nhµ níc mµ viƯc thu, chi cđa Nhà nớc thờng tuỳ tiện không chịu ràng buộc kiểm soát Khi phơng thức sản xuất t chủ nghĩa (TBCN) đời kinh tế hàng hóa phát triển mạnh mẽ, giai cấp t sản đấu tranh nhằm có đợc môi trờng tài chính, chế độ thuế khóa rõ ràng để tự hoạt động kinh doanh Kết đấu tranh Nhà nớc TBCN đà xây dựng thể chế tài mới; lúc này, nhân tố NSNN hội tụ đầy đủ NSNN bớc đợc hình thành hoàn chỉnh; ngân sách đợc thiết lập phê chuẩn Nhà nớc Thuật ngữ NSNN đợc dùng từ Theo Luật NSNN đợc Quốc hội níc Céng hßa x· héi chđ nghÜa ViƯt Nam khãa XI, kỳ họp thứ thông qua ngày 20 tháng năm 1996 có hiệu lực thi hành từ năm 1997, Điều quy định: "Ngân sách nhà nớc toàn khoản thu, chi Nhà nớc dự toán đà đợc quan nhà nớc có thẩm quyền định đợc thực năm để bảo đảm thực chức năng, nhiệm vụ Nhà nớc" [19, tr 19-20] Hoạt động NSNN đợc biểu thông qua tợng, bị ràng buộc nội dung bên chặt chẽ, dự toán thu, chi tiền Nhà nớc khoảng thời gian định (thờng năm) Đặc trng ngân sách: - Các khoản thu NSNN phần lớn mang tính chất cỡng bức, khoản chi lại mang tính cấp phát [16, tr 8-13] NSNN khác với ngân sách chủ thể chỗ dự toán thu, chi đợc thể chế hóa luật pháp luật định Nhà nớc Nguồn thu NSNN Luật Thuế văn khác qui định; chi NSNN vào điều kiện kinh tế, tình hình tài quốc gia, nhu cầu chi hệ thống định mức, tiêu chuẩn cấp Nhà nớc có thẩm quyền ban hành để lập dự toán chi - Mọi hoạt động NSNN hoạt động phân phối tiền chủ thể đó, tạo mối quan hệ chủ thể bên Nhà nớc với bên xà hội Nh vậy, thực chất hoạt động hoạt động phân phối nguồn tài kinh tÕ - x· héi Nh vËy, b¶n chÊt cđa NSNN đợc quan sát qua hai khía cạnh bộc lộ, là: Về nội dung vật chất: Là khoản thu chi NSNN Các khoản thu vào NSNN từ kinh tế phần lớn mang tính bắt buộc Nhà nớc, Nhà nớc đà sử dụng quyền lập pháp để qui định hệ thống pháp luật tài thuế khoá để động viên nguồn lực vào tay Nhà nớc Tính chất bắt buộc nguồn thu không mang ý nghĩa tiêu cực, ngời diện động viên nguồn thu hiểu đợc nghĩa vụ tầm quan trọng NSNN ổn định, tăng trởng phát triển kinh tÕ - x· héi mµ Nhµ níc cã chøc điều hành Các khoản chi NSNN cho hoạt động phát triển kinh tế - xà hội mang tính cấp phát (không hoàn lại trực tiếp) gồm chi cho đầu t phát triển chi thờng xuyên Đây nội dung quan trọng, dựa vào quyền lực khả tài mà Nhà nớc thực chức quản lý kinh tế - xà hội Nh vậy, vai trò Nhà nớc mang yếu tố định đến tính chất, qui mô hoạt động cđa NSNN VỊ néi dung kinh tÕ - x· héi: Đó quan hệ kinh tế thuộc nội dung NSNN nảy sinh trình phân phối giá trị cải xà hội, chịu điều chỉnh Nhà nớc theo yêu cầu quản lý giai đoạn lịch sử Việc phân phối phân phối lại nguồn lực tài để hình thành nguồn thu Nhà nớc, dù thực dới hình thức nào, thực chất trình giải lợi ích kinh tế Nhà nớc xà hội Phân phối nguồn lực tài kết tài đơn vị kinh tế đợc chia thành hai phần, phần nộp cho NSNN phần để lại cho thành viên đơn vị Thông qua phần nộp NSNN, Nhà nớc tiếp tục phân phối lại qua khoản cấp phát ngân sách cho mục đích tiêu dùng đầu t Do thấy rằng, mèi quan hƯ kinh tÕ - x· héi cđa NSNN quan hệ phạm vi rộng lớn liên quan ®Õn mäi khu vùc cđa nỊn kinh tÕ qc d©n [39] Với quyền lực tối cao mình, Nhà nớc sử dụng công cụ sẵn có để bắt buộc thành viên xà hội cung cấp cho nguồn lực tài cần thiết Song chủ thể sản xuất - kinh doanh, thành viên xà hội đấu tranh để bảo vệ lợi ích kinh tế Nghĩa là, Nhà nớc dựa vào quyền lực để huy ®éng sù ®ãng gãp cđa x· héi díi bÊt kỳ hình thức nào, giá phải có giới hạn hợp lí, việc giải hài hoà lợi ích kinh tế nhà nớc xà hội Nếu trọng đến lợi ích Nhà nớc mà không trọng đến lợi ích xà hội quan hệ Nhà nớc xà hội trở nên căng thẳng, sản xuất đình trệ, đời sống nhân dân bị bần Mọi hoạt động thu, chi NSNN nhằm tạo lập sử dụng nguồn lực tài chính, phản ánh hệ thống quan hệ kinh tế Nhà nớc chủ thĨ x· héi Do ®ã, cã thĨ kÕt ln chất NSNN nh sau: NSNN hệ thống mối quan hệ Nhà nớc xà hội phát sinh trình Nhà nớc huy động sử dụng nguồn tài nhằm đảm bảo yêu cầu thực chức quản lý điều hành kinh tế - xà hội 1.1.2 Chức ngân sách nhà nớc Trong thời gian dài nhiều nhà kinh tế cho rằng, NSNN có hai chức phân phối giám đốc, chức có đặc trng riêng Chức phân phối bao gồm: phân phối lần đầu phân phối lại giá trị tổng sản phẩm xà hội, với nguồn tài khác dới hình thức động viên nguồn thu vào NSNN theo luật định nh thuế, phí, lệ phí văn khác, sau phân phối lại thông qua khoản chi đầu t phát triển chi thờng xuyên cho kinh tế - xà hội Chức giám đốc hệ chức phân phối, tùy thuộc vào việc triển khai chức phân phối, chức giám đốc NSNN việc kiểm tra, kiểm soát tình hình thu, chi NSNN, nhng nhìn nhận phạm vi hai chức NSNN chức NSNN có ý nghĩa trình phân chia sè häc, cha thĨ hiƯn râ ý nghÜa kinh tế tổng hợp bao quát chức Bản chất, chức Nhà nớc định chất, chức NSNN Hoạt động NSNN, thực chất hoạt động Nhà nớc lĩnh vực tài Nhà nớc đời tồn phải có nguồn lực tài để chi tiêu, phục vụ cho việc trì máy quản lý phát triển kinh tế - xà hội Chức NSNN phải có nhiệm vụ thống tập hợp khoản thu khoản chi, thống thể hệ thống ngân sách, nghĩa giữ vững mối quan hệ loại bỏ tuỳ tiện thu chi ngân sách phạm vi thời gian ấn định không tách rời Nh nguyên nhân đời tồn ngân sách cần thiết tập hợp, cân đối thu, chi Nhà nớc; khoản thu phải thực theo luật định, khoản chi phải dựa vào tiêu chuẩn, định mức dự toán đợc cấp có thẩm quyền nhà nớc phê duyệt Việc tập hợp cân đối thu, chi ngân sách vấn đề có ý nghĩa quan trọng lĩnh vực tài quốc gia; thông qua mà thực kiểm tra, giám sát việc thu, chi ngân sách có luật định hiệu hay không Từ ta kết luận chức NSNN là: - Huy động nguồn tài đảm bảo nhu cầu chi tiêu theo dự toán nhà nớc - Thực cân đối khoản thu khoản chi (bằng tiền) Nhà nớc [16, tr 8-13] 1.1.3 Vai trò ngân sách nhà nớc Vai trò NSNN đợc xác định sở chức nhiệm vụ cụ thể giai đoạn Theo yêu cầu thực chức năng, nhiệm vụ Nhà nớc vai trò NSNN đợc thể khác tùy theo thời kỳ phát triển kinh tế chế quản lý tơng ứng với thời kỳ Vì vậy, vai trò NSNN khâu chủ đạo hệ thống tài chính, công cụ quan trọng để Nhà nớc thực điều hành vĩ mô toàn ®êi sèng kinh tÕ x· héi Víi quan ®iĨm ®ã, vai trò NSNN thể nội dung sau đây: * Huy động nguồn tài để đảm bảo nhu cầu chi tiêu Nhà nớc, đồng thời NSNN thực cân đối khoản thu khoản chi (bằng tiền) Nhà nớc [16, tr 20-190] Đây vai trò lịch sử NSNN mà chế kinh tế nào, hình thái kinh tế - xà hội phải thực * Điều tiết vĩ mô kinh tế - x· héi Trong thêi kú kinh tÕ hiÖn vËt với chế tập trung, quan liêu bao cấp công cụ tài không phát huy đợc vai trò vị trí Hoạt động tài bị động nặng nguyên tắc hành chính, quan hệ tài chủ yếu tác động phạm vi nhỏ hẹp, thân nguồn tài mang tính chất đơn điệu Nhận thức quan hệ tài nói chung quan hệ ngân sách nói riêng cha thật đầy đủ, rõ ràng Các quan hệ tài lúc chủ yếu quan hệ thu, chi phạm vi tài nhà nớc với nét đặc trng quan hệ giao nộp cấp phát [13, tr 29] - Điều chỉnh cấu kinh tế thông qua hoạt động thu, chi: Thông qua sắc thuế, công cụ NSNN nguồn thu chủ yếu NSNN, có tác dụng để khuyến khích, mở rộng sản xuất Những mặt hàng sản xuất nớc, hàng xuất cần khuyến khích tạo điều kiện cho cạnh tranh với hàng hóa khu vực giới, Việt Nam đà bắt đầu có động thái hòa nhập thơng mại với Mỹ, giới, đứng trớc thời thách thức mới; cần phải có sách động viên NSNN hợp lý Chính thế, thông qua sách thuế, không tập trung nguồn thu cho NSNN mà góp phần thực vai trò định hớng đầu t, điều chỉnh cÊu nỊn kinh tÕ ph¸t triĨn theo híng tÝch cùc, kích thích hạn chế sản xuất kinh doanh [20, tr 32] Ngoài công cụ thuế có khoản thu từ nguồn vay nợ nớc nớc tạo thêm nguồn vốn cho NSNN, vấn đề việc sư dơng ngn vèn vay cho ®óng híng, cã chế độ quản lý hợp lý để có hiệu Nếu không sử dụng tốt khoản nợ lớn ngân sách, làm cho ngân sách khó khăn gánh nợ chi trả Thông qua chi đầu t NSNN cho xây dựng, kết cấu hạ tầng nh xây dựng giao thông, thủy lợi, điện, nớc, bu điện đà tạo đợc môi trờng kết cấu hạ tầng thuận lợi cho phát triển sản xuất kinh doanh Ngân sách dành vốn