kiểm toán nhà nớc Hội đồng khoa học BáO CáO TổNG KếT đề tài khoa học cấp Cơ sở lý luận thực tiễn xây dựng mục tiêu, nội dung, quy trình phơng thức tiền kiểm hoạt động Kiểm toán Nhà nớc Chủ nhiệm đề tài: Mai Vinh 7564 25/11/2009 Hà Nội, tháng - 2009 Lời nói đầu ý nghĩa Đề tài Trong năm qua, Kiểm toán Nhà nớc thực hai hình thức kiểm toán chủ yếu kiểm toán tuân thủ kiểm toán báo cáo tài Các hình thức kiểm toán đợc thực chủ yếu sau nghiệp vụ kinh tế phát sinh thực hoàn thành đợc phản ánh sổ, báo cáo kế toán tài liệu có liên quan (hay gọi kiểm toán sau) Nh vậy, việc phát gian lận, sai sót sau hành vi đà đợc thực hiện, đồng nghĩa với việc đà làm số lợng tiền, tài sản Nhà nớc, khó có khả thu hồi đầy đủ; hình thức kiểm toán hạn chế phần hiệu công tác ngăn ngừa lÃng phí, gian lận quản lý, điều hành sử dụng kinh phí ngân sách nhà nớc tài sản công Để nâng cao hiệu hoạt động kiểm toán nói chung hoạt động Kiểm toán Nhà nớc nói riêng, việc kiểm toán sau phải tiến hành kiểm toán trớc (hay gọi tiền kiểm) để phát hiện, ngăn chặn kịp thời không để phát sinh sai sót, gian lận sẩy trình sử dụng kinh phí, công quỹ quốc gia, vừa nâng cao hiệu công tác quản lý kinh tế, tài bảo đảm an toàn tài sản, công quỹ quốc gia, vừa bảo vệ đợc cán Tiền kiểm biện pháp khắc phục hạn chế hậu kiểm nhằm nâng cao chất lợng, hiệu kiểm toán đấu tranh chống lÃng phí, thất thoát ngân sách nhà nớc, cần sớm nghiên cứu đa vào áp dụng hoạt động Kiểm toán Nhà nớc Vì vậy, việc nghiên cứu vấn đề lý luận thực tiễn để xây dựng mục tiêu, nội dung, quy trình phơng thức tiền kiểm hoạt động Kiểm toán Nhà nớc yêu cầu thiết nhằm làm sáng tỏ vấn đề lý luận thực tiễn làm sỏ cho xây dựng quy trình tổ chức thực quy trình thống hoạt động toàn ngành Do việc nghiên cứu đề tài có ý nghĩa thực tiễn trớc mắt mà có ý nghĩa mặt lý luận lâu dài 2 Mục tiêu nghiên cứu đề tài Nghiên cứu đề tài "Cơ sở lý luận thực tiễn xây dựng mục tiêu, nội dung, quy trình phơng thức tiền kiểm hoạt động Kiểm toán Nhà nớc với mục tiêu sau: - Hệ thống hoá phân tích vấn đề lý luận liên quan đến công tác tổ chức thực tiền kiểm toán hoạt động Kiểm toán Nhà nớc, làm sở cho việc xây dựng quy trình tiền kiểm toán tổ chức thực quy trình tiền kiểm - Nghiên cứu, đánh giá thực trạng công tác tiền kiểm toán Kiểm toán Nhà nớc số kinh nghiện nớc ngoài, từ đa học kinh nghiệm việc xây dựng hoàn thiện quy trình tiền kiểm toán - Đề xuất giải pháp chủ yếu xây dựng mục tiêu, nội dung, quy trình phơng thức tổ chức thực tiền kiểm hoạt động Kiểm toán Nhà nớc Đối tợng, phạm vị nghiên cứu 3.1 Đối tợng nghiên cứu: Để giải nội dung đề tài, sâu nghiên cứu vấn đề sở lý luận giải pháp xây dựng quy trình tiền kiểm toám, nh: mục tiêu, nội dung, quy trình phơng thức tổ chức thực tiền kiểm hoạt động Kiểm toán Nhà nớc 3.2 Phạm vi nghiên cứu: Đề tài tập trung nghiên cứu vấn đề lý luận thực tiễn liên quan đến hoạt động tiền kiểm lĩnh vực lập dự toán ngân sách nhà nớc Phơng pháp nghiên cứu Đề tài sử dụng phơng pháp luận vật biện chứng vật lịch sử, nguyên lý quản lý kinh tế nói chung kiểm tra kiểm soát nói riêng Đồng thời đề tài sử dụng phơng pháp nghiên cứu cụ thể nh : Phơng pháp tổng hợp, phơng pháp phân tích, kiểm chứng, thống kê, hệ thống hoá Từ đa giải pháp kiến nghị : Mục tiêu, nội dung, quy trình phơng thức tiền kiểm hoạt động Kiểm toán Nhà nớc phù hợp với điều kiện cụ thể môi trờng pháp lý Việt Nam Những đóng góp đề tài Trên sở nghiên cứu, hệ thống hoá vấn đề lý luận thực tiễn đề tài có đóng góp sau : - Làm sáng tỏ vấn đề lý luận thực tiễn việc xây dựng quy trình tiền kiểm - Đánh giá thực trạng hoạt động kiểm toán năm qua, từ rút kết đà đạt đợc tồn cần khắc phục - Đề xuất giải pháp xây dựng mục tiêu, nội dung, quy trình phơng thức tiền kiểm hoạt động Kiểm toán Nhà nớc Nội dung đề tài Ngoài phần mở đầu kết luận, nội dung đề tài bao gồm ch−¬ng : Ch−¬ng C¬ së lý ln vỊ quy trình tiền kiểm hoạt động kiểm toán nhà nớc lĩnh vực ngân sách nhà nớc Chơng Thực trạng tiền kiểm yêu cầu tiền kiểm quản lý kinh tế , tài Chơng Những giải pháp xây dựng mục tiêu, nội dung, quy trình phơng thức tiền kiểm hoạt động Kiểm toán Nhà nớc Chơng Cơ sở lý luận xây dựng mục tiêu, nội dung, quy trình phơng thức tiền kiểm lĩnh vực ngân sách nhà nớc 1.1 Khái niệm, cần thiết, vai trò tác dụng tiền kiểm 1.1.1 Bản chất, chức phân loại kiểm toán a Bản chất kiểm toán Kiểm toán có từ gốc Latin Audit, nguyên Auditing gắn liền với văn minh Ai Cập La Mà cổ đại Từ Audit có từ gốc Latin Audire có nghĩa nghe Hình ảnh ban đầu kiểm toán cổ điển việc kiểm tra đợc thực cách ngời soạn thảo báo cáo đọc to lên cho bên độc lập nghe chấp nhận Ngày nay, giới có nhiều loại kiểm toán khác Tuy vậy, nêu định nghĩa chung kiểm toán nh sau: Kiểm toán trình chuyên gia độc lập có thẩm quyền, có kỹ nghiệp vụ, thu thập đánh giá chứng thông tin định lợng đơn vị nhằm mục đích xác nhận báo cáo mức độ phù hợp thông tin với chuẩn mực đà đợc xây dựng Có thể hiểu thuật ngữ định nghĩa nh sau: - Các chuyên gia độc lập có thẩm quyền: kiểm toán viên (KTV) chủ thể trình kiểm toán KTV phải ngời có đủ khả để hiểu chuẩn mực đà sử dụng phải đủ thẩm quyền đơn vị đợc kiểm toán để thu thập đợc đầy đủ chứng thích hợp làm sở cho ý kiến xác nhận kiến nghị báo cáo kiểm toán; đồng thời, KTV phải ngời độc lập quan hệ tình cảm kinh tế với lÃnh đạo đơn vị đợc kiểm toán KTV phải ngời vô t khách quan công việc kiểm toán Tuy nhiên, tính độc lập KTV tuyệt đối, nhng mục tiêu hớng tới phải đạt đợc mức độ định - Thu thập đánh giá chứng: chứng kiểm toán đợc hiểu cách chung thông tin, tài liệu KTV đà thu thập để xác định mức độ tơng quan phù hợp thông tin định hớng đơn vị với chuẩn mực đà đợc thiết lập Quá trình kiểm toán thực chất trình sử dụng phơng pháp, kỹ thuật kiểm toán để thu thập xét đoán chứng kiểm toán cho mục đích nói - Các thông tin đà đợc định lợng chuẩn mực đà đợc xây dựng: để tiến hành kiểm toán cần phải có thông tin định lợng, kiểm tra đợc chuẩn mực cần thiết để theo đó, KTV đánh giá thông tin Các thông tin đơn vị thông tin tài thông tin phi tài Các chuẩn mực đợc xây dựng sử dụng kiểm toán sở để đánh giá thông tin đà kiểm tra Các chuẩn mực đa dạng phong phú tuỳ thuộc loại kiểm toán mục đích kiểm toán Thông thờng chuẩn mực đợc quy định văn pháp quy lĩnh vực khác Cũng quy định nội ngành, địa phơng hay đơn vị - Đơn vị đợc kiểm toán: đơn vị đợc kiểm toán tổ chức kinh tế hay đơn vị hành chính, nghiệp có t cách pháp nhân Trong số trờng hợp, đơn vị đợc kiểm toán liên quan đến nhiều quan, đơn vị, tuỳ thuộc vào đối tợng, mục đích kiểm toán - Báo cáo kết quả: giai đoạn cuối trình kiểm toán báo cáo kết kiểm toán Tuỳ thuộc vào loại kiểm toán, báo cáo khác vỊ b¶n chÊt, vỊ néi dung nh−ng mäi trờng hợp, chúng phải thông tin cho ngời đọc mức độ tơng qua phù hợp thông tin đà kiểm tra chuẩn mực đà đợc xây dựng Hình thức báo cáo kiểm toán khác nhau, phức tạp (nh kkhi kiểm toán báo cáo tài chính) đơn giản miệng (trờng hợp kiểm toán đợc tiến hành để báo cáo cho cá nhân đó) b Chức kiểm toán Chức kiểm toán xác minh bày tỏ ý kiến Từ định nghĩa ta thấy, chức xác minh bày tỏ ý kiến trình thu thập chứng nhằm xác nhận báo cáo mức độ phù hợp thông tin (đối tợng kiểm toán) với chuẩn mực đà đợc xây dựng Xác minh chức gắn liền với đời, tồn phát triển hoạt động kiểm toán Bản thân chức không ngừng phát triển đợc thể khác tuỳ đối tợng cụ thể kiểm toán, dự toán hay bảng kê khai tài hay nghiệp vụ kinh tế cụ thể toàn tài liệu liên quan đến hoạt động tài Chức bày tỏ ý kiến có trình phát triển lâu dài song sản phÈm thĨ chØ thÊy râ ë thêi kú ph¸t triển kiểm toán chủ yếu vào cuối kỷ XX Cách thức thực chức bày tỏ ý kiến khác biệt khách thể kiểm toán nớc có sở kinh tế pháp lý khác Đối với khu vực công, chức bày tỏ ý kiến nh phán án (nh Toà Thẩm kế Cộng hoà Pháp số nớc Tây âu), ý kiến t vấn báo cáo tài hay ý kiến thẩm định dự luật ngân sách trớc ®−a Quèc héi xem xÐt (nh− §øc, Australia,…) c Phân loại kiểm toán Cũng nh hoạt động khác, hoạt động kiểm toán phân loại theo nhiều tiêu chí khác nhau: - Theo đối tợng cụ thể, kiểm toán phân thành kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ kiểm toán hoạt ®éng - Theo c¸ch tỉ chøc bé m¸y kiĨm to¸n, phân kiểm toán thành KTNN, kiểm toán độc lập kiểm toán nội - Theo quan hệ chủ thể khách thể kiểm toán, phân kiểm toán thành nội kiểm ngoại kiểm - Theo chất khách thể kiểm toán, phân kiểm toán thành kiểm toán doanh nghiệp, kiểm toán dự án công trình, kiểm toán đơn vị dự toán, - Theo quan hệ thời điểm kiểm toán thời điểm thực nghiệp vụ, phân thành kiểm toán trớc (tiền kiểm), kiểm toán (kiểm toán thực thi) kiểm toán sau (hậu kiểm - kiểm toán báo cáo tài chính) Liên quan đến nội dung, Đề tài tập trung sâu nghiên cứu hoạt động kiểm toán trớc hay gọi tiền kiểm 1.1.2 Khái niệm, cần thiÕt cđa tiỊn kiĨm a Kh¸i niƯn tiỊn kiĨm “TiỊn kiểm theo nghĩa hán việt hoạt động kiểm tra trớc kế hoạch trớc kế hoạch đợc triển khai thực tế Khi kiểm tra trớc kế hoạch, ngời ta thờng xem xét bối cảnh kế hoạch đợc thực thi tơng lai, xem xét vấn đề liên quan đến kế hoạch ®· diƠn tr−íc ®ã cịng nh− hiƯn t¹i ®Ĩ ®−a nh÷ng ý kiÕn mang tÝnh t− vÊn cho nhà lập kế hoạch cân nhắc điều chỉnh, bổ sung trớc kế hoạch đợc thông qua nhằm đảm bảo cho kế hoạch có khả thực thi với hiệu cao Trong lĩnh vực tài chính, hoạt động tiền kiểm việc kiểm tra trớc kế hoạch tài Khi chủ thể tiến hành kiểm tra kế hoạch tài quan kiểm toán độc lập từ bên hoạt động tiền kiểm hoạt động kiểm toán, kiểm toán trớc kế hoạch tài chính; chủ thể thực công tác kiểm tra Kiểm toán Nhà nớc (KTNN) Nh vậy, dới góc độ kiểm toán đa khái niệm tiền kiểm nh sau: Tiền kiểm hoạt động kiểm tra trớc kế hoạch tài (có thể dự toán ngân sách quốc gia hay quan, đơn vị doanh nghiệp dự toán dự án đầu t) đợc thực tơng lai, đợc tiến hành KTV sở đối chiếu việc thực kế hoạch tài kỳ trớc đó, kỳ tại, xem xét nhu cầu thực tế tiêu phát triển tơng lai để đa c¸c ý kiÕn cung cÊp cho chđ thĨ cã thẩm quyền làm phê chuẩn kế hoạch tài nhằm đảm bảo cho kế hoạch tài có tính khả thi cao, sát với điều kiện thực tế; đồng thời đa ý kiÕn t− vÊn cho c¸c chđ thĨ thùc thi kế hoạch tài Dới góc độ kiểm toán, tiền kiểm hoạt động kiểm toán, vậy, mang đầy đủ chất, đặc điểm hoạt động kiểm toán có đầy đủ chức hoạt động kiểm toán, chức xác minh bày tỏ ý kiến Chức xác minh việc tiến hành đối chiếu việc thực kế hoạch tài kỳ trớc đó, kỳ tại, xem xét nhu cầu thực tế tiêu phát triển tơng lai; chức bày tỏ ý kiến đa ý kiÕn cung cÊp cho chđ thĨ cã thÈm qun lµm xây dựng nh phê chuẩn kế hoạch tài đa ý kiến t vấn cho chủ thể thực thi kế hoạch tài b Sự cần thiết tiền kiểm Chúng ta biết rằng, kế hoạch tài quan, đơn vị, tổ chức đối tợng quan tâm nhiều ngời Nếu dự toán doanh nghiệp quan tâm là: chủ doanh nghiệp, ngời lao đông doanh nghiệp, thành viên hội đồng quản trị cổ đông công ty cổ phần, ngân hàng, chủ đầu t, quan thuế, dự toán quan, tổ chức nhà nớc quan tâm lÃnh đạo quan, đơn vị, cán bộ, công chức đơn vị, quan cấp trên, quan tài chính, cao nữa, dự toán dự toán ngân sách quốc gia, ngời quan tâm rộng, Quốc hội với t cách chủ thể định dự toán ngân sách, Chính phủ với t cách quan điều hành, thực thi dự toán ngân sách, quan quản lý tài chính, quan thuế, cấp, ngành, quan, đơn vị thụ hởng ngân sách nhà nớc tầng lớp nhân dân, Tuy đối tợng quan tâm đến kế hoạch tài tổ chức, quan, đơn vị góc độ khác nhau, nhng tất mong muốn cần có dự toán có độ xác, có khả thực việc thực đem lại hiệu cao; ngời liên quan hởng lợi từ kế hoạch tài Để đạt đợc điều đó, cần phải có bên thứ ba - ®éc lËp, kh¸ch quan, cã kiÕn thùc vỊ nghiƯp vơ tài chính, uy tín trách nhiệm để kiểm tra trớc, đa ý kiến phản biện kế hoạch tài kế hoạch có phù hợp với nguyên tắc, chuẩn mực tài hay không, có sát với thực tế quan, đơn vị, phù hợp với quy luật phát triển hay không Hoạt động hoạt động tiền kiểm Nh vậy, tiền kiểm không nằm mục đích nhằm cung cấp cho chủ thể có đủ trớc định thông qua kế hoạch tài đa dự báo thực kế hoạch tài tơng lai để đạt hiệu cao thực thi nhiệm vụ tổ chức 1.1.3 Vai trò, tác dụng tiền kiểm Với mục đích đảm bảo cho kế hoạch tài tính xác, có khả thực thi việc thực thi đem lại hiệu cao, tiền kiểm có vai trò, tác dụng sau đây: - Tiền kiểm góp phần tăng cờng tiết kiệm nâng cao hiệu sử dụng nguồn lực tài chính, hạn chế đợc chi tiêu không cần thiết, đồng thời khai thác hợp lý nguồn lực khác cho phát triển quan, đơn vị cao phát triển kinh tÕ - x· héi cña mét quèc gia (nh− tiền kiểm dự toán ngân sách nhà nớc (NSNN) dự toán dự án ®Çu t−) - Thùc hiƯn tiỊn kiĨm ®èi víi dù toán ngân sách nhà nớc đảm bảo cho việc củng cố lòng tin nhân dân Nhà nớc Nhân dân ngời chủ sở hữu thực nguồn lực mà Nhà nớc quản lý Việc tiến hành tiền kiểm 10 (7) Chỉ số: Phơng pháp số biểu quan hệ so sánh hai mức độ tiêu kinh tế; sở mở rộng phơng pháp để so sánh, phân tích tác động hai hay nhiều tiêu kinh tế đến biến động tiêu kinh tế cần nghiên cứu áp dụng phơng pháp số phân tích liệu tiền kiểm nhằm mục tiêu cụ thể sau: - Xác định mức độ ảnh hởng nhân tố đến mức độ hoàn thành mục tiêu hoạt động; - Xác định mức độ đạt đợc hiệu hoạt động, mức độ đạt đợc tiết kiệm nguồn lực hoạt động; - Xác định mức độ biến động tiêu kinh tế theo thời gian (so sánh với kỳ gốc), theo không gian (so sánh với đơn vị khác) Đối tợng áp dụng phơng pháp số rộng, bao gồm tiêu kinh tế chung đơn vị, phận đơn vị; tiêu hiệu quả, kết hoạt động; tiêu chi phí nguồn lực Để áp dụng phơng pháp số phân tích liệu, KTV phải sử dụng kỹ thuật phân tích số cá biệt, số liên hợp thống kê học (8) Giá trị đồng tiền theo thời gian Giá trị đồng tiền theo thời gian phơng pháp toán kinh tế dùng để xác định giá trị khoản thu, chi thời điểm khác đợc quy thời điểm gốc tác động yếu tố thời gian lÃi suất thị trờng (lạm phát) Phơng pháp đợc áp dụng tiền kiểm nhằm đạt đợc mục tiêu cụ thể sau: - Đánh giá tính kinh tế định quản lý: sử dụng nguồn lực kinh tế; định đầu t, ; - Đánh giá tính tiết kiệm, tính hiệu chơng trình, dự án dự tính thực đà đợc thực đơn vị Đối tợng phơng pháp gồm: - Các định chi tiêu, sử dụng nguồn lực kinh tế; - Các định lựa chọn thiết bị, phơng thức mua, toán nguồn lực vật t, thiết bị 94 - Các phơng án, chơng trình hoạt động kinh doanh Để áp dụng phơng pháp giá trị đồng tiền theo thời gian, KTV cần sử dụng kỹ thuật tính giá trị hành, giá trị có đợc (trong thời điểm tơng lai) dÃy niên khoản; kỹ thuật so sánh (9) Chi phí - Lợi ích: Phơng pháp phân tích chi phí - lợi ích phơng pháp toán kinh tế dựa việc xác định mô hình nghiên cứu mối quan hệ lợi ích chi phí, chi phí lợi ích đợc xác định tiền Phơng pháp phân tích chi phí - lợi ích thờng áp dụng tiền kiểm chơng trình, dự án xây dựng Các mục tiêu cụ thể phơng pháp phân tích chi phí - lợi ích nh sau: - So sánh mức chi phí lợi ích ớc tính cụ thể; - So sánh chi phí hội lợi ích dự tính không đổi Để áp dụng phơng pháp này, KTV cần sử dụng kỹ thuật nghiệp vụ xác định giá trị lÃi suất ròng, sè lỵi tøc, tû st sinh lỵi, thêi gian thu hồi vốn Các mô hình toán kỹ thuật nghiệp vụ xét đến yếu tố thời gian lÃi suất thị trờng Trên sở so sánh với thực tiễn quản lý để đánh giá tình hình quản lý sử dụng nguồn lực kinh tế đơn vị hoạt động cụ thể, dự án thành phần toàn chơng trình, dự án, hoạt động đơn vị Việc vận dụng phơng pháp - kỹ thuật phân tích liệu chi phối mục tiêu cụ thể tiền kiểm, nguồn liệu chịu tác động kinh nghiệm KTV c Tổng hợp vấn đề phát kiểm toán Nội dung chủ yếu bớc công việc tổng hợp toàn kết tiền kiểm mà KTV đà hoàn thành Việc tập hợp bao gồm công việc: - Tập hợp phát kiểm toán đợc xếp theo hệ thống mục tiêu kiểm toán bao gồm: - Xác định hậu tác động phát hiện, thực chất tổng hợp tác động đơn vị thực mục tiêu hoạt ®éng sai lƯch so víi tiªu chn tiỊn kiĨm ViƯc xác định hậu đợc xếp có hệ thống theo mục tiêu kiểm toán 95 - Tổng hợp nguyên nhân dẫn đến sai lệch thực mục tiêu hoạt động đơn vị; bao gồm nguyên nhân khách quan, nguyên nhân chủ quan; nguyên nhân chính, tác động phù hợp víi tõng mơc tiªu cđa cc tiỊn kiĨm - Tỉng hợp kiến nghị đơn vị để khắc phục nguyên nhân dẫn đến hạn chế, yếu gây nên sai lệch so với tiêu chuẩn thực mục tiêu hoạt động đơn vị Các kiến nghị phải cụ thể để làm sở cho đơn vị đa biện pháp nhằm nâng cao tính tiết kiệm, hiệu quả, hiệu lực hoạt động phận đơn vị Tổng hợp vấn đề phát kiểm toán bớc công việc cuối giai đoạn thực tiền kiểm Bớc Lâp báo cáo kiểm toán a Mục tiêu, phạm vi kiểm toán KTV phải trình bày báo cáo mục tiêu, phạm vi phơng pháp đà sử dụng kiểm toán Thông tin cần thiết để ngời sử dụng báo cáo hiểu đợc mục đích kiểm toán chất công việc đà tiến hành; cung cấp thực trạng liên quan đến vấn đề đợc báo cáo, nh hiểu biết giới hạn quan trọng mục tiêu, phạm vi phơng pháp thực kiểm toán; Mục tiêu kiểm toán phải tơng thích với báo cáo kiểm toán cách rõ ràng, cụ thể khách quan nhằm tránh xác nhận mang tính thành kiến cá nhân Báo cáo kiểm toán thể mục tiêu kiểm toán cung cấp thông tin có ý nghĩa cho ngời sử dụng báo cáo; KTV phải mô tả giới hạn, phạm vi kiểm toán cần tiến hành nhằm đạt mục tiêu kiểm toán KTV phải giải thích mối liên hệ số lợng khoản mục đợc kiểm toán; chứng nguồn gốc chứng kiểm toán KTV phải báo cáo giới hạn kiểm toán, hay khó khăn tiếp cận hồ sơ, tài liệu kiểm toán khó khăn đơn vị đợc kiểm toán thiếu phối hợp Để báo cáo phơng pháp đợc sử dụng, KTV phải giải thích rõ mục tiêu kiểm toán đà đợc thực nh nào, bao gồm việc thu thập 96 chứng, kỹ thuật phân tích đà sử dụng đầy đủ chi tiết để ngời kiến thức chuyên môn, nhiệp vụ kiểm toán hiểu đợc công việc KTV sử dụng báo cáo Những giải thích phải rõ giả thiết quan trọng đà đợc đa để tiến hành công việc kiểm toán b Kết kiểm toán KTV phải báo cáo phát thu đợc kiểm toán cách cung cấp chứng đáng tin cậy liên quan đến mục tiêu kiểm toán đợc trình bày thoả đáng vấn đề báo cáo nh đa mô tả xác để thuyết phục ngời đọc báo cáo dẫn chứng cụ thể giúp ngời đọc hiểu phát quan trọng vấn đề nêu báo cáo kiểm toán Những phát kiểm toán thờng đợc trình bày đầy đủ yếu tố nh: tiêu chuẩn, trạng, nguyên nhân hậu Tuy nhiên, yếu tố cần thiết phát tuỳ thuộc vào mục tiêu kiểm toán Báo cáo kiểm toán phải trình bày cụ thể yếu hệ thống KSNB, trờng hợp gian lận, hành vi vi phạm pháp luật quản lý sai sót đơn vị đợc kiểm toán c Kết luận kiểm toán Kết luận kiểm toán điều suy có sở pháp lý dựa sở phát KTV phải đợc trình bày vắn tắt phát kiểm toán Kết luận cần đợc diễn tả rõ ràng, trung thực, khách quan, không định kiến cá nhân Giá trị kết luận kiểm toán tuỳ thuộc vào tính thuyết phục chứng kiểm toán Kết luận trở nên có sức mạnh KTV đa đợc kiến nghị báo cáo có tính thuyết phục d Kiến nghị kiểm toán KTV đa kiến nghị để sửa đổi, bổ sung, khắc phục tồn tại, thiếu sót đợc phát kiểm toán nhằm cải thiện hoạt động đơn vị Kiến nghị kiểm toán xuất phát từ phát sai sót mà KTV đà kết luận rõ ràng báo cáo, từ đa kiến nghị giải pháp khắc phục Kiến nghị kiểm toán có tác động đến tình trạng tuân thủ luật lệ cải thiện hoạt động KSNB phải đợc đa trờng hợp mà khả 97 xảy gian lận, vi pháp luật lạm dụng hay tình trạng yếu KSNB đà đợc phát Kiến nghị phải có tính xây dùng cã thĨ khun khÝch sù c¶i tiÕn viƯc thực thi chức năng, nhiệm vụ, hoạt động quan Nhà nớc, Chính phủ Để kiến nghị trở nên có tính xây dựng phải tập trung giải nguyên nhân tồn vấn đề đà đợc xác định; đa hành động có định hớng cụ thể, báo cáo đợc gửi đến quan, đơn vị có thẩm quyền thực h Phát hành báo cáo kiểm toán Thông báo kết kiểm toán đến quan quản lý nhà nớc cấp khác nhau, làm cho kết bị hiểu sai hơn, báo cáo kiểm toán sẵn sàng để quan chức nhà nớc xem xét, phục vụ có hiệu cho công tác quản lý kinh tế điều hành NSNN Báo cáo kiểm toán phải gửi kịp thời đến quan, đơn vị theo quy định pháp luật tổ chức công bố công khai kết kiểm toán theo quy định Luật KTNN 3.3 Phơng thức tổ chức tiền kiểm hoạt động Kiểm toán Nhà nớc Phơng thức tổ chức vấn dề quan trọng, định chất lợng kiểm toán, việc lựa chọn phơng thức tiền kiểm phải phù hợp với mục tiêu, nội dung kiểm toán Tuỳ thuộc vào nhu cầu cung cấp thông tin phục vụ công tác quản lý để lựa chọn phơng thức tiền kiểm, Kiểm toán Nhà nớc áp dụng phơng thức sau: 3.3.1 Tỉ chøc tiỊn kiĨm ®éc lËp ®èi víi hËu kiĨm Tỉ chøc tiỊn kiĨm ®éc lËp víi hËu kiểm, thực chất kiểm toán trớc, nhằm mục đích t vấn cho cấp có thẩm quyền định chơng trình, dự án nhiƯm vơ quan träng víi møc chi phÝ phï hỵp nhằm đạt đợc hiệu kinh tế-xà hội cao ớc tính tơng lai Do đối tợng tiền kiểm độc lập chiến lợc, kế hoạch phát triển kinh tế-xà hội trung dài hạn; chơng trình, dự án quốc gia; dự toán ngân sách nhà nớc; dự toán, thiết kế dự án công trình đầu t xây dựng 98 Để thực tiền kiểm độc lập, tổ chức đoàn kiểm toán theo hình thức quản lý trực tuyến (không thành lập tổ đoàn kiểm toán) theo hình thức quản lý phân tuyến (thành lập tổ đoàn kiểm toán) Việc áp dụng hình thức tổ chức quản lý đoàn kiểm toán theo hình thức phân tuyến trực tuyến tuỳ thuộc đối tợng, phạm vi tiền kiểm Đoàn kiểm toán thực hiƯn quy tr×nh tiỊn kiĨm theo tr×nh tù ba b−íc Chuẩn bị kiểm toán, thực kiểm toán lập báo cáo kiểm toán Không thực bớc bốn quy trình tiền kiểm kiểm tra việc thực kết luận kiến nghị kiểm toán, kết tiền kiểm nguồn thông tin cung cấp cho quan cã thÈm qun cđa nhµ n−íc xem xÐt qut định 3.3.2 Tổ chức tiền kiểm kết hợp với hậu kiĨm Tỉ chøc tiỊn kiĨm kÕt hỵp víi hËu kiĨm, thực chất việc thực hai hình thức kiểm toán, kiểm toán trớc kiểm toán sau (kiểm toán báo cáo tài chính) đợc thực kiểm toán, thực chất kết hợp ba hình thức kiểm toán, chủ yếu kiểm toán hoạt động kiểm toán báo cáo tài để đa ý kiến đánh giá hiệu chơng trình dự án, nhiện vụ đó, đồng thời đa ý kiến xác nhận báo cáo tài chính, báo cáo toán kinh phí phục vụ cho việc thực chơng trình, dự án Đối tợng hình thức kiểm toán dự toán, thiết kế báo cáo quuyết toán dự án, công trình đầu t xây dựng bản, chơng trình mục tiêu Hình thức tổ chức đoàn kiểm toán tuỳ thuộc vào đối tợng, phạm vi kiểm toán để lựa chọn, tổ chức đoàn kiểm toán theo hình thức quản lý trực tuyến theo hình thức quản lý phân tuyến Nhân đoàn kiểm toán phải đợc bố trí cân đối hợp lý chuyên môn nghiệp vụ số lợng kiểm toán viên tiền kiểm hậu kiểm Trong trình thực kiểm toán, đoàn kiểm toán áp dụng hai quy trình kiểm toán, quy trình tiền kiểm quy trình kiểm toán báo cáo tài 99 Đối với kiểm toán phải thực đầy đủ bốn bớc quy trình kiểm toán nhà nớc 3.3.3 Tổ chức đoàn kiểm toán Đối với hoạt động tiền kiểm Kiểm toán Nhà nớc, phải tuân thủ quy định Luật Kiểm toán Nhà nớc tổ chức đoàn kiểm toán, Quy chế tổ chức, hoạt động đoàn kiểm toán nhà nớc theo quy định Tổng Kiểm toán Nhà nớc Về tổ chức đoàn kiểm toán, nh Quy chế tổ chức đoàn Kiểm toán Nhà nớc nay, tuỳ thuộc quy mô, phạn vi, nh mục tiêu kiểm toán để xác định phơng thức tổ chức đoàn kiểm toán phù hợp, tổ chức theo hai hình thức: - Tổ chức theo hình thức phân tuyến: Là tổ chức đoàn kiểm toán để thực tiền kiểm, đoàn kiểm toán có tổ kiểm toán; tổ kiểm toán thực số nhiệm vụ kiểm toán theo lĩnh vực đợc trởng đoàn phân công Hình thứ đợc thực với hầu hết kiểm toán Kiểm toán Nhà nớc - Tổ chức theo hình thức trực tuyến: Đặc điểm hình thức trởng đoàn đạo trực tiếp đến kiểm toán viên, không tổ chức tổ kiểm toán đoàn kiểm toán Hình thức áp dụng chủ yếu kiểm toán có quy mô, phạm vi hẹp; phức tạp 3.4 Một số điều kiện cần thiết để nâng cao chất lợng tiền kiểm 3.4.1 Môi trờng pháp lý chế sách quản lý kinh tế, tài Địa vị pháp lý quan Kiểm toán Nhà nớc hệ thống quan kiểm tra, kiểm soát tài công Nhà nớc đà đợc Quốc hội (Khóa XI) kỳ họp thứ định, Kiểm toán Nhà nớc quan chuyên môn Nhà nớc Quốc hội thành lập, hoạt động độc lập tuân thủ pháp luật phục vụ Quốc hội Chính phủ, giúp Quốc hội thực có hiệu chức định giám sát NSNN định đắn có khoa học thực tiễn, phù hợp với xu hớng phát triển thông lệ quốc tế Hầu hết nớc giới xem kiểm tra giám sát từ bên 100 hệ thống đợc thực thông qua quan KTNN Mục đích hệ thống giám sát đảm bảo tính độc lập, khách quan việc kiểm tra xử lý vấn đề mà hệ thống kiểm soát nội cha giải đợc Để giải đợc vấn đề vấn đề quan trọng phải tăng cờng lực địa vị pháp lý cho quan KTNN Cơ quan KTNN phát huy đợc hiệu hoạt độc lập hoàn toàn với máy quản lý Để thiết chế đợc nh vậy, việc ban hành Luật Kiểm toán Nhà nớc, cần tiếp tục nghiên cứu bổ sung vào Hiến pháp quy định KTNN Hiến pháp quy định KTNN quan kiểm tra tài chÝnh c«ng cao nhÊt, thùc hiƯn qun kiĨm tra tr−íc, sau quan đơn vị có sư dơng ngn lùc tµi chÝnh Nhµ n−íc vµ tµi sản công Quy định tính độc lập quan KTNN, theo quan KTNN có quyền độc lập tuân thủ theo pháp luật Với chế tổ chức hoạt động nh trên, KTNN trở thành công cụ hữu hiệu giúp cho Quốc hội có sở việc đa phán mang tính khách quan độc lập vấn ®Ị, nh− : - Gióp Qc héi thÈm ®Þnh dù toán NSNN phân tích phơng án dự toán NSNN ChÝnh phđ thut tr×nh; - Gióp Qc héi phân tích phản biện dự án, chơng trình quốc gia quan trọng Nhất chơng trình, dự ¸n qc gia cã gi¸ trÞ lín; - Gióp Qc hội thẩm định, đánh giá xử lý vụ việc NSNN, tiền, tài sản quốc gia thuộc phạm vi trách nhiệm Chính phủ Bộ, ngành, địa phơng; - T vấn cho Quốc hội việc xem xét thông qua sách pháp luật kinh tế Chính phủ soạn trình Việc bổ sung, chức năng, nhiệm vụ KTNN có tác động tốt đến chế hoạt động hệ thống NSNN, điều kiện để việc lập thẩm định dự toán NSNN đợc thực cách khoa học đảm bảo chất lợng Đồng thời với việc Nhà nớc ban hành Luật Kiểm toán nhà nớc, cần tiếp tục nghiên cứu hoàn thành hệ thống văn pháp luật có liên quan, chủ yếu đạo luật kinh tế, ngân sách tạo môi trờng pháp lý thuận lợi cho hoạt 101 động tiền kiểm nói chung công tác thẩm định dự toán ngân sách có chất lợng, hiệu 3.4.2 Tổ chức, nhân Kiểm toán Nhà nớc Cơ cấu tổ chức, máy cán Kiểm toán Nhà nớc phải đợc xây dựng phù hợp đảm bảo thực tốt chức năng, nhiệm vụ gắn liền với yêu cầu tăng cờng giám sát Quốc hội Hội đồng Nhân dân Cần xác định rõ mô hình tổ chức máy Kiểm toán Nhà nớc, chức năng, nhiệm vụ, phạm vi hoạt động quan Kiểm toán Nhà nớc - Về mô hình tổ chức máy Kiểm toán Nhà nớc: Trên giới có loại (1) Kiểm toán Nhà nớc đợc tổ chức theo cấu định đơn tuyến (2) cấu tổ chức theo quy chế đồng Sự khác biệt quan trọng cấu tổ chức theo hình thức đồng so với quan Kiểm toán Nhà nớc Hiện nay, Kiểm toán Nhà nớc Việt Nam đợc tổ chức thành quan đợc phân theo thứ bậc, đứng đầu Tổng Kiểm toán Nhà nớc (thực chất hình thức tổ chức đơn tuyến), đặc điểm bật trao cho Tổng Kiểm toán Nhà nớc phần lớn quyền định việc thực nhiệm vụ Kiểm toán Nhà nớc Tuy nhiên, quy chế Kiểm toán Nhà nớc Việt Nam quy định nhân tố định quan Kiểm toán Nhà nớc có quy chế đồng sự, chỗ Tổng Kiểm toán Nhà nớc đợc thành lập hội đồng kiểm toán giúp Tổng Kiểm toán Nhà nớc việc đánh giá mặt chuyên môn kết luận báo cáo kiểm toán - Về trách nhiệm, quyền hạn phạm vi hoạt động Kiểm toán Nhà nớc cần phải ý bảo đảm tính độc lập chủ động quan Kiểm toán Nhà nớc định nhân sự, sử dụng tài chính, định chơng trình hoạt động Ngoài quy định chức năng, nhiệm vụ, Nhà nớc cho phép Kiểm toán Nhà nớc thành lập thêm Kiểm toán Nhà nớc khu vực, dự kiến đến năm 2010 có đủ kiểm toán khu vực đảm nhận nhiệm vụ thẩm định dự toán ngân sách kiểm toán hàng năm ngân sách 64 tỉnh, thành phố Đồng thời bổ sung thêm biên chế đáp ứng yêu cầu công tác kiểm toán nói chung tiền kiểm nói riêng 102 3.4.3 Chuyên môn nghiệp vụ Việc đào tạo, bồi dỡng kiến thức cho kiểm toán viên cần theo hớng chuyên sâu theo hình thức kiểm toán nh: Kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ, kiểm toán hoạt động, trọng việc đào tạo, bồi dỡng nghiệp vụ kiểm toán hoạt động, tiền kiểm nội dung kiểm toán hoạt động; kết hợp với việc đào tạo theo chuyên đề nh: thẩm định dự toán, kiểm toán trình đấu thầu, kiểm toán báo cáo toán công trình, kiểm toán điều tra, lập báo cáo kiểm toán mở rộng loại nghề cần thiết cho kiểm toán viên Hoàn thiện hệ thống chuẩn mực kiểm toán, quy trình kiểm toán phơng pháp chuyên môn nghiệp vụ kiểm toán phù hợp với thông lệ quốc tế, yêu cầu hội nhập nớc ta, Kiểm toán Nhà nớc sớm ban hành quy trình tiền kiểm, điều kiện cần thiết để nâng cao chất lợng, hiệu trong việc thực nhiệm vụ kiểm toán hoạt động hàng năm 3.4.4 Tăng cờng mối quan hệ phối hợp Kiểm toán Nhà nớc với Quốc hội Hội đồng nhân dân cấp Tăng cờng mối quan hệ giữ Kiểm toán Nhà nớc với Quốc hội việc cung cấp thông tin định kỳ phục vụ cho việc giám sát Quốc hội, thiết lập mối quan hệ Kiểm toán Nhà nớc với Hội đồng nhân dân cấp việc phối hợp, kết hợp cung cấp thông tin, tài liƯu viƯc tiỊn kiĨm, rong ®ã cã viƯc thÈm định dự toán ngân sách, kiểm toán báo cáo toán ngân sách, từ việc lập kế hoạch thẩm định dự toán, kiểm toán báo cáo toán ngân sách, nh trình thực kiểm toán thông báo, công khai kết kiểm toán Tạo điều kiện cho Kiểm toán Nhà nớc thực tốt việc thẩm định dự toán, kiểm toán dự toán chơng trình dự án quốc gia, kiểm toán báo cáo toán ngân sách phục vụ cho Quốc hội, Hội đồng nhân dân định dự toán ngân sách, định chơng trình, dự án phê chuẩn toán NSNN 103 Kết luận Thực Nghị Đại hội Đảng lần thứ IX phơng hớng đổi công tác tài chính, ngân sách giai đoạn 2001 - 2010, Đảng, Nhà nớc chủ trơng tăng cờng lực hoạt động Kiểm toán Nhà nớc: Nâng cao hiệu lực pháp lý chất lợng Kiểm toán Nhà nớc nh công cụ mạnh Nhà nớc hệ thống công cụ kiểm tra, kiểm soát Nhà nớc, giúp quan Đảng, Nhà nớc thiết lập chế kiểm tra, giám sát chặt chẽ hoạt động tài chính, tiền tệ, kịp thời ngăn chặn hành vi gian lận, thiếu minh bạch, vi phạm pháp luật tác động xấu từ môi trờng khu vực quốc tế tác động, bảo đảm an ninh tài quốc gia ổn định phát triển bền vững điều kiện hội nhập chế thị trờng định hớng xà hội chủ nghĩa Để phát huy vai trò Kiểm toán Nhà nớc, năm gần Đảng, Nhà nớc quan tâm tâm đến việc tăng cờng lực cho Kiểm toán Nhà nớc, có việc tăng cờng địa vị pháp lý cho Kiểm toán Nhà nớc, việc Quốc hội thông qua Luật Kiểm toán Nhà nớc có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/01/2006 Đây văn luật quy định cụ thể địa vị pháp lý, mô hình tổ chức nh chức nhiệm vụ đến qui trình chuyên môn nghiệp vụ kiểm toán Đồng thời Luật đề cập đến phạm vi điều chỉnh đến đối tợng kiểm toán quan, đơn vị, cá nhân có liên quan Luật Kiểm toán Nhà nớc đời khắc phục đợc hạn chế văn quy phạm pháp luật trớc quy định tổ chức, hoạt động Kiểm toán Nhà nớc, nh quy định chức năng, nhiệm vụ Kiểm toán Nhà nớc chủ yếu kiểm toán báo cáo tài chính, kiểm toán tuân thủ gần bổ sung thêm kiểm toán kinh tế, hình thức kiểm toán chủ yếu kiểm toán sau nghiệp vụ kinh tế phát sinh hoàn thành hay cón gọi kiểm toán sau, cha quy định cụ thể chức nhiệm vụ kiểm toán trớc hay gọi tiền kiểm, có việc kiểm toán dự toán ngân sách, cha phát huy đợc vai trò Kiểm toán Nhà nớc việc thẩm định dự toán ngân sách giúp Quốc hội, Hội đồng nhân dân cấp việc định dự toán ngân sách hàng năm 104 Để thực mục tiêu này, đà tiến hành nghiên cứu cách có hệ thống từ sở lý luận đến đánh giá thực trạng Kiểm toán Nhà nớc để đa giải pháp hoàn thiện, cụ thể: (1) Đề tài đà khái quát chu trình ngân sách lập dự toán ngân sách teo quy định Luật Ngân sách Nhà nớc nay, sâu nghiên cứu trình tự lập dự toán ngân sách nhà nớc dự toán ngân sách địa phơng, vấn đề lý luận làm sở cho việc xây dựng xác định vai trò Kiểm toán Nhà nớc việc thẩm định dự toán ngân sách (2) Đề tài đa luận khoa học để xác lập vai trò Kiểm toán Nhà nớc thẩm định dự toán ngân sách thông qua việc nghiên cứu nôị dung khái niệm, nội dung, yêu cầu cần thiết phải thẩm định dự toán ngân sách nhà nớc dự toán ngân sách địa phơng (3) Xác định rõ vai trò Quốc hội, Hội đồng nhân dân thông qua việc nghiên cứu chức năng, nhiệm vụ quyền hạn Quốc hội, Hội đồng nhân dân việc giám sát ngân sách, sâu nghiên cứu chức năng, nhiệm vụ việc kiểm tra, thẩm định để định dự toán ngân sách; Trình bày khái quát chức năng, nhiệm vụ Kiểm toán Nhà nớc, từ xác định nhiệm vụ Kiểm toán Nhà nớc việc giúp Quốc hội, Hội đồng nhân dân việc thẩm định dự toán ngân sách (4) Đề tài khảo sát, đánh giá thực trạng công tác thẩm định dự toán ngân sách chức quan nhà hoạt động thẩm định dự toán Kiểm toán Nhà nớc thời gian qua Rút hạn chế thiếu sót, tổng kết bà học kinh nghiệm làm sở đa giải pháp hoàn thiện nâng cao vai trò Kiểm toán Nhà nớc trình thẩm định dự toán ngân sách nhà nớc (5) Qua kết nghiên cøu cã hƯ thèng tõ c¬ së lý ln chung, đến việc đánh giá thực trạng tổ chức hoạt động Kiểm toán Nhà nớc, vai trò tác động việc thẩm định dự toán ngân sách, đề tài đa giải pháp hoàn thiện sau: 105 - Định hớng hoàn thiện vai trò Nhà nớc việc thẩm định dự toán ngân sách nhà nớc - Đa giải pháp hoàn thiện vai trò Kiểm toán Nhà nớc việc thẩm định dự toán ngân sách nhà nớc ngân sách địa phơng giúp Quốc hội, Hội đồng nhân dân định dự toán ngân sách nhà nớc ngân sách địa phơng Trong trình nghiên cứu, tập thể tác giả đà có nhiều cố gắng, song hạn chế tài liệu, kinh nghiệm thẩm định dự toán ngân sách, đề tài không tránh khỏi hạn chế Chúng mong đóng góp nhà khoa học, cán bộ, kiểm toán viên để hoàn thiện đề tài này./ 106 Tài liệu tham khảo Văn kiện Đại hội Đảng lần thứ VI, VII, VIII IX V.I Lê Nin bàn kiểm kê, kiểm soát Nhà xuất trị quốc gia, Hà Nội 1998 Đổi hoạt động Chính phđ - Davit Auxbot vµ Tet Ghe Blo - Nhµ xuất trị quốc gia, Hà Nội 1997 Tài công Dự án Việt Nam Canada tài - Nhà xuất Tài chính, Hà Nội 2001 Giáo trình quản lý hành Nhà n−íc (tËp 1) - Häc viƯn Hµnh chÝnh qc gia Nhà xuất Lao động, Hà Nội 1994 Giáo trình quản lý tài Nhà nớc - Học viện Tài Nhà xuất Tài năm 2004 Môn học pháp luật Bộ Giáo dục Đào tạo Nhà xuất trị quốc gia, Hà Nội 1996 Đổi NSNN TS Tào Hữu Phùng- TS Nguyễn Công Nghiệp- Nhà xuất thống kê năm 1992 Cẩm nang kiểm toán viên Nhà nớc Kiểm toán Nhà nớc Nhà xuất trị quốc gia, Hà Nội 2000 10 Hiến pháp Cộng hoà xà hội chủ nghĩa Việt Nam năm 1992 11 Luật Ngân sách Nhà nớc, Nghị số 387/NQ/UBTVQH11 12 Luật Tổ chức Quốc hội năm 2001 13 Luật hoạt động giám sát Quốc hội năm 2003 14 Luật Tổ chức Hội đồng Nhân dân năm 2003 15 Nghị định số 93/CP ngày 13/8/2003 Chính phủ Quyết định số 61/TTg ngày 24/01/1995 Thủ tớng Chính phủ 16 Tài liệu hội nghị INTOSAI Seul Hàn quốc 107 17 Tài liệu dự án Vie 02-008 Tăng cờng lực giám sát Quốc hội Hội đồng nhân dân cấp 18 Báo cáo tổng kết công tác 10 năm Kiểm toán Nhà nớc 19 Các báo cáo thẩm định dự toán NSNN KTNN trình Quốc hội số năm gần ®©y 108 ... giải nội dung đề tài, sâu nghiên cứu vấn đề sở lý luận giải pháp xây dựng quy trình tiền kiểm toám, nh: mục tiêu, nội dung, quy trình phơng thức tổ chức thực tiền kiểm hoạt động Kiểm toán Nhà. .. tiêu, nội dung, quy trình phơng thức tiền kiểm hoạt động Kiểm toán Nhà nớc Chơng Cơ sở lý luận xây dựng mục tiêu, nội dung, quy trình phơng thức tiền kiểm lĩnh vực ngân sách nhà nớc 1.1 Khái niệm,... sách nhà nớc, cần sớm nghiên cứu đa vào áp dụng hoạt động Kiểm toán Nhà nớc Vì vậy, việc nghiên cứu vấn đề lý luận thực tiễn để xây dựng mục tiêu, nội dung, quy trình phơng thức tiền kiểm hoạt động