TRƢỜNG ĐẠI HỌC PHẠM VĂN ĐỒNG KHOA KINH TẾ BÀI GIẢNG MÔN QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH CÔNG (Dùng cho đào tạo tín chỉ Bậc đại học) Người biên soạn ThS Cao Anh Thảo Lưu hành nội bộ, năm 2020 i MỤC LỤC Chƣơng 1 NHỮ[.]
TRƢỜNG ĐẠI HỌC PHẠM VĂN ĐỒNG KHOA KINH TẾ BÀI GIẢNG MƠN QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH CƠNG (Dùng cho đào tạo tín - Bậc đại học) Người biên soạn: ThS Cao Anh Thảo Lưu hành nội bộ, năm 2020 MỤC LỤC Chƣơng 1: NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ QUẢN LÍ HÀNH CHÍNH CƠNG 1.1 Khái quát chung quản lí hành công 1.1.1 Các quan niệm hành 1.1.2 Khái niệm quản lí hành cơng 1.1.3 Bản chất quản lí hành cơng 1.2 Các yếu tố cấu thành quản lí hành cơng 1.2.1 Thể chế hành cơng 1.2.1.1 Khái niệm 1.2.1.2 Phân biệt thể chế nhà nước thể chế hành cơng 1.2.2 Chủ thể khách thể quản lí hành công 1.2.2.1 Chủ thể quản lí hành cơng 1.2.2.2 Khách thể quản lí hành cơng 11 1.3 Đặc trƣng quản lí hành cơng 11 1.3.1 Tính lệ thuộc vào trị 12 1.3.2 Tính pháp quyền 12 1.3.3 Tính liên tục, tương đối ổn định thích ứng 13 1.3.4 Tính chun mơn hóa nghề nghiệp cao 14 1.3.5 Tính hệ thống thứ bậc chặt chẽ 15 1.3.6 Tính khơng vụ lợi 15 1.3.7 Tính nhân đạo 16 1.4 Các nguyên tắc quản lí hành cơng 17 1.4.1 Quản lí hành cơng lãnh đạo Đảng tham gia, kiểm tra, giám sát nhân dân 17 1.4.2 Nguyên tắc tập trung dân chủ 18 1.4.3 Quản lí hành cơng pháp luật tang cường pháp chế 19 1.4.4 Nguyên tắc kết hợp quản lí theo ngành theo lãnh thổ 20 1.4.5 Nguyên tắc công khai 21 1.5 Hình thức, cơng cụ phƣơng pháp quản lý hành cơng 21 1.5.1 Hình thức quản lí hành cơng 21 1.5.2 Công cụ phương tiện quản lí hành cơng 22 1.5.3 Phương pháp quản lí hành cơng 22 -i- 1.5.3.1 Các yêu cầu phương pháp quản lí hành cơng 22 1.5.3.2 Các phương pháp quản lí hành cơng 23 Chƣơng 2: QUẢN LÍ HÀNH CHÍNH CƠNG VỀ KINH TẾ 27 2.1 Những vấn đề quản lí hành cơng kinh tế 27 2.1.1 Khái niệm quản lí hành cơng kinh tế 27 2.1.2 Cơ chế kinh tế chế quản lí kinh tế 28 2.1.3 Phân biệt quản lí hành cơng kinh tế quản lí sản xuất kinh doanh 29 2.2 Quản lí hành cơng doanh nghiệp 30 2.2.1 Doanh nghiệp loại hình doanh nghiệp nước ta 30 2.2.1.1 Khái niệm doanh nghiệp 30 2.2.1.2 Các loại hình doanh nghiệp nước ta 31 2.2.2 Nội dung quản lí hành cơng doanh nghiệp 31 2.2.3 Phân cấp quản lí hành cơng doanh nghiệp 33 2.3 Quản lí hành cơng kinh tế đối ngoại 34 2.3.1 Khái quát chung kinh tế đối ngoại 34 2.3.1.1 Khái niệm 34 2.3.1.2 Các hình thức chủ yếu hoạt động kinh tế đối ngoại 34 2.3.1.3 Yêu cầu quản lí hành cơng kinh tế đối ngoại 35 2.3.2 Nội dung quản lí hành cơng kinh tế đối ngoại 35 2.4 Quản lí hành cơng đầu tƣ 36 2.4.1 Khái quát chung đầu tư dự án đầu tư 36 2.4.1.1 Đầu tư phân loại đầu tư 36 2.4.1.2 Dự án đầu tư phân loại dự án đầu tư 37 2.4.2 Chính sách Nhà nước, nội dung phân cấp quản lí hành cơng đầu tư 38 2.4.2.1 Chính sách Nhà nước đầu tư 38 2.4.2.2 Nội dung quản lí hành cơng đầu tư 39 2.4.2.3 Phân cấp quản lí hành công đầu tư 39 Chƣơng 3: QUẢN LÍ HÀNH CHÍNH CƠNG VỀ TÀI CHÍNH – TIỀN TỆ 41 3.1 Khái qt quản lí hành cơng tài – tiền tệ 41 3.1.1 Khái quát quản lí hành cơng tài – tiền tệ 41 -ii- 3.1.2 Chủ thể đối tượng quản lí hành cơng tài – tiền tệ42 3.1.2.1 Chủ thể quản lí hành cơng tài tiền tệ 42 3.1.2.2 Đối tượng quản lí hành cơng tài tiền tệ 42 3.1.3 Mục tiêu quản lí hành cơng tài – tiền tệ 42 3.2 Quản lí hành cơng ngân sách Nhà nƣớc 43 3.2.1 Phân cấp quản lí ngân sách nhà nước 44 3.2.1.1 Sự cần thiết phải phân cấp quản lí ngân sách nhà nước 44 3.2.1.2 Các nguyên tắc phân cấp quản lí ngân sách nhà nước 45 3.2.1.3 Phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cấp ngân sách 46 3.2.2 Quản lí thu ngân sách nhà nước 47 3.2.2.1 Yêu cầu quản lí thu ngân sách nhà nước 47 3.2.2.2 Quản lí thu thuế 48 3.2.2.3 Quản lí thu phí lệ phí 49 3.2.3 Quản lí chi ngân sách nhà nước 50 3.2.3.1 Khái niệm quản lí chi ngân sách nhà nước 50 3.2.3.2 Nội dung quản lí chi ngân sách nhà nước 50 3.2.4 Quản lí cân đối ngân sách nhà nước 51 3.2.4.1 Các nguyên tắc cân đối ngân sách nhà nước 51 3.2.4.2 Nội dung quản lí cân đối ngân sách nhà nước 52 3.3 Quản lí hành cơng tài doanh nghiệp 54 3.3.1 Khái niệm quản lí hành cơng tài doanh nghiệp 54 3.3.2 Mục tiêu u cầu quản lí hành cơng tài doanh nghiệp 54 3.3.2.1 Mục tiêu quản lí hành cơng tài doanh nghiệp 54 3.3.2.2 u cầu quản lí hành cơng tài doanh nghiệp 55 3.3.3 Nội dung quản lí hành cơng tài doanh nghiệp 55 3.3.4 Phân cấp quản lí hành cơng tài doanh nghiệp 57 3.4 Quản lí hành cơng lƣu thơng tiền tệ tín dụng 57 3.4.1 Các mục tiêu quản lí hành cơng lưu thơng tiền tệ tín dụng 57 -iii- 3.4.2 Nội dung quản lí hành cơng lưu thơng tiền tệ tín dụng 58 3.4.2.1 Quản lí hành cơng lưu thơng tiền tệ 58 3.4.2.2 Quản lí hành cơng hoạt động tín dụng 58 3.5 Quản lí hành cơng thị trƣờng tài hoạt động bảo hiểm 59 3.5.1 Quản lí hành cơng thị trường tài 59 3.5.1.1 Khái quát thị trường tài 59 3.5.1.2 Khái niệm quản lí hành cơng thị trường tài 60 3.5.1.3 Nội dung quản lí hành cơng thị trường tài 61 3.5.2 Quản lí hành cơng hoạt động bảo hiểm 63 3.5.2.1 Khái quát bảo hiểm 63 3.5.2.2 Nội dung quản lí hành cơng bảo hiểm kinh doanh 64 3.5.2.3 Nội dung quản lí hành cơng bảo hiểm xã hội 65 3.6 Quản lí hành cơng kế toán kiểm toán 66 3.6.1 Quản lí hành cơng kế tốn 66 3.6.2 Quản lí hành cơng kiểm tốn 67 Chƣơng 4: CƠNG NGHỆ HÀNH CHÍNH 69 4.1 Soạn thảo văn quản lý hành cơng 69 4.1.1 Khái quát văn quản lý hành cơng 69 4.1.1.1 Khái niệm văn quản lý hành cơng 69 4.1.1.2 Các yếu tố cấu thành đặc trưng văn quản lý hành 70 công 70 4.1.2 Chức văn quản lý hành cơng 70 4.1.2.1 Chức thông tin 70 4.1.2.2 Chức quản lý 72 4.1.2.3 Chức pháp lý 73 4.1.2.4 Các chức khác 74 4.1.3 Phân lọai văn quản lí hành cơng 74 4.1.3.1 Các tiêu chí phân loại văn 74 4.1.3.2 Phân loại văn quản lí hành cơng 75 4.1.4 Hiệu lực nguyên tắc áp dụng văn quản lí hành công 75 -iv- 4.1.4.1 Hiệu lực văn quản lý hành cơng 75 4.1.4.2 Nguyên tắc áp dụng văn quản lý hành công 76 4.1.5 Soạnh thảo văn quản lý hành cơng 77 4.1.5.1 Yêu cầu chung soạn thảo văn quản lý hành cơng 77 4.1.5.2 u cầu cụ thể soạn thảo văn quản lý hành cơng 77 4.1.6 Quy trình xây dựng ban hành văn hành cơng 79 4.1.6.1 Sáng kiến văn 79 4.1.6.2 Dự thảo văn 79 4.1.6.3 Thẩm định dự thảo 80 4.1.6.4 Thông quan văn 81 4.1.6.5 Công bố văn 81 4.1.6.6 Gửi lưu trữ văn 82 4.2 Quản lý văn hành công 82 4.2.1 Tổ chức văn thư 82 4.2.1.1 Khái quát tổ chức văn thư 82 4.2.1.2 Tổ chức hoạt động văn thư 83 4.2.1.3 Tổ chức quản lí văn đến 84 4.2.1.4 Tổ chức quản lí văn 85 4.2.1.5 Tổ chức quản lí văn nội 85 4.2.1.6 Tổ chức quản lí văn mật 85 4.2.1.7 Quản lí sử dụng dấu 86 4.2.1.8 Lập hồ sơ 86 4.2.2 Tổ chức lưu trữ 87 4.2.2.1 Khái quát tổ chức lưu trữ 87 4.2.2.2 Chức năng, tính chất nguyên tắc hoạt động lưu trữ 88 4.2.2.3 Nội dung chủ yêu công tác lưu trữ 89 4.3 Tổ chức điều hành quan, công sở 92 4.3.1 Tổ chức hoạt động quan, công sở 92 4.3.1.1 Yêu cầu tổ chức hoạt động quan, công sở 92 4.3.1.2 Các nguyên tắc tổ chức hoạt động quan, công sở 93 4.3.2 Kỹ thuật điều hành quan, công sở 93 4.3.2.1 Các yếu tố cấu thành kỹ thuật điều hành quan, công sở 93 4.3.2.2 Các nội dung kỹ thuật điều hành quan, cơng sở 94 -v- 4.4 Thủ tục hành 95 4.4.1 Khái quát chung thủ tục hành 95 4.4.1.1 Khái niệm thủ tục hành 95 4.4.1.2 Đặc điểm thủ tục hành 96 4.4.1.3 Ý nghĩa thủ tục hành 97 4.4.2 Các cách phân loại thủ tục hành 98 4.4.2.1 Phân loại theo đối tượng quản lý hành cơng (áp dụng Nghị 38/CP Chính phủ ngày 04/05/1994) 98 4.4.2.2 Phân loại theo công việc hành cụ thể q trình hoạt động quan nhà nước 98 4.4.2.3 Phân loại theo chức hoạt động quan 98 4.4.2.4 Phân loại theo quan hệ công tác 99 4.4.3 Các nguyên tắc xây dựng thực thủ tục hành 100 4.4.3.1 Các nguyên tắc xây dựng thủ tục hành 100 4.4.3.3 Các nguyên tắc thực thủ tục hành 101 4.4.4 Nghĩa vụ quan nhà nước thực thủ tục hành 102 4.4.4.1 Cần có quy định rõ chế độ cơng vụ 102 4.4.4.2 Công khai hóa thủ tục hành 102 4.4.4.3 Giải kịp thời khiếu nại nhân dân 102 4.4.4.4 Cần có đội ngũ cán am hiểu chun mơn phẩm chất tốt 102 4.4.5 Các bước giải thủ tục hành 102 4.4.5.1 Khởi xướng vụ việc 102 4.4.5.2 Xem xét định giải vụ việc 102 4.4.5.3 Thi hành định 103 4.4.5.4 Giải khiếu nại 103 Chƣơng 5: CẢI CÁCH HÀNH CHÍNH CƠNG 104 5.1 Khái quát cải cách hành cơng 104 5.1.1 Quan niệm cải cách hành cơng 104 5.1.1.1 Khái niệm cải cách hành cơng 104 5.1.1.2 Vị trí cải cách hành cơng 104 5.1.2 Sự cần thiết phải cải cách hành cơng 105 5.1.2.1 Các nguyên nhân khách quan 106 -vi- 5.1.2.2 Các nguyên nhân chủ quan: 106 5.1.3 Mục tiêu quan điểm Đảng cải cách hành cơng 107 5.1.3.1.Mục tiêu cải cách hành cơng 107 5.1.3.2 Quan điểm Đảng cải cách hành cơng 109 5.2 Nội dung cải cách hành cơng 110 5.2.1 Cải cách thể chế 110 5.2.1.1 Xây dựng hoàn thiện thể chế 110 5.2.1.2 Đổi quy trình xây dựng ban hành văn quy phạm pháp luật 111 5.2.1.3 Bảo đảm việc tổ chức thực thi pháp luật nghiêm minh quan nhà nước cán bộ, công chức 111 5.2.1.4 Tiếp tục cải cách thủ tục hành 112 5.2.2 Cải cách tổ chức máy hành 114 5.2.2.1.Điều chỉnh chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, trách nhiệm quan hành 114 5.2.2.2 Điều chỉnh công việc quan hành 115 5.2.2.3 Ban hành áp dụng quy định phân cấp máy hành 115 5.2.2.4 Cải cách tổ chức máy Chính phủ 115 5.2.2.5 Điều chỉnh cấu tổ chức máy bên bộ, quan ngang bộ, quan trực thuộc Chính phủ 116 5.2.2.6 Cải cách tổ chức máy quyền địa phương 117 5.2.2.7 Cải tiến phương thức quản lí, lề lối làm việc quan hành cấp 117 5.2.2.8 Thực bước đại hóa hành 117 5.2.3 Đổi mới, nâng cao chất lượng đội ngũ cán công chức 118 5.2.3.1 Đổi cơng tác quản lí cán bộ, cơng chức 118 5.2.3.2 Cải cách tiền lương chế độ, sách đãi ngộ 119 5.2.3.3 Đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức 120 5.2.3.4 Nâng cao tinh thần trách nhiệm đạo đức cán bộ, công chức 120 5.2.4 Cải cách tài cơng 121 5.2.4.1 Đổi chế phân cấp quản lý tài ngân sách 121 -vii- 5.2.4.2 Bảo đảm quyền định ngân sách địa phương HĐND cấp 121 5.2.4.3 Phân biệt rõ quan công quyền với tổ chức nghiệp, dịch vụ công quản lý tài 121 5.2.4.4 Đổi chế tài khu vực dịch vụ cơng 121 5.2.4.5 Thực thí điểm để áp dụng rộng rãi số chế tài 122 5.2.4.6 Đổi công tác kiểm tốn quan hành chính, đơn vị nghiệp 122 TÀI LIỆU THAM KHẢO 123 -viii- Chƣơng 1: NHỮNG VẤN ĐỀ CƠ BẢN VỀ QUẢN LÍ HÀNH CHÍNH CƠNG 1.1 Khái qt chung quản lí hành cơng 1.1.1 Các quan niệm hành Theo tiếng Latinh cổ, hành – Administratio – tự có hai mặt: “quản lý” “hỗ trợ”, “cai trị” “phục vụ” Còn từ điển tiếng Việt, “hành chính” “phạm vi quản lý, đạo việc thi hành sách, pháp luật nhà nước”, “thuộc cơng việc giấy tờ, văn thư, kế toán quan nhà nước” Thuật ngữ “hành chính” sử dụng với nội dung đa nghĩa thường không đến thống chung Tùy theo hướng tiếp cận khác có cách hiểu khác hành Nhìn chung, hành hoạt động người nhằm đạt mục tiêu tổ chức xem hoạt động quản lý công việc nhà nước, xuất với nhà nước Tuy có nhiều cách tiếp cận khác nhau, quan niệm hành có điểm chung là: Thứ nhất, hành hoạt động tổ chức, quản lý điều hành Thứ hai, hành hoạt động có mục đích phục vụ lợi ích chung Thứ ba, đa số hoạt động hành hoạt động quan nhà nước Từ điểm chung đến khái niệm hành sau: Hành hoạt động tổ chức, quản lý điều hành tiến hành sở ràng buộc qui tắc định, nhằm đạt tới mục đích phục vụ cho lợi ích chung xác định 1.1.2 Khái niệm quản lí hành cơng Trong khái niệm hành “hành cơng” thuật ngữ sử dụng cách lâu; xem xét khía cạnh hoạt động nhà nước (chính phủ) điều phân biệt hành cơng với loại hành khác Nhiều người nghiên cứu quản lý nhà nước cho thuật ngữ -1- “hành cơng” học giả Pháp Đức sử dụng vào năm cuối thể kỷ 18 Nhưng có ý kiến cho thuật ngữ có từ nhà nước phải tiến hành hoạt động quản lý vấn đề chung xã hội, tức từ nhà nước hình thành Trong tư chung, quyền lực nhà nước (cịn gọi quyền lực cơng) loại quyền lực đặc biệt nhân dân trao cho Nhà nước Nhà nước sử dụng quyền lực để quản lý nhà nước nhằm đạt mục tiêu chung Nhà nước Việc tổ chức thực thi quyền lực cơng thường chia thành ba nhóm: thực thi quyền lập pháp, thực thi quyền hành pháp thực thi quyền tư pháp Trong đó, thực thi quyền hành pháp phần đặc biệt hoạt động quản lý nhà nước nhằm tổ chức đời sống kinh tế - xã hội theo pháp luật cách có hiệu trao cho quan thuộc Chính phủ Q trình tổ chức thực thi quyền hành pháp Chính phủ gọi “quản lí hành cơng” Giữa “hành cơng” “quản lí hành cơng” có khác biệt định: “hành cơng” chủ yếu đề cập tới thể chế, chức hoạt động quan hành chính; cịn “quản lí hành cơng” lại chủ yếu đề cập tới việc tổ chức, điều chỉnh tác động đến hoạt động quan hành Tuy nhiên, nhiều tài liệu nước nước ta, thường có đồng với thay thể lẫn Có thể kể số cách hiểu “quản lí hành cơng”, cơng cụ Chính phủ để thực hoạt động nhằm đảm bảo chức Chính phủ Đó hoạt động hợp tác nhiều người để đạt mục tiêu Chính phủ Đó hoạt động liên quan đến xây dựng sách thực hiệ sách cơng Đó q trình tổ chức liên quan đến thực mục tiêu, kế hoạch hiệu lực hoạt động bên quan nhà nước Đó hoạt động quan thành lập theo luật có quyền luật trao cho Đó hoạt động nhằm đạo quan nhà nước vận động phát triển theo mục tiêu quốc gia Đó hoạt động hành quan nhà nước -2- thuộc hệ thống hành pháp nhà nước thành lập nhằm mục đích khác nhau,… Nghiên cứu quản lí hành cơng từ cách tiếp cận đưa khái niệm quản lí hành cơng sau: Quản lí hành cơng theo góc độ quản lí hoạt động thực thi quyền hành pháp Nhà nước Đó tác động có tổ chức điều chỉnh quyền lực pháp luật nhà nước trình xã hội hành vi hoạt động người quan thuộc máy hành nhà nước từ Trung ương đến sở tiến hành nhằm trì phát triển mối quan hệ xã hội trật tự pháp luật; thỏa mãn nhu cầu hợp pháp người công xây dựng bảo vệ tổ quốc; đạt mục tiêu quốc gia cách hiệu giai đoạn phát triển Quản lí hành cơng từ góc độ trị coi công việc người bảo vệ, gác cổng hiến pháp, pháp luật thực thi đầy đủ Quản lí hành cơng biến mục tiêu trị thành sản phẩm cụ thể Quản lí hành cơng từ góc độ pháp lí hệ thống hoạt động nhằm làm cho pháp luật thực có hiệu lực xã hội Theo cách tiếp cận này, quản lí hành cơng tập hợp hoạt động nhằm triển khai loại văn pháp luật Nhà nước biến ý tưởng thành sản phẩm cụ thể Tóm lại, quản lí hành cơng tác động có tổ chức điều chỉnh quyền lực nhà nước trình kinh tế - xã hội hành vi hoạt động công dân, quan hệ thống hành pháp tiến hành sở qui định pháp luật nhằm thực chức năng, nhiệm vụ Nhà nước, phát triển mối quan hệ kinh tế - xã hội, trì trật tự an ninh, thỏa mãn nhu cầu hợp pháp công dân 1.1.3 Bản chất quản lí hành cơng Phạm vi quản lí hành cơng phụ thuộc vào tính chất kiểu nhà nước Trong nhà nước độc tài, quản lí hành cơng bao trùm phạm vi -3- rộng Trong kiểu nhà nước khác, phạm vi hoạt động quản lí hành cơng nằm khn khổ sách mà nhà lãnh đạo nhà nước đề Quản lí hành cơng hoạt động quan thực thi quyền hành pháp Tùy thuộc vào đặc trưng nhà nước mà quản lí hành cơng có nét đặc trưng riêng tính quyền lực nhà nước chi phối Tuy nhiên, nét đặc trưng chung để hoạt động hành cơng tồn giống loại hành khác hiệu Quản lí hành cơng chứa đựng nhiều yếu tố thể chất riêng biệt là: Tính độc quyền, nhiều trường hợp khơng áp dụng hình thức cạnh tranh khu vực tư nhân Các nhà hành cơng thường quan tâm đến lợi nhuận ý thức dịch vụ cộng đồng, sử dụng tiền Nhà nước Phải xử lí bình đẳng với cơng dân theo luật pháp Tính vơ nhân xưng hoạt động nhà quản lí hành cơng Họ hoạt động khơng phải họ mà quan, vị trí họ nắm giữ Tuy nhiên, nhiều trường hợp, cơng dân biết họ đưa khiếu nại đến nhận thông tin từ Được bảm đảm công cụ cụ thể trách nhiệm chung Thông tin công khai cho nhân dân Qui mô tổ chức lớn Dịch vụ cho nhân dân tảng quản lí hành cơng, công cụ thiết yếu để thực thực cho hiệu Muốn vậy, máy hành pháp phải thích ứng với việc thực thi chương trình phúc lợi cho nhân dân, đồng thời giúp họ hiểu cách đầy đủ nỗ lực Do đó, nhân dân tin tưởng vào quan hành nhà nước muốn cộng tác với nhà nước Nói cách khác, nhà nước cần vừa hiểu vừa phục vụ nguyện vọng nhân dân,vừa tuyên truyền đường lối sách Tức nhà nước tìm kiếm -4- hợp tác nỗ lực nhân dân, tham gia nhân dân vào quản lí hành cơng Nhà nước trao cho quản lí hành cơng chức cung cấp dịch vụ công cho nhân dân Đó chức quản lí hành cơng xã hội từ máy nhà nước đời xoay quanh khái niệm dịch vụ công Vì vậy, cần thiết phải tìm hiểu chất phục vụ xã hội tại, cụ thể quốc gia điều kiện định, phù hợp với xu quốc tế Mục tiêu quản lí hành cơng mục tiêu Nhà nước Mục tiêu quản lí hành cơng ngày mở rộng với phát triển từ đòi hỏi thực tiễn phát triển Nhà nước Nhà nước điều tiết hạn chế độc quyền cá nhân, tổ chức hoạt động cung cấp dịch vụ cơng Quản lí hành cơng khơng hạn chế phối hợp thương mại cạnh tranh không trái luật Luật pháp thừa nhận việc quản lí hành cơng điều chỉnh lợi ích, quyền sở hữu, sử dụng, hưởng thụ khuynh hướng sở hữu cá nhân; đồng thời đảm bảo phổ biến cách công bẳng quan hệ sở hữu lợi nhuận từ quyền sở hữu Quản lí hành cơng phải phối hợp điều hịa mục tiêu cá nhân cơng dân với lợi ích nhà nước, hướng việc thực mục tiêu xã hội dân chủ 1.2 Các yếu tố cấu thành quản lí hành cơng 1.2.1 Thể chế hành cơng 1.2.1.1 Khái niệm Khái niệm thể chế Thuật ngữ thể chế sử dụng phổ biến nhiều tài liệu, chưa hiểu theo nghĩa thống Trong từ điển Tiếng Việt Viện ngơn ngữ học có nêu: “thể chế qui định, luật lệ chế độ xã hội, buộc người phải tuân theo” -5- Có quan niệm cho rằng, thể chế qui chế, nội qui ban hành thức (thành văn bản) khơng thức (thỏa thuận văn nói) để điều chỉnh, can thiệp vào quan hệ xã hội, trị, kinh tế, văn hóa nhằm bảo đảm cho quan hệ phát triển theo ý định có trước tổ chức Thể chế hiểu pháp luật, phong tục tập quán thiết lập nhiều người phải tuân theo Trong trường hợp này, thể chế qui định bắt buộc người tổ chức phải tuân theo Thể chế gắn liền với tổ chức đưa định nghĩa thể chế sau: thể chế bao gồm tổ chức với hệ thống quy tắc, quy chế sử dụng để điều chỉnh vận hành tổ chức nhằm đạt mục tiêu tổ chức Theo định nghĩa này, thể chế hiểu theo nghĩa rộng cho tổ chức Thể chế sâu vào hoạt động máy nhà nước tổ chức khác Trong trường hợp thể chế hiểu hệ thống quy định Nhà nước xác lập hệ thống văn pháp luật Nhà nước Nhà nước sử dụng để điều chỉnh tạo hành vi mối quan hệ Nhà nước với công dân, tổ chức nhằm thiết lập trật tự, kỷ cương xã hội Theo cách định nghĩa này, nhiều người đồng thể chế với hệ thống văn pháp luật Nhà nước Tuy nhiên, nói đến thể chế khơng hệ thống pháp luật mà phải gắn liền với quan thực thi pháp luật Hệ thống pháp luật tảng thể chế, quan thực thi pháp luật chủ thể thể chế Để hạn chế nhầm lẫn thể chế hệ thống pháp luật, thể chế hiểu sau: Thể chế toàn quan nhà nước với hệ thống văn pháp luật Nhà nước sử dụng để điều chỉnh hành vi mối quan hệ Nhà nước với công dân với tổ chức, nhằm thiết lập trật tự, kỷ cương xã hội Khái niệm thể chế hành cơng Hoạt động quan thuộc hệ thống hành nhà nước ghi nhận văn quy pháp pháp luật chiến lược phát triển, sách vĩ mơ Nhà nước trở thành sản phẩm cụ thể quốc -6- gia Nếu thiếu hoạt động quan hành pháp, quy định nhà nước trở thành thực Hệ thống quan hành nhà nước đóng vai trị quan trọng quản lí nhà nước, phận lớn cấu nhà nước, đảm nhận thực thi quyền hành pháp để quản lý, điều hành lĩnh vực đời sống xã hội, trực tiếp tổ chức thực sách Nhà nước, thực thi quyền lực nhân dân Gắn liền với hệ thống quan hành nhà nước thể chế cấu thành nhằm đảm bảo thực thi hoạt động hành nhà nước cách thống Căn vào hoạt động hệ thống quan thực thi quyền hành pháp đưa cách tiếp cận đến thuật ngữ thể chế hành cơng, hệ thống quan hành nhà nước với luật, văn pháp quy luật tạo khn khổ pháp lí cho quan hành nhà nước thực chức quản lý, điều hành lĩnh vực đời sống xã hội, cho tổ chức cá nhân sống làm việc theo pháp luật Với quan niệm thể chế hành cơng trên, thể chế hành cơng bao gồm yếu tố sau: - Hệ thống quan hành pháp từ Trung ương đến sở - Hệ thống văn pháp luật Nhà nước điều chỉnh phát triển kinh tế - xã hội phương diện, đảm bảo xã hội phát triển ổn định, an toàn, bền vững - Hệ thống văn pháp luật quy định nhiệm vụ, quyền hạn, thẩm quyền quan thuộc máy hành nhà nước từ Trung ương đến sở, bao gồm: Chính phủ, Thủ tướng phủ, bộ, quan thuộc phủ; quyền địa phương cấp quan quản lí nhà nước thành lập theo luật định - Hệ thống văn quy định chế độ công vụ quy chế công chức - Hệ thống chế định tài phán hành nhằm giải tranh chấp hành cơng dân với hành thơng qua khiếu kiện -7- vi phạm pháp luật quan hành nhà nước cơng dân, tổ chức xã hội - Hệ thống cơng nghệ hành nhằm giải quan hệ nội quan nhà nước, Nhà nước với công dân với tổ chức xã hội 1.2.1.2 Phân biệt thể chế nhà nước thể chế hành cơng Trong tổ chức nhà nước, việc phân chia hay phân công phối hợp quan nhà nước (lập pháp, tư pháp hành pháp) tạo hệ thống quan thực thi quyền hành pháp Các quan gọi chung quan hành nhà nước Gắn liền với hoạt động quản lí nhà nước hệ thống thể chế nhà nước Hệ thống bao gồm tất quan thuộc máy nhà nước từ lập pháp (Quốc hội quan Quốc hội); hành pháp (Chính phủ quan thuộc máy hành nhà nước từ Trung ương đến sở); tư pháp (bao gồm hệ thống quan thuộc hệ thống tư pháp tòa án, viện kiểm sốt) tất quy định mang tính pháp luật để quan thực thi quyền hoạt động nhằm thực chức quản lí nhà nước Ở nước ta, việc tổ chức thực quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp lãnh đạo thống Đảng cộng sản Việt Nam Để thực quyền hành pháp, hệ thống quan hành nhà nước với quy tắc, quy chế vận hành quan tạo thành thể chế nhà nước bao trùm toàn loại thể chế hoạt động quan quản lí nhà nước; đó, thể chế hành cơng bao gồm loại thể chế quan hành nhà nước Thể chế hành cơng phạm trù ln gắn liền yếu tố hệ thống trị hệ thống tổ chức hoạt động quản lí nhà nước 1.2.2 Chủ thể khách thể quản lí hành cơng 1.2.2.1 Chủ thể quản lí hành cơng Chủ thể quản lí hành cơng quan hành nhà nước, nhà chức trách (công chức lãnh đạo), cá nhân, tổ chức ủy quyền -8- Chủ thể quản lí hành cơng có đặc điểm: - Có tính quyền lực nhà nước phải ln gắn với thẩm quyền pháp lý, tách rời thẩm quyền pháp lí khơng cịn chủ thể - Lĩnh vực hoạt động rộng, bao gồm toàn mặt đời sống xã hội - Quản lí chủ yếu thơng qua định quản lí hành chính, hành vi hành Chủ thể quản lí hành cơng gồm nhóm sau: a Cơ quan hành nhà nước Cơ quan hành nhà nước quan quản lí chung hay mặt cơng tác, có nhiệm vụ chấp hành pháp luật đạo thực chủ trương, kế hoạch nhà nước Đặc điểm quan hành nhà nước + Cơ quan hành nhà nước có chức quản lí hành nhà nước, thực hoạt động chấp hành, điều hành lãnh thổ lĩnh vực + Mỗi quan hành nhà nước có thẩm quyền định giới hạn phạm vi hoạt động chấp hành, điều hành + Cơ quan hành nhà nước hệ thống phức tạp, có số lượng đơng đảo nhất, tạo thành hệ thống thống từ Trung ương đến sở + Cơ quan hành nhà nước trực tiếp gián tiếp trực thuộc quan quyền lực nhà nước; chịu lãnh đạo, giám sát, kiểm tra quan quyền lực nhà nước cấp tương ứng; chịu trách nhiệm báo cáo công tác trước quan quyền lực Phân loại quan hành nhà nước: Có nhiều cách để phân loại, song quan trọng theo tính chất thẩm quyền: * Cơ quan hành nhà nước thẩm quyền chung quan quản lí ngành, lĩnh vực, đối tượng tương ứng phạm vi đơn vị hành lãnh thổ Các dấu hiệu đặc thù quan hành nhà nước thẩm quyền chung: -9- Được thành lập theo hiến pháp luật, có chức quản lí hành nhà nước theo lãnh thổ Được sử dụng quyền lực nhà nước để điều chỉnh mối quan hệ xã hội hành vi hoạt động người chức hành pháp Cán lãnh đạo hình thành qua chế bầu kết hợp bầu bổ nhiệm Phương thức lãnh đạo quản lí hành theo chế độ tập thể Kết hợp với nâng cao trách nhiệm cán phụ trách Ký thay mặt tập thể theo thẩm quyền thủ trưởng văn hành nhà nước * Cơ quan hành nhà nước thẩm quyền riêng quan quản lí ngành, lĩnh vực phạm vi nước Dấu hiệu quan nhà nước thẩm quyền riêng: Trên sở nguyên tắc chung luật để ban hành văn luật quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn tổ chức máy quản lí đối ngành lĩnh vực Được sử dụng quyền lực nhà nước để điều chỉnh điều hành công việc nhà nước xã hội Cán lãnh đạo theo chế bổ nhiệm, trừ trường hợp phải quốc hội phê chuẩn theo đề nghị Thủ tướng phủ Lãnh đạo quản lí theo chế độ thủ trưởng Ký văn quản lí theo chế độ thủ trưởng liên tịch b Công chức lãnh đạo quản lí hành cơng Hiện có ba phương thức hình thành nhà lãnh đạo: bầu, bổ nhiệm, bầu kết hợp bổ nhiệm Theo quy định luật, có cán lãnh đạo có quyền quản lí hành chính, thực tế cơng chức trở thành chủ thể quản lí có -10- ủy quyền Nhiều cơng chức đại diện quyền lực nhà nước công vụ như: thuế vụ, kiểm lâm, hải quan, cảnh sát giao thông,… 1.2.2.2 Khách thể quản lí hành cơng Khách thể quản lí hiểu đối tượng mà hoạt động quản lí tác động tới Khách thể quản lí hành cơng q trình xã hội hành vi người tổ chức người Hành vi gắn liền với người, người tạo hành vi, chịu trách nhiệm liên đới chịu trách nhiệm hành vi Hành vi thực hình thức hành động khơng hành động Những đặc điểm khách thể quản lí: - Tính đa dạng hành vi: Con người có nhiều hành vi, người tổng hịa mối quan hệ xã hội Hành vi người liên quan chặt chẽ với Song hành vi người hợp pháp phù hợp với lợi ích xã hội, quan hệ xã hội cần điều chỉnh quản lí nhà nước Khách thể chủ thể quản lí tách biệt tương đối người vừa chủ thể vừa khách thể quản lí nhà nước 1.3 Đặc trƣng quản lí hành cơng Nghiên cứu quản lí hành cơng cần đặt tổng thể hoạt động quản lí nhà nước quốc gia thể chế trị quốc gia Mỗi nước hoạt động quản lí hành cơng có đặc trưng riêng Mặc dù nhà nghiên cứu cố gắng tìm kiếm cho nét có tính ngun tắc quản lí hành cơng sở nghiên cứu hoạt động quản lí hành cơng quốc gia khái quát nét chung, phổ biến Quản lí hành cơng nước vào đặc trưng thể chế trị, nhà nước để tìm nét riêng Việt Nam quốc gia chế trị, thể chế nhà nước nét văn hóa riêng Điều làm cho hoạt động quản lí tổ chức Việt Nam hoạt động quan nhà nước đặc biệt quan hành nhà nước có nét đặc trưng riêng Nghiên cứu nét đặc trưng riêng quản lí hành cơng Việt Nam có -11- ... Hiệu lực văn quản lý hành cơng 75 4.1.4.2 Nguyên tắc áp dụng văn quản lý hành công 76 4.1.5 Soạnh thảo văn quản lý hành cơng 77 4.1.5.1 Yêu cầu chung soạn thảo văn quản lý hành cơng... lí hành cơng kiểm tốn 67 Chƣơng 4: CƠNG NGHỆ HÀNH CHÍNH 69 4.1 Soạn thảo văn quản lý hành cơng 69 4.1.1 Khái quát văn quản lý hành cơng 69 4.1.1.1 Khái niệm văn quản lý hành. .. lọai văn quản lí hành cơng 74 4.1.3.1 Các tiêu chí phân loại văn 74 4.1.3.2 Phân loại văn quản lí hành cơng 75 4.1.4 Hiệu lực nguyên tắc áp dụng văn quản lí hành công 75 -iv- 4.1.4.1