Quản lý nhà nước đối với cácvăn phòng công chứng trên địa bàn thành phố hà nội

MỞ ĐẦU Tính cấp thiết đề tài Trong chế cũ, nhà nước quản lý điều hành kinh tế đất nước theo phương thức mệnh lệnh, hành chính, bao cấp, vậy, giao dịch dân không phát triển, giao dịch chủ yếu dựa tin cậy, thỏa thuận thực phần lớn lời nói, viết tay quan hành nhà nước thị thực Vì vậy, quản lý nhà nước nói chung, quản lý nhà nước cơng chứng nói riêng, chưa quan tâm cách thấu đáo, làm ảnh hưởng không nhỏ đến hoạt động giao lưu dân sự, kinh tế xã hội Sự phát triển kinh tế thị trường hội nhập kinh tế quốc tế làm gia tăng giao dịch dân sự, đòi hỏi nhà nước phải có biện pháp hữu hiệu để quản lý giao dịch dân sự, kinh tế, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, cơng dân, góp phần thúc đẩy phát triển chung toàn xã hội Cùng với đời Luật Công chứng xuất Văn phịng cơng chứng (VPCC) Điều khắc phục hạn chế đáng kể tải Phịng Cơng chứng, việc phân định công chứng chứng thực, vấn đề phân cấp, phân quyền quảm lý nhà nước (QLNN) công chứng… Sự đời VPCC góp phần chuyên nghiệp hóa xã hội hóa hoạt động cơng chứng coi bước đột phá cải cách hoạt động công chứng Việt Nam Tuy nhiên, việc đời VPCC bên cạnh Phịng Cơng chứng đặt vấn đề cấp bách quản lý, mà Luật Công chứng tiên liệu hết vướng mắc, khó khăn triển khai thực thực tế với nhiều biến động Từ thấy, công tác QLNN hoạt động công chứng quan trọng nhạy cảm xu hướng “xã hội hóa dịch vụ cơng”, cần thiết phải hoàn thiện sở định hướng với mục tiêu trị, xã hội, kinh tế lâu dài, đảm bảo lợi ích tối cao cho người dân, đảm bảo hiệu công tác QLNN, đồng thời đề cao tính tự chịu trách nhiệm cá nhân cơng dân Với ý nghĩa đặc biệt quan trọng đặt QLNN VPCC giai đoạn mặt lý luận, thực tiễn, xây dựng luận khoa học, sở đưa giải pháp quản lý với VPCC phù hợp với thực tiễn biến động lĩnh vực công chứng cách hiệu thông qua ban hành văn quản lý, tổ chức thực hiện, tra kiểm tra thực tế địa bàn thành phố Hà Nội, địa bàn phức tạp tồn quốc Chính lý tác giả chọn đề tài “Quản lý Nhà nước cácVăn phịng cơng chứng địa bàn thành phố Hà Nội” làm đề tài luận văn Thạc sĩ Quản lý Hành cơng Tình hình nghiên cứu Đối với phần lớn nước phát triển giới, vấn đề quản lý VPCC quy định rõ ràng cụ thể văn pháp luật thực định, hệ thống công chứng, VPCC thành lập, hoạt động, tra, kiểm tra, … hình thành từ lâu đời Ở nước ta, công chứng với tư cách hoạt động bổ trợ tư pháp xuất Việt Nam chưa lâu, nhiên thời gian qua có số đề tài nghiên cứu lĩnh vực sau: - Đề tài khoa học mang mã số 92-98-244 “Cơ sở lý luận thực tiễn xây dựng hoàn thiện tổ chức hoạt động công chứng Việt Nam” Bộ Tư pháp tổ chức nghiên cứu nghiệm thu vào tháng năm 1993; - Luận án tiến sĩ “Những vấn đề lý luận thực tiễn việc xác định phạm vi, nội dung hành vi công chứng giá trị pháp lý văn công chứng nước ta nay” tác giả Đặng Văn Khanh năm 2000; - Luận án tiến sĩ luật học “Nghiên cứu pháp luật công chứng số nước giới nhằm góp phần xây dựng luận khoa học cho việc hồn thiện pháp luật cơng chứng Việt Nam nay”, mã số: 62.38.01.01 tác giả Tuấn Đạo Thanh năm 2008; - Luận văn thạc sĩ “Một số vấn đề công chứng giao dịch tài sản Việt Nam - thực trạng giải pháp” tác giả Đỗ Xuân Hòa - Luận văn thạc sĩ “Công chứng Nhà nước vấn đề lý luận thực tiễn nước ta” tác giả Trần Ngọc Nga - Luận văn thạc sĩ “Xã hội hố cơng chứng Việt Nam - số vấn đề lý luận thực tiễn” tác giả Nguyễn Quang Minh năm 2009; - Luận văn thạc sĩ: “Phân cấp QLNN công chứng, chứng thực (Qua thực tiễn thành phố Hồ Chí Minh” tác giả Phan Hải Hồ năm 2008; Nhìn chung phương diện khoa học quản lý hành cơng, chưa có đề tài nghiên cứu chuyên sâu QLNN với VPCC, từ Luật Công chứng đời phải sau 13 tháng thành lập VPCC Luật Công chứng sở pháp lý quan trọng để nhà nước quản lý giao dịch dân đến nay, biến động tình hình thực tiễn có nhiều vấn đề mà Luật Công chứng chưa tiên liệu được, vấn đề đặt làm để quản lý hoạt động VPCC cách hiệu quả, khoa học để đảm bảo ổn định phát triển xã hội bền vững Đối tượng phạm vi nghiên cứu a Đối tượng nghiên cứu: Những vấn đề lý luận quản lý nhà nước VPCC thực tiễn quản lý nhà nước VPCC địa bàn thành phố Hà Nội b Phạm vi nghiên cứu: Về thời gian: Hoạt động quản lý nhà nước VPCC từ có Luật Cơng chứng; Về không gian: Nghiên cứu VPCC địa bàn thành phố Hà Nội Mục đích nhiệm vụ luận văn a Mục đích nghiên cứu: Trên sở nghiên cứu lý luận thực tiễn quản lý nhà nước VPCC, luận văn đề xuất giải pháp nhằm hoàn thiện quản lý nhà nước VPCC thành phố Hà Nội b Nhiệm vụ nghiên cứu - Làm sáng tỏ lý luận QLNN VPCC, mơ VPCC số quốc gia giới Việt Nam; - Phân tích, đánh giá, vai trị QLNN với VPCC văn quản lý, tổ chức thực hiện, tra, kiểm tra, đánh giá thực trạng QLNN mơ hình địa bàn thành phố Hà Nội; - Đề xuất, xây dựng phương hướng hoàn thiện số giải pháp hữu hiệu QLNN với VPCC địa bàn thành phố Hà Nội Vạch nguyên nhân bất cập, vướng mắc phía cạnh thực tiễn hoạt động quản lý quy định pháp luật Phương pháp nghiên cứu Cơ sở phương pháp luận nghiên cứu đề tài phương pháp vật biện chứng vật lịch sử phương pháp nghiên cứu khoa học cụ thể phương pháp so sánh, phương pháp đánh giá, phương pháp điều tra, phương pháp thống kê, phương pháp phân tích, phương pháp tổng hợp, nhằm làm sáng tỏ nội dung nghiên cứu đề tài Dựa quan điểm đổi toàn diện Đảng Nhà nước ta lĩnh vực kinh tế, văn hóa, xã hội đặc biệt lĩnh vực cải cách hành nói chung, cải cách thủ tục hành nói riêng Đóng góp luận văn Là cơng trình chun khảo nghiên cứu tương đối có hệ thống tồn diện QLNN VPCC địa bàn Hà Nội Vì thế, luận văn có số đóng góp khoa học sau: - Đưa khái niệm, đặc điểm, phân tích nội dung quản lý, QLNN VPCC - Phân tích ưu điểm, hạn chế rõ nguyên nhân thực trạng QLNN VPCC địa bàn thành phố Hà Nội - Đề xuất hệ thống giải pháp nhằm hoàn thiện QLNN VPCC địa bàn thành phố Hà Nội thời gian tới Kết cấu luận văn Luận văn gồm chương, mở đầu, kết luận danh mục tài liệu tham khảo CHƯƠNG CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CÔNG CHỨNG VÀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI VĂN PHỊNG CƠNG CHỨNG 1.1 QUAN NIỆM VỀ CƠNG CHỨNG VÀ VĂN PHỊNG CƠNG CHỨNG 1.1.1 Tổng quan mơ hình cơng chứng giới Cơng chứng có lịch sử hình thành, phát triển hàng ngàn năm gắn bó chặt chẽ với đời sống dân Khởi đầu, công chứng nghề tự xã hội, phục vụ cho nhu cầu tự nhiên, tự bảo vệ dân chúng thiết lập văn tự, khế ước Trải qua thăng trầm lịch sử, công chứng khẳng định tồn vững đóng vai trị quan trọng đời sống xã hội, nhà nước thừa nhận trở thành hoạt động hỗ trợ đắc lực cho công dân nhà nước hai phương diện: Hỗ trợ hành pháp (quản lý nhà nước) bổ trợ tư pháp  Cho đến nay, công chứng tồn hầu hết quốc gia giới hình thành nên ba hệ thống cơng chứng sau: - Hệ thống công chứng Latinh (chịu ảnh hưởng sâu sắc hệ thống luật La mã, gọi hệ thống pháp luật dân - Civil Law) Hệ thống tồn hầu thuộc cộng đồng châu Âu (trừ Đan Mạch Anh); châu Phi (các nước thuộc địa cũ Pháp); nước châu Mỹ - La tinh, bang Quebec Canada, bang Luisane Hoa Kỳ, số nước châu Á (Nhật Bản, Thổ Nhĩ Kỳ ) Hiện này, hệ thống công chứng Latinh hình thành tổ chức quốc tế Liên đồn Cơng chứng quốc tế Latinh (tên viết tắt UINL) với thành viên thức khoảng 60 quốc gia Do đặc điểm nước theo hệ thống luật civil law trọng vật chứng nhân chứng Hệ thống luật latinh có đặc điểm sau: - Phạm vi công chứng pháp luật quy định cụ thể, chặt chẽ việc phải công chứng (bặt buộc), việc công chứng đương yêu cầu công chứng; - Giá trị pháp lý cuả văn cơng chứng cao, văn có hiệu lực thi hành bên đương phán tòa án Ở số nước gọi Công chứng viên “thẩm phán hợp đồng”; - Công chứng viên Nhà nước bổ nhiệm, cơng chức khơng, để hành nghề công chứng họ phải Nhà nước bổ nhiệm hoạt động chuyên trách không kiêm nhiệm công chứng; - Hệ thống công chứng nước theo luật án lệ (Hay hệ thống công chứng Anglo-saxon, gắn liền với hệ thống pháp luật Anglo-Saxon (Common Law), tồn quốc gia: Vương quốc Anh, Mỹ (trừ bang Luisane), Canada (trừ bang Quebec); Hàn Quốc, Singapore, Thái Lan, Đài Loan Luật án lệ tương đối linh hoạt, nhân chứng tôn trọng vật chứng Hoạt động công chứng mang đặc điểm sau: - Phạm vị công chứng không quy định rõ ràng; Nội dung hành vi, hình thức văn không pháp luật quy định chặt chẽ, văn cơng chứng khơng có hiệu lực bắt buộc thực với bên phán tịa Cơng chứng nghề tự do, luật sư kiêm cơng chứng Với đặc tính này, cho thấy tính chất chun mơn nghề nghiệp công chứng quốc gia không cao Hệ thống công chứng Collectiviste (công chứng tập thể) tồn nước Xã hội Chủ nghĩa (XHCN) trước phát triển mạnh vào năm 70 kỷ XX  đến trước năm 1990, bao gồm: Liên Xô, Ba Lan, Đông Đức, Bungari, Hungari, Rumani, Cu Ba, Trung Quốc, Việt Nam Trước đây, công chứng tập thể công chứng Nhà nước, Công chứng viên công chức nhà nước, Phịng Cơng chứng quan Nhà nước, Nhà nước lập theo đơn vị hành Nhưng nơi chưa có Phịng Cơng chứng quyền thực việc cơng chứng Có nơi Phịng Phịng chứng quyền thực hành vi công chứng: Hành vi công chứng xác định cách rõ ràng cách liệt kê công việc Công chứng viên làm, hình thức văn cơng chứng khơng quy định cụ thể; đặc biệt quan tâm đến công tác lưu trữ văn bản, giá trị pháp lý văn khơng coi trọng, vai trị trách nhiệm Công chứng viên trách nhiệm vật chất không đề cập Họ chịu trách nhiệm hành trước quan Nhà nước cấp mà không chịu trách nhiệm dân trước đương Sau Liên Xô nước XHCN tan rã, hầu chuyển dần sang mơ hình cơng chứng Latinh Việt Nam chịu ảnh hưởng hệ thống công chứng tập thể này, sau có Luật Cơng chứng năm 2006 Việt Nam có bước chuyển mới, song chịu ảnh hưởng nặng hệ thông công chứng Collectiviste Mặc dù hình thành ba hệ thống cơng chứng trên, song lại, có hai mơ hình cơng chứng: mơ hình cơng chứng tự do (ở hệ thống cơng chứng Latinh hệ thống cơng chứng Anglo-Saxon) và mơ hình cơng chứng nhà nước (chỉ tồn hệ thống công chứng Collectiviste) Ở mơ hình cơng chứng tự do, Cơng chứng viên nhà nước bổ nhiệm, hành nghề tự theo quy định pháp luật hình thức VPCC tư nhân VPCC tập thể, tự chủ tổ chức, hoạt động, tự hạch tốn đóng thuế cho nhà nước Công chứng viên chịu trách nhiệm cá nhân hành vi cơng chứng mình, phải bồi thường thiệt hại tài khoản tiền ký quỹ hành vi cơng chứng gây thiệt hại cho khách hàng người thứ ba  Ở mơ hình cơng chứng nhà nước, quan công chứng thiết chế nhà nước, Công chứng viên công chức nhà nước, nhà nước bổ nhiệm, hưởng lương từ ngân sách nhà nước, Công chứng viên chịu trách nhiệm vật chất trước đương hậu hành vi cơng chứng trái pháp luật gây ra, phải chịu trách nhiệm hành trước nhà nước Lệ phí cơng chứng nộp cho ngân sách nhà nước, có trích lại phần để trang trải thêm cho hoạt động phịng cơng chứng Có thể nói, với bao cấp tồn nhà nước, mơ hình công chứng nhà nước phù hợp với chế kế hoạch hoá tập trung kinh tế vật, đó, giao lưu dân sự, kinh tế, thương mại khơng phát triển đó, vai trị cơng chứng chủ yếu nhằm bảo vệ pháp chế XHCN, bảo vệ tài sản XHCN tài sản cá nhân Có thể thấy rõ ưu vượt trội mơ hình cơng chứng tự so với mơ hình cơng chứng nhà nước Đó đề cao, phát huy trách nhiệm cá nhân Công chứng viên, tạo chế cạnh tranh lành mạnh, tạo động lực để Cơng chứng viên phát huy tính tích cực, chủ động nhiệt tình hoạt động mình, giảm nhẹ bao cấp nhà nước, làm cho máy nhà nước tinh giản, gọn nhẹ, tách bạch chức QLNN với chức cung ứng dịch vụ công lĩnh vực cơng chứng Mơ hình tổ chức khơng tiết kiệm cho ngân sách nhà nước mà tăng thu ngân sách thơng qua việc đóng thuế Công chứng viên Về mặt tổ chức hoạt động, mơ hình cơng chứng tự tạo linh hoạt mặt tổ chức, bảo đảm đáp ứng kịp thời nhu cầu công chứng nhân dân 1.1.2 Khái niệm đặc điểm công chứng 1.1.2.1 Khái niệm công chứng Lịch sử hoạt động công chứng, chứng thực, làm chứng gắn liền với phát triển xã hội Suốt từ thời kỳ cổ đại đến trung cổ, người làm công chứng (Công chứng viên) người lập văn tự thuê chưa phân biệt rõ ràng Ở thời kỳ cổ đại, người ta thấy viên thư lại tiến hành soạn thảo khế ước (hợp đồng) theo trình tự, thủ tục chặt chẽ, khó bị thay đổi sau, khác hẳn với khế ước không thành văn theo truyền thống (giao kết miệng) Lịch sử hình thành phát triển nhà nước cho thấy, có thời kỳ chưa có khái niệm cơng chứng Một số tác giả nghiên cứu cơng chứng cho rằng, có hai loại hình thực công chứng tư chứng thư công chứng thư Các tác giả đưa khái niệm "công" "tư" để phân biệt cá nhân tự làm chứng với chức danh nhà nước giao cho nhiệm vụ thực hành công chứng Nhà nước trực tiếp thực việc công chứng Điều lý giải sau: - Tư chứng thư (chỉ người làm chứng tự do): Trong nhân dân ta tồn truyền thống có giao dịch quan trọng phải nhờ người có uy tín gia tộc, thơn xóm đứng làm chứng để xác nhận Khi có tranh chấp xảy ra, quan nhà nước có thẩm quyền dựa vào hình thức chứng nhận để chứng minh thật, lấy làm sở để giải vụ việc tranh chấp Những văn tự lập cá nhân công dân thực có người thứ ba làm chứng với tư cách cá nhân nên gọi "tư chứng thư" Đây dạng chứng nhận cá nhân nào, thực cách tự do, làm chứng nghề chuyên môn mà họ giao, nhà nước khơng khơng cấm mà cịn có phần khuyên khích nhân dân tham gia cung cấp chứng có u cầu Loại hình xuất từ thời cổ đại tồn tận ngày Ở Việt Nam, thể thức giấy tờ, khế ước chúc thư, văn khế bán ruộng đất, văn khế cầm cố ruộng đất… quy định người chứng kiến, người bảo lãnh, người viết thay phải điểm vào văn tự Đây quy định nhằm bảo đảm hiệu lực pháp lý, hạn chế tranh chấp kiện tụng Ngày nay, Bộ luật Dân nước ta quy định quan hệ dân bên phải thiện chí, trung thực… Nếu bên cho bên khơng trung thực, phải có chứng (chứng bao hàm chứng quan chuyên trách cung cấp chứng tổ chức, cá nhân cung cấp Như vậy, tồn loại hoạt động chứng nhận, xác nhận, cung cấp chứng cá nhân, tổ chức nào, nhằm phản ảnh kiện, tượng mà họ cho có thật, ví dụ: Cung cấp chứng cho Tịa án, xác nhận thời gian cơng tác, làm chứng cho việc giao tiền mua bán nhà… Đây loại chứng nhận tồn có ý nghĩa thiết thực đời sống xã hội, hoạt động công chứng với danh nghĩa tổ chức nhà nước công nhân cho phép hoạt động Có thể nói, tư chứng thư hình thức hoạt động phong phú đa dạng, dù giai đoạn lịch sử hay điều kiện xã hội phải cần đến nhu cầu tất yếu cho xã hội - Công chứng thư (do nhà nước thực ủy quyền): Đây hoạt động chứng nhận, chứng thực, xác nhận có tính chất cơng, phục vụ lợi ích cơng, nhà nước trực tiếp gián tiếp quản lý, gọi công chứng Tổ chức công chứng người thực hành cơng chứng nhà nước định công nhận cho phép hoạt động nhằm bảo đảm tính xác thực hoạt động giao dịch quan hệ khác theo quy định pháp luật theo yêu cầu công dân, tổ chức, thể hình thức nhà nước trực tiếp thực (công chứng nhà nước) nhà nước ủy quyền (cơng chứng tự do) Hiện có quan điểm cho rằng, cơng chứng có nghĩa lấy công quyền mà làm chứng (Attestation), chứng nhận nhà nước mang tính quyền lực cơng Quan điểm khác cho rằng, thân thuật ngữ công chứng mang ý nghĩa làm chứng công khai, có dấu ấn cơng quyền, cơng chứng viên người nhà nước bổ nhiệm thực công vụ (Thuật ngữ công vụ hiểu khơng hồn tồn lệ thuộc vào quy định pháp luật hành cơng) Cơng chứng hoạt động hành cơng, lấy lẽ cơng để làm chứng, nhận thức, xác thực xác nhận kiện, tượng Một số nhà nghiên cứu lại cho rằng, hoạt động cơng chứng thể vai trị quần chúng (cơng chúng, dân chúng), hoạt động phục vụ lợi ích cơng cộng, thể tính cơng khai nhà nước cho phép thừa nhận Hoạt động công chứng hoạt động thực thi công quyền, lấy quyền công, lẽ công mà mà đơn giản chứng nhận quan điểm vừa nêu trên, tán thành với quan điểm Công chứng với tư cách thể chế pháp lý hình thành nước ta sớm, từ năm 1930 thời Pháp thuộc, đến năm 1987, thuật ngữ “công chứng” bắt đầu sử dụng cách rộng rãi Việc xác định khái niệm công chứng vấn đề mấu chốt hoạt động công chứng, có vai trị lý luận thực tiễn vơ quan trọng, khơng ảnh hưởng đến mơ hình tổ chức, chế hoạt động mà vào người ta xác định phạm vi, nội dung, chí đến quyền nghĩa vụ cá nhân, tổ chức giao cho quyền thực chức QLNN Cho đến nay, có khái niệm khác cơng chứng phục vụ cho công tác QLNN công chứng văn quy phạm pháp luật nhà nước ta Cụ thể sau: - Thông tư số 574/QLTPK ngày 10/10/1987 Bộ Tư pháp hướng dẫn công tác công chứng nhà nước quy định: “Công chứng nhà nước hoạt động nhà nước, nhằm giúp công dân, quan, tổ chức lập xác nhận văn kiện có ý nghĩa pháp lý, hợp pháp hóa văn bản, kiện đó, làm cho văn bản, kiện có hiệu lực thực Bằng hoạt động trên, công chứng nhà nước tạo đảm bảo pháp lý để bảo vệ quyền lợi ích hợp pháp cơng dân, quan, tổ chức phù hợp với Hiến pháp pháp luật nước Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam, ngăn ngừa vi phạm pháp luật, giúp cho việc giải tranh chấp thuận lợi, góp phần tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa” - Nghị định số 45/HĐBT HĐBT ngày 27 tháng năm 1991 tổ chức hoạt động công chứng nhà nước quy định: “Công chứng việc chứng nhận xác thực hợp đồng giấy tờ theo quy định pháp luật, nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp công dân quan nhà nước, tổ