0 HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH CƠ SỞ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH KHU VỰC MIỀN TRUNG TIỂU LUẬN Cơ cấu tổ chức của Chính quyền Trung ương và Cơ cấu tổ chức của chính quyền cấp dưới và địa phương GVHD PGS TS Võ Kim Sơn H[.]
HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH CƠ SỞ HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH KHU VỰC MIỀN TRUNG TIỂU LUẬN Cơ cấu tổ chức Chính quyền Trung ương Cơ cấu tổ chức quyền cấp địa phương GVHD: PGS.TS Võ Kim Sơn Học viên: Đỗ Nhã Phương Lớp: HCC 16M Huế, Tháng năm 2012 Mục lục I Lý luận chung Cơ cấu tổ chức quyền Trung ương Cơ cấu tổ chức quyền cấp quyền địa phương II Liên hệ với Việt Nam I Lý luận chung Toàn cầu hoá xu tất yếu, khách quan, tác động mạnh mẽ tới tất quốc gia, dân tộc, đến đời sống xã hội cộng đồng nhân loại, sống người Tồn cầu hóa tác động mạnh mẽ đến quốc gia, dân tộc, đến đời sống xã hội cộng đồng nhân loại, đến sống người Song mà tồn cầu hóa mang lại cho người thập kỷ qua làm cho khơng quốc gia băn khoăn, lo lắng Khơng phủ nhận tồn cầu hóa q trình tất yếu Nó khơng tạo hội cho nước có kinh tế phát triển hội nhập vào kinh tế giới mà tác động đến hầu hết lĩnh vực quản lý quyền hầu “hạn chế khả hành động độc lập quyền quốc gia” Tuy nhiên, điều cần nhấn mạnh chỗ, hội mà toàn cầu hóa đem lại cho nước khác nhau, dân tộc khác lúc Vì vậy, thách thức q trình tồn cầu hóa quốc gia (đặc biệt nước phát triển) to lớn, địi hỏi nhận thức sách đặt việc quản lý Nhà nước phải thay đổi mà trước hết thay đổi cấu tổ chức máy hành Nhà nước Chủ trương cải cách hành Nhà nước Việt Nam bắt đầu vào cuối năm 80 kỷ XX, gắn liền với công đổi đất nước theo đường lối phát triển kinh tế thị trường định hướng XHCN xây dựng Nhà nước pháp quyền dân, dân, dân Trong bối cảnh vấn đề đặt cần phải tiến hành cơng cải cách hành Nhà nước nhằm tạo lập hành mới, đại, phù hợp với thể chế kinh tế thị trường, đáp ứng yêu cầu công cải cách kinh tế, phát huy dân chủ hội nhập quốc tế Phần trình bày số học rút từ nghiên cứu Cơ cấu tổ chức quyền Trung ương Cơ cấu tổ chức quyền cấp quyền địa phương (Tài liệu tham khảo: “Phục vụ trì: Cải thiện hành cơng giới cạnh tranh”) Qua đưa kiến nghị Cơ cấu tổ chức máy hành Nhà nước Việt Nam ta Cơ cấu tổ chức quyền Trung ương Chính phủ Trung ương tất nước tổ chức thành khác nhiều đơn vị hỗ trợ khác phạm vi cấu Chức trở thành nguyên tắc chủ đạo để thành lập tổ chức công việc Chính phủ Đến lượt mình, chức phân thành nhóm theo tiêu chí khơng phân mảng, khơng chồng chéo, phạm vi kiểm sốt tính Những tiêu chuẩn xác định sở hợp lý việc thành lập để đảm đương chức Cơ cấu hành quốc gia yếu tố văn hóa liên quan tới cách thức tổ chức phủ Ngồi vấn đề chức năng, thành lập để báo hiệu ưu tiên sách Cách tiếp cận thơng thường cố gắng nhóm chức vào tổ chức đơn nhằm tạo điều kiện thuận lợi cho trưởng thực thẩm quyền cụ thể mình, khơng có chồng lấn tạo khoảng trống tăng cường trách nhiệm Tuy thẩm quyền chồng chéo lợi việc tạo tranh luận nội mang lại cho người dân hình thức cung cấp dịch vụ khác Áp lực chi tiêu cơng thu hẹp quy mơ hành buộc số nước tổ chức lại giảm bớt số lượng phủ theo cách khác Xu hướng củng cố thêm việc phi tập trung hóa yêu cầu tăng thêm thẩm quyền nguồn lực đơn vị quyền cấp Trong kinh tế chuyển đổi, nỗ lực cấu lại hệ thống kinh tế trị tất yếu dẫn đến việc cấu lại quyền Trung ương Theo nguyên tắc chung, số lượng không nên lớn ảnh hưởng đến việc điều phối không nhỏ để làm tăng mức khối lượng công việc cho làm giảm trách nhiệm chúng Đây điều có ý nghĩa khơng mục đích điều phối, mà cịn để giảm bớt chi phí Chính phủ trì áp lực việc mở rộng máy hành Việc tổ chức quan điều tiết có ảnh hưởng quan trọng hiệu lực chức điều tiết, chức Chính phủ quốc gia Bên cạnh đó, tình trạng chảy máu điều tiết thực phát sinh nhiều nước với việc bổ sung thêm quy định mà không bãi bỏ quy định lỗi thời, quy định chi tiết cách không cần thiết luật giải vấn đề có tính chất cơng Điều khơng gây tổn phí quyền kinh tế mà làm suy yếu chất lượng quy định việc thi hành chúng Các định hướng cải thiện: Nhìn chung, nước phát triển thường so với nước phát triển vừa giành độc lập Do đó, nguyên tắc chức chi phối việc tổ chức quyền Trung ương nước phát triển, đa số quốc gia phát triển phải tính đến giá trị phục vụ cho khu vực địa giới nhóm đối tượng cụ thể, việc cấu lại quyền tỏ thích hợp Ngồi ra, có mối quan hệ bù trừ định việc điều phối tính chịu trách nhiệm: số lượng lớn làm cho công tác điều phối trở nên khó khăn lại tạo thuận lợi cho việc xác định trách nhiệm Một điểm chung nước phát triển tính chịu trách nhiệm yếu thường đáng lo ngại nguy lớn so với việc điều phối lỏng lẻo định Trong phạm vi dù số lượng cần phải ý để đảm bảo phân công trách nhiệm rõ ràng đề quy tắc chịu trách nhiệm Liên quan đến khuôn khổ điều tiết, tình hình trở nên phức tạp đa số nước phát triển quy định có nguồn gốc từ quyền thực dân cũ, quy định khơng trở nên hồn tồn lạc hậu mà cịn thiết kế trước hết nhằm kiểm sốt bóc lột bảo vệ người dân địa phương khuyến khích cạnh tranh Tuy nhiên vấn đề chủ yếu đa số nước phát triển chất lượng quy định mà thực thi hiệu không quy định Do đó, đa số nước phát triển hưởng lợi từ cố gắng cải cách việc điều tiết theo hai hướng: phân mảng đáng kể mớ hỗn loạn quy định xây dựng lực để bảo đảm thi hành mạnh mẽ, không phân biệt đối xử đắn quy định bản, quy định việc bảo vệ cạnh tranh, an tồn cơng cộng y tế, môi trường sử dụng đất đai Cơ cấu tổ chức quyền cấp quyền địa phương Mỗi nước có cấp quyền quyền Trung ương Các quan quyền cấp có quyền lực, nguồn lực cấu tổ chức khác nhau, phụ thuộc vào việc nước theo cấu nhà nước Tuy nhiên, nhìn chung quyền cấp lại chia thành quyền cấp trung gian (như vùng, tỉnh quận) quyền địa phương (cấp thành phố tự quản phường xã) Trong số hệ thống hành chính, quyền cấp có số thẩm quyền quyền Trung ương quy định cụ thể; hệ thống khác, quyền cấp lại hoạt động nguyên tắc “thẩm quyền chung”, nghĩa thực thi quyền khơng quy định cho quyền trung ương Tại hầu phát triển, hoạt động thực tế hệ thống hành địa phương chịu ảnh hưởng mạnh mẽ tập quán chuẩn mực văn hóa Do đó, đánh giá khả nâng cao hiệu máy hành địa phương, điều quan trọng phải có tầm nhìn vượt khỏi phạm vi cấu thức để thấy vai trò hệ thống tập quán vai trò người lãnh đạo theo cách thức truyền thống Có khác biệt đáng kể quyền địa phương khu vực nơng thơn, thành phố thành phố có số dân 10 triệu người Tại khu vực nông thôn nước phát triển, cấu trúc thường thấy quyền địa phương hội đồng phường, xã cấp sở, gồm thành viên dân bầu ra, cấp cao quyền đại diện cho nhóm làng xã cấp cấp quận với thành viên quyền bầu gián tiếp Tại thành phố, cấu tổ chức quyền thành phố phụ thuộc vào chức dịch vụ mà quyền cung cấp Chính quyền thành phố thường tổ chức để cung cấp dịch vụ, phục vụ trực tiếp cho người dân địa phương Trong số trường hợp, quyền thành phố quyền trung ương hay quyền cấp tỉnh bổ nhiệm Đây hệ thống nước phát triển, phản ánh phần thiếu tin tưởng quyền Trung ương quan chức địa phương vốn tồn nước cịn thuộc địa Trong quyền địa phương bổ nhiệm, nhìn chung, việc quản lý vào nhu cầu cá nhân thường bị chia rẽ Trong quyền địa phương bầu, vấn đề thường gặp phải phân tán quyền lực, đặc biệt người đứng đầu máy hành (thị trưởng) hội đồng thành phố bầu số thành viên hội đồng thành phố Giải pháp tình trạng tổ chức bầu thị trưởng thành viên hội đồng thành phố bầu cử trực tiếp riêng biệt, mơ hình thị trưởng hội đồng, đảng chiếm đa số bầu thành viên hội đồng người đứng đầu Dù việc bầu thị trưởng tiến hành theo cách thức nào, tổ chức trị địa phương hưởng lợi từ ủng hộ quan hành mạnh địa phương Việc mở rộng thành phố quy mô lớn đặc điểm bật q trình thị hóa cuối kỷ XX Các thành phố quy mơ lớn thường có trung tâm, khu vực vành đai khu vực ngoại vi Do đó, mơ hình quyền thành phố đơn truyền thống trở nên không phù hợp trách nhiệm cung cấp dịch vụ thành phố quy mơ lớn tình trạng manh mún cách tồi tệ vào ranh giới hành thành phố tự quản Các thành phố quy mô lớn cần có quản lý phối hợp tốt việc quy hoạch, xử lý vấn đề môi trường xuống cấp tình trạng nghèo khổ cực Sự phối hợp hoạt động liên ngành yếu tố cốt yếu quyền trung ương cấp quyền địa phương trung gian phải đóng vai trị chủ chốt Các định hướng cải thiện Yêu cầu để nâng cao trách nhiệm phân công trách nhiệm rõ ràng Do đó, quyền lực cấp quyền địa phương, cịn chưa rõ ràng, cần phải quy định rõ văn luật Tuy nhiên, khơng nên pháp điển hóa tập qn hành hay mơ hình hành vi khơng thức khác, tập qn pháp điển hóa, khả tự nhiên thay đổi cho phù hợp với hoàn cảnh Năng lực yếu quyền địa phương việc thực thi số chức cần phải coi báo nhu cầu nâng cao lực khơng phải lý để tạm hỗn chế tài pháp luật trách nhiệm mà quyền buộc phải thực Chính quyền trung ương cấp trung gian củng cố quyền lực lực quyền địa phương cách: - Tin cậy quan quyền dân cử địa phương thành thị nông thôn, trao quyền rõ ràng nguồn lực thích hợp; - Tránh bổ nhiệm người lãnh đạo địa phương từ trung ương tránh can thiệp vào công việc địa phương, trừ có vi phạm cơng tác quản lý địa phương hay công tác quản lý gặp nguy lớn; - Tăng cường chế trách nhiệm khả đáp ứng quyền địa phương người dân cho phép người dân tham gia quản lý mức độ phù hợp; - Cho phép quyền địa phương bổ nhiệm người có chun mơn cung cấp cho quyền địa phương hỗ trợ kỹ thuật quản lý để vận hành hiệu quả; - Thực kiểm tốn có hiệu hoạt động quyền địa phương bảo đảm kênh giải khiếu nại tố cáo cơng dân Tính đến tầm quan trọng ngày tăng trung tâm đô thị thành phố quy mô lớn, đặc biệt phận đông đảo người nghèo nhóm thiểu số sống vùng lân cận với thành phố lớn nước phát triển, quyền trung ương quyền cấp tỉnh có trách nhiệm đặc biệt việc: - Giúp đề giải pháp liên kết toàn khu vực vấn đề sử dụng đất đai, giao thông môi trường, cung cấp dịch vụ tối thiểu cho nhóm người nghèo chủ yếu chỗ ở, nước xử lý chất thải; - Bảo đảm việc quản lý thành phố quy mô lớn đáp ứng yêu cầu quản lý nhà nước có hiệu nói chung, đặc biệt việc tham gia công chúng vào hoạt động quản lý; - Ngăn chặn tình trạng nhóm lợi ích đặc thù cá nhân thành phố tự quản hay nhóm đặc quyền khai thác việc mở rộng khơng có kế hoạch thành phố quy mơ lớn lợi ích họ; - Giúp giải vấn đề di dân nội vùng, với việc áp dụng biện pháp để hỗ trợ phục hồi khu vực bị bần hóa thành phố Dự đốn phịng ngừa vấn đề xảy thành phố quy mơ lớn dễ dàng nhiều so với việc xử lý vấn đề sau vấn đề trở nên nghiêm trọng Dù sao, việc hồn thiện cơng tác quản lý thành phố quy mô lớn biện pháp kiên cấp quyền điều quan trọng hàng đầu để tránh tình trạng vấn đề trở nên tồi tệ hơn, điều kiện cần để dẫn tới thành công chúng phối hợp triển khai cách bền vững II Liên hệ với Việt Nam: Hầu hết máy hành nhà nước tổ chức quan nhà nước thành ba nhóm lớn để thực ba quyền: Lập pháp, Hành pháp Tư pháp Tổ chức máy hành Nhà nước Việt Nam thiết kế theo Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm 2001) Tuy nhiên, nhiều lý khác nhau, mơ hình tổ chức vận hành cấu tổ chức quyền cấp Việt Nam nhiều bất cập cần nhận thức hoàn thiện cho phù hợp với điều kiện tình hình đất nước Hiện nay, máy hành nhà nước Việt Nam, quan hành nhà nước tổ chức để quản lý đất nước vừa theo ngành vừa theo đơn vị hành lãnh thổ Song nhiều lý mà quan hành trực thuộc Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ nhiều Điều biểu qua việc có nhiều quan ngang bộ, ngồi ra, cịn có quan Chính phủ Đồng thời, việc chia tách tỉnh, nên hình thành thêm nhiều đơn vị hành cấp tỉnh thành phố trực thuộc trung ương Điều dẫn đến tình trạng, quản lý điều hành hành có q nhiều đầu mối trực thuộc Thủ tướng, làm cho hoạt động đạo, điều hành Thủ tướng - người đứng đầu quan hành nhà nước cao - gặp nhiều khó khăn Vì vậy, Nghị Đại hội Đảng lần thứ X nhấn mạnh: “Đẩy mạnh cải cách hành chính, đổi tổ chức hoạt động Chính phủ theo hướng xây dựng hệ thống quan hành pháp thống nhất, thông suốt, đại” Cụ thể phải thực “Cơ cấu lại máy Chính phủ theo hướng giảm đầu mối, phù hợp với yêu cầu đổi chức năng, nhiệm vụ Cơ cấu lại quan hệ thống hành nhà nước cấp, ” Dưới số kiến nghị để giải vấn đề cấu tổ chức máy hành nhà nước: - Thứ nhất, nên giảm bớt quan ngang theo tinh thần “tổ chức quản lý đa ngành, đa lĩnh vực, bảo đảm tinh gọn hợp lý” mà Nghị Đại hội Đảng lần thứ X đề Từ “Xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm, tổ chức bộ, quan ngang bộ; khắc phục tình trạng bỏ trống trùng lắp chức năng, nhiệm vụ bộ, ngành Theo bảng thống kê số lượng Bộ quan ngang nước ta giảm đáng kể từ số 67 (năm 1986) xuống 22 (năm 2007) Việc giảm bớt số lượng thay vào việc sáp nhập Bộ Nông nghiệp Phát triển nông thôn (trước Bộ Nông nghiệp Bộ Thủy Sản) hay Bộ Công thương (trước Bộ Công nghiệp Bộ Thương mại) … thực tế mang lại lợi việc trùng lặp thẩm quyền từ quan điểm người dân mối quan hệ với nhiều cách thức cung cấp dịch vụ nhằm giảm bớt chồng chéo, chuyển giao chức có mối liên hệ chặt chẽ với bộ, cải thiện điều phối Trung ương hoạt động Bộ Ban luật định, quan trọng tạo “một phủ có quy mơ nhỏ mạnh hơn, hiệ hơn, hướng đến người sử dụng, linh hoạt đáp ứng với thay đổi xã hội, với thẩm quyền trách nhiệm phi tập trung hóa” Do đó, sở kinh nghiệm lịch sử nước khác nhau, nước phát triển Việt Nam có cấu khoảng 11 Bộ đủ thích hợp - Thứ hai, giảm bớt đơn vị hành cấp tỉnh việc phân định lại đơn vị hành cấp tỉnh theo hướng sáp nhập số tỉnh nhỏ có gắn kết chặt chẽ với cách hợp lý Không nên sáp nhập với quy mô lớn làm trước đây, mà phải nghiên cứu thật kỹ điều kiện kinh tế - xã hội, sở hạ tầng giao thông, thông tin liên lạc để việc sáp nhập có tác dụng thúc đẩy kinh tế - xã hội địa phương phát triển tiện lợi cho hoạt động quản lý hành nhà nước từ trung ương Hoặc là, giữ nguyên đơn vị hành tỉnh nay, thành lập thêm số đơn vị hành trung gian có tính chất vùng (khu vực) để đạo trực tiếp cụm tỉnh “khắc phục tình trạng chia cắt, khép kín theo địa giới hành chính”6 tỉnh Lúc này, Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đạo địa phương thông qua quan hành vùng (khu vực) Điều thuận lợi cho việc phát triển kinh tế vùng, liên vùng (khu vực) Thực tế nay, ngành tồ án Tồ án nhân dân tối cao phải đặt trụ sở khu vực khác để giải công việc cách kịp thời hiệu Khi đầu mối trực thuộc Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đội ngũ người giúp việc cho Thủ tướng giảm đáng kể Thủ tướng có điều kiện điều hành, đạo cách trực tiếp tốt Khơng cịn tượng có “Chính phủ con” “Chính phủ to” để điều hành đất nước Cần ý việc quản lý địa phương quản lý theo ngành, theo lĩnh vực, việc điều hành, quản lý, đạo Thủ tướng Chính phủ Chủ tịch tỉnh theo đơn vị hành lãnh thổ Ở phương diện Việt Nam yếu nên có chuyện mà nghe nói “trên bảo khơng nghe” Do vậy, cần “tiếp tục đổi tổ chức hoạt động Chính phủ theo hướng xây dựng hành thống nhất, thơng suốt, sạch, vững mạnh, có hiệu lực, hiệu quả” phương diện hành lãnh thổ Mặc dù Hiến pháp 1992 (sửa đổi năm 2001) thực bước cải cách quan trọng tổ chức hoạt động máy Nhà nước nhằm đáp ứng nhu cầu trình chuyển đổi chế kinh tế - xã hội, từ tập trung bao cấp sang kinh tế thị trường định hướng XHCN Tuy nhiên, thay đổi diễn chủ yếu máy Nhà nước Trung ương cịn cấp quyền địa phương khơng có thay đổi nhiều so với giai đoạn trước Thực tế cho thấy, HĐND không sử dụng hết quyền mình, kỳ họp thức, hiệu giám sát, thảo luận khơng cao có xu hướng “vượt rào” muốn giao nhiều thẩm quyền song lại khơng thực kiểm sốt UBND cách chặt chẽ Nhìn tổng thể, nay, Việt Nam áp dụng mơ hình quyền địa phương “cánh tay nối dài” nhà nước Trung ương Mô hình bảo đảm tính thống cao độ khơng thực phát huy tính sáng tạo, chủ động địa phương Thời gian qua, việc phân cấp Trung ương địa phương mạnh toàn diện, điều kiện để thực tài chính, người, sở vật chất chưa trọng đầu tư đồng Cải cách quyền địa phương dừng lại quan chấp hành (UBND) Cải cách quan dân cử, quan đại diện cho nhân dân địa phương (HĐND) không tiến hành đồng bộ, thực thí điểm khơng tổ chức HĐND quận, huyện, phường tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương với mục đích quan trọng nhằm phát huy dân chủ, tăng cường lực, hiệu hoạt động máy Nhà nước