Nghiên cứu Trao đổi VÊ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH TRONG HOẠT ĐỘNG CÔNG vụ ở VIỆT NAM NGUYỄN QUỐC SỬU* 1 Thực ttạng ttách nhiệm giải trình ttong lioạt động công vụ ở Vỉệt Namở Việt Nam, xét từ bản chất của[.]
Nghiên cứu - Trao đổi VÊ TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH TRONG HOẠT ĐỘNG CÔNG vụ VIỆT NAM NGUYỄN QUỐC SỬU * Trách nhiệm giải trình cán bộ, cơng chức, người có trách nhiệm việc thực nhiệm vụ, công vụ đề cập nhiều văn pháp luật Việt Nam Đặc biệt, Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 củng cố quy định vê trách nhiệm giải trình Bài viết phân tích trách nhiệm giải trình theo góc nhìn khác đề xuất số khuyến nghị xây dựng, thực khung sách, pháp luật trách nhiệm giải trình hệ thống pháp luật, vói mục tiêu thúc đẩy hoạt động phòng, chống tham nhũng, nâng cao hiệu lực, hiệu máy cồng quyền Tù khóa: Trách nhiệm giải trình; hoạt động cơng vụ; khung sách, pháp luật; cán bộ, công chức The accountabữity of cadres, civil servants and office holders in the performance ofpublic duties and tasks has been stated in many legal documents in Viet Nam In particular, the 2018 Anti-corruption Law has emphasized the provisions for accountability The article analyzed accountabữity ữom different perspectives and proposed some recommendations for the development and implementation ofa policy and legal framework on accountability in the legal system to promote anti-corruption and improve the effectiveness and efficiency of the state apparatus Keywords: Accountability; performance ofpublic duties; policy and legal framework; cadres, civil servants NGÀYNHẬN: 12/12/2021 NGÀY PHẢN BIỆN, ĐÁNH GIÁ: 12/01/2022 Thực ttạng ttách nhiệm giải trình ttong lioạt động cơng vụ Vỉệt Nam Việt Nam, xét từ chất phương thức xác lập trách nhiệm giải trình TNGT), để hiểu trạng TNGT công vụ Việt Nam nay, phân ích TNGT theo bốn góc nhìn1, bao gồm: TNGT trị; TNGT hành chính; TNGT nghề nghiệp TNGT trước xã hội Cụ thể: Một là, TNGT trị Tạp chí Quản lý nhà nước - số 313 (2/2022) NGÀYDUYỆT: 16/02/2022 Việt Nam, mặt trị, cá nhân/tổ chức cấp công vụ phải chấp hành lãnh đạo tuyệt đối Đảng Cộng sản Việt Nam Tiêu chí để đánh giá TNGT trước Đảng tuân thủ phân công tổ chức Đảng, chấp hành đường lối sách Đảng, nguyên lý, chế vận hành kênh TNGT trị đơn giản: hành vi tuân thủ * PGS TS, Trường Đại học Nội vụ Hà Nội Nghiên cứu - Trao đổi khuyến khích, hành vi bất tn dân tói chế tài, từ kỷ luật Đảng dẫn tói chế tài hành chính, pháp lý khác Một hệ thống kiểm tra Đảng thiết lập, từ ủy ban Kiểm tra Trung ương, cho tói ủy ban kiểm tra Tỉnh ủy, Thành ủy tương đương; đảng ủy sở Từ năm 2013, hệ thống quan nội Đảng thiết lập từ trung ương tói địa phương, có chức giám sát tuân thủ, đấu tranh chống tham nhũng Tuy nhiên, Đảng chịu trách nhiệm trước Nhân dân, để giữ lãnh đạo mình, để đo lường trách nhiệm trị, Việt Nam xuất tiêu chí đánh giá nhiệm vụ trị gán liền vói đo lường kết đầu (outcomes) số ảnh hưởng (impacts) công chức, cán lãnh đạo lĩnh vực ủy quyền quản lý Hiện nay, trưởng lãnh đạo bộ, vụ trưởng, người lãnh đạo doanh nghiệp nhà nước, công chức, cán đứng đầu tổ chức trị, xã hội, đơn vị nghiệp có quyền chủ động đề xuất sách phù họp phạm vi quản lý, miễn phù họp với nhiệm vụ trị giao Một mặt chủ động, trao quyền rộng rãi, mặt khác, cá nhân, tổ chức trao quyền phải chịu trách nhiệm kết đầu sách hoạt động cơng vụ Nói cách khác, trách nhiệm trị, ngồi trung thành với Đảng, cán lãnh đạo hành cơng phải lấy kết đầu ảnh hưởng sách Nhân dân làm thước đo Cách thực TNGT trị, ngồi hệ thống kiểm tra đánh giá nội Đảng, lãnh đạo công vụ, thành viên Chính phủ người giữ chức vụ quan dân cử bâu, phải chịu trách nhiệm trước quan dân cử Các kênh đánh giá trách nhiệm dựa thông tin, báo cáo định kỳ, chịu giám sát quan dân cử, giám sát tổ chức xã hội Ở cấp quyền, lãnh đạo tổ chức Đảng thường đạo 44 triển khai kênh phi thức để thăm dị dư luận (ví dụ tiến hành lấy phiếu tín nhiệm, đánh giá cán lãnh đạo) Tuy nhiên, người tham gia đánh giá thường có tính đại diện, trưng cầu dân ý phổ thông, kết lấy ý kiến có ý nghĩa thăm dị tín nhiệm, khơng cơng khai Trong phiên họp quan dân cử, từ Hội đồng nhân dân tói Quốc hội, thường sau phần khai mạc, Mặt trận Tổ quốc đại diện cho đoàn thể tổng họp ý kiến kiến nghị cử tri Các kênh phản ánh dư luận, thái độ, mong đọi người dân vấn đề trị Việt Nam Nếu khơng đáp ứng TNGT trị, cá nhân/tổ chức bị xem xét trách nhiệm theo kênh nội Đảng, bị chất vấn, bỏ phiếu tín nhiệm, tùy theo mức độ dân tói sức ép từ chức bị bãi nhiệm chức vụ qua kênh thức quan dân cử quan hành Hai là, TNGT vê hành Nền cơng vụ Việt Nam đề cao tuân thủ cấp đối vói cấp Quyền lực trao từ xuống, vậy, TNGT cá nhân/tổ chức cấp đánh giá dựa tuân thủ trung thành mục tiêu, nhiệm vụ, quy chuẩn, quy trình, biểu mẫu, nội quy cấp ấn định TNGT mặt hành gồm hai loại2: (1) trách nhiệm theo chiều dọc (giữa thuộc cấp vói thủ trưởng, cấp vói cấp trên); (2) trách nhiệm theo chiều ngang (giữa cá nhân/tổ chức với đơn vị khác có chức tra, giám sát) Vi phạm TNGT hành dẫn tới chế tài hành (thăng giáng chức vụ, kỷ luật, di chuyển nhiệm sở) chế tài pháp lý (kỷ luật, buộc thơi việc, đền bù thiệt hại, chí truy cứu trách nhiệm hình sự) TNGT hành theo chiều dọc, nghĩa cơng chức thuộc cấp có nghĩa vụ chấp hành định thủ trưởng, cấp phải tn thủ cấp Cơng chức có nghĩa vụ trung thành vói quốc gia, có nghĩa Tạp chí Quản lý nhà nước - số 313 (2/2022) Nghiên cứu - Trao đổi A ụ tiến hành công vụ cách cẩn trọng, bảo mật, sử dụng tiết kiệm nguồn lực công, tuân thủ chuẩn mực đạo đức ứng xử vói người dân, đồng nghiệp, cấp trên, nhân viên quyền, tùy theo loại công vụ, trách nhiệm c òn tăng thêm theo luật chuyên ngành Để bảo đảm thực TNGT hành ( hình, chế nội bao gồm kiểm tra giám sát thủ trưởng nhân viên thuộc cấp, quan cấp đối vói cá nhân/tổ chức cấp Các biện pháp kiểm í ốt nội thuộc chức quản lý (ơ quan chủ quản, thường tổng quát, bao gồm: định thành lập, điều chỉnh giải thể đơn vị cấp dưới, phê duyệt chức năng, nhiệm vụ cấp dưói, phê chuẩn (tề nghị cấp dưói, kiểm sốt nguồn lực (tài chính, vật chất, ngi), báo cáo (tịnh kỳ, kiểm tra đánh giá định kỳ Đây Ihái niệm chế chủ quản phổ biến Việt Nam TNGT hành theo chiều ngang trách nhiệm quan có chức giám sát bên ngồi, ví dụ trước Thanh tra Chính phủ hệ thống quan tra (ông vụ ngành, địa phương; trách nhiệm trước quan giám sát có tính chất nội bộ, trách nhiệm trước giám sát Kiểm toán Nhà nước, giám sát hệ thống tịa án, (ùng TNGT vói xã hội người dân (là người chủ khách hàng thụ hưởng (tịch vụ hành cơng) Hiện nay, TNGT theo chiều ngang tuân theo pháp luật ( huyên ngành, thí dụ Luật Tiếp cơng dân, Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo, Luật Giám sát Quốc hội, Luật Kiểm tốn, Luật Báo chí, Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam đạo aật tố tụng bảo đảm quyền người dần trước quan tư pháp Người dân ì trước hết khách hàng cụ thể ([ịch vụ hành cơng Ba là, TNGT nghề nghiệp Ngoài hai loại trách nhiệm trị trách nhiệm hành phân tích Tạp chí Quản lý nhà nước - số 313 (2/2022) trên, cồng chức Việt Nam phải tuân thủ TNGT nghề nghiệp Bởi lẽ, công chức hành cơng thường hoạt động theo nghề nghiệp chun mơn, ví dụ cảnh sát, qn nhân lực lượng vũ trang, luật gia, chuyên gia kinh tế, xây dựng, y dược, thẩm định viên ngành dọc có chức quản lý Hành vi hành thường hành vi chun mơn, cần giám sát bàng chuẩn mực chuyên môn người nghề Nếu khơng có chuẩn mực nghề nghiệp chun mơn, đơi khó xác định TNGT hành cơng Hiện nay, chuẩn mực đạo đức nghề nghiệp Việt Nam thường giám sát bỏi hội đồng, hiệp hội, kênh công khai bán cơng khai, thức, bán thức, lồng ghép cơng tác quản lý quan hành Ví dụ hội đồng nghiệm thu, hội đồng giáo chức, hội đồng đánh giá chuyên môn, hội đồng khoa học, bỏ phiếu lấy ý kiến tổ chức công sở TNGT nghề nghiệp xem bổ trợ, hỗ trợ thêm cho TNGT hành Bốn là, TNGT trước xã hội Khơng chịu trách nhiệm vói cấp theo quan hệ chiều dọc, vói quan chiều ngang có chức tra cơng vụ, kiểm tốn, giám sát với người dân khách hàng, công chức đơn vị hành Việt Nam cịn có TNGT vói tất bên liên đới, vói tồn thể xã hội cơng chúng Đó TNGT cồng chức đơn vị hành đối vói xã hội Nói cách khác, cơng vụ muốn thực nhiệm vụ cách hiệu quả, tất yếu phải dựa vào hậu thuẫn toàn thể xã hội Lịch sử công vụ Việt Nam không thiếu minh chứng cho nhận định (ví dụ Hội nghị Diên Hổng thịi nhà Trần năm 1248) Ngày nay, khơng có tham gia tích cực xã hội, nhiệm vụ y tế cộng Nghiên cứu - Trao đổi đồng, phổ cập giáo dục, bảo vệ môi trường thành cồng TNGT trước xã hội thực Việt Nam bàng nhiều chế, thí dụ tham vấn người dân dư luận xã hội trước định sách hành vi hành chính, láng nghe ý kiến người dân giải khiếu nại tố cáo sau định hành thực thi Ngồi kênh dân chủ đại diện, TNGT trước xã hội thực qua kênh dân chủ trực tiếp, tổ chức tiếp dân, lấy ý kiến nhân dân trực tiếp Mơi có xếp hạng đánh giá chất lượng hành chính, ví dụ qua số lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI) Chỉ số hiệu quản trị hành cơng cấp tỉnh (PAPI), người đứng đầu hành cơng có liên quan, nhiều hay ít, phải có TNGT trước cơng chúng địa phương khu vực, ngành nghề tổ chức quản lý Trong trình hối thúc TNGT trước xã hội, vói chức giám sát phản biện xã hội, báo chí có vai trị giám sát, thúc đẩy gây sức ép tuân thủ đáng kể cơng chức hành Tuy khơng dẫn tói trách nhiệm pháp lý, song vói lan truyền tiếp sức truyền thông đại chúng, sức ép xã hội, buộc cơng chức ngày phải có trách nhiệm ứng xử mực vói người dân Về lâu dài góp phần làm tăng tính danh hành chính, chủ trương, sách định hành nhận ủng hộ toàn thể xã hội, việc thực chúng dễ dàng, hiệu Kiến nghị Thứ nhất, xác định rõ đối tượng cán bộ, công chức (CBCC) nầm diện cần coi trọng phòng ngừa xung đột lọi ích (XĐLI) Theo nghiên cứu OECD, loại CBCC sau nhiều nước xác định đối tượng cân ưu tiên phòng ngừa XĐLI, gồm: thành viên phủ trưởng, người đứng đầu quan hành nhà nước cấp, cơng 46 chức cấp cao, người phụ trách mua sám công quản lý họp đồng khu vực công thẩm phán công tố viên3 Tuy nhiên, nước có quy định khác vấn đề Chẳng hạn, Hoa Kỳ, đối tượng nầm diện ưu tiên phịng ngừa sựXĐLI ngồi tất cơng chức có sứ mệnh phục vụ cơng, cịn bao gồm ứng cử viên tổng thống, ứng cử viên phó tổng thống người thân đối tác nhân vật Có nước xác định đối tượng nàm diện ưu tiên phịng ngừa XĐLI thực thi cơng vụ công chức cấp cao quan chức dân bầu4 Đức Pháp đặc biệt quan tâm việc phịng ngừa XĐLI thực thi cơng vụ quan chức cấp cao thực chức hoạch định sách Thứ hai, xây dựng chế phịng ngừa chặt chẽ CBCC giữ vị trí quan trọng chức vụ cao CBCC vị trí cấp bậc khác có sứ mệnh mức độ quyền lực khác nhau, đó, khả XĐLI thực thi cơng vụ khác Vì thế, sở xác định đối tượng CBCC nầm diện ưu tiên phòng ngừa XĐLI trên, nước phát triển xây dựng thực chế phòng ngừa khác với loại CBCC vói phương châm CBCC có vị trí cao, quyền lực lớn chế thực chế phòng ngừa XĐLI chặt chẽ nhiều chiểu Theo đó, nước phát triển, đối vói CBCC giữ vị trí quan trọng, quyền lực lớn chế giám sát chặt chẽ, có yêu cầu cao khát khe tính cơng khai, minh bạch hành vi công khai tài sản, thu nhập Thứ ba, dành quan tâm đặc biệt đối vói mối quan hệ bên ngồi CBCC nhầm quản lý tốt XĐLI Các nước phát triển dựa “tính khả cao” XĐLI để thiết lập chế phịng ngừa XĐLI cách phù họp Nhìn chung, nước phát triển tập trung ý vào mối quan hệ bên CBCC để thiết lập chế Tạp chí Quản lý nhà nước - số 313 (2/2022) Nghiên cứu - Trao đổi phòng ngừa XĐLI cách phù họp, gồm: (1) Khả xảy XĐLI mối quan hệ ( nhân CBCC vói bạn bè, đối tác, quan hệ gia đình; (2) Khả xảy XĐLI CBCC tham gia hoạt động bên quan, nhu hoạt động kiêm chức, cố vấn, tư vấn cho đơn vị doanh nghiệp, làm việc tổ chức tự nguyện, tổ chức phi lợi nhuận (3) Khả xảy XĐLI CBCC với tư cách người đại diện cho quan nhà nước tương tác với doanh nghiệp Như vậy, nước phát triển đặc biệt quan tâm phương diện, mối quan hệ dễ xuất XĐLI gồm quan hệ xã hội, quan hệ gia đình, hoạt động kiêm chức, quan hệ quan nhà nước vói doanh nghiệp Thứ tư, xây dựng quan chuyên trách quản lý XĐLI ban hành quy định nhàm hướng dẫn hành vi thực thi công vụ CBCC Một kinh nghiệm quản lýXĐLI nước phát triển thành lập quan chuyên trách để quản lýXĐLI xây dựng ban hành quy định, quy tác nhầm hướng dẫn hoạt động thực thi công vụ CBCC Cụ thể là: thành lập quan chuyên trách để quản lý vấn đề XĐLI; xây dựng ban hành hệ thống quy định, quy tắc để hướng dẫn hoạt động thực thi công vụ CBCC Các quy định, quy tác vừa mang lính phịng ngừa, vừa mang tính trừng trị Để phịng ngừa quy định hướng tói bảo đảm :ính cơng khai minh bạch thơng tin quan cơng quyền CBCC Chính phủ Caaa-đa quy định, tài sản, nợ nần, hoạt động 3ên ngoài, quà tặng tất quan chức công chức phải cơng khai người biết qua mạng internet6 Quy định mang tính trừng trị việc nghiêm :ấm CBCC tham gia hoạt động ahư có chế tài nghiêm khác agưòi vi phạm quy định Thứnăm, thực công khai, minh bạch thông tin Công khai thơng tin khơng góp phần đảm quyền biết vói tư cách quyền rạp chí Quản lý nhà nước - số 313 (2/2022) cơng dân, mà cịn sở để bảo đảm tham gia xã hội Mặt khác, công khai thơng tin cịn vũ khí để góp phần ngăn ngừa hành vi vi hiến quyền lực công Kneneth Culp Davis - học giả Luật Hành cho ràng: “Cơng khai kẻ thù tự nhiên độc đoán chuyên quyền, đồng minh tự nhiên để chống lại bất công”z Học giả người Anh, Norman Marsh cho ràng: “Bản thân bí mật giống điều ác, công cụ âm mưu, ngun nhân bất bình đảng; cơng khai chất trị dân chủ, cơng khai nhiều tư liệu giúp ích nhiều cho lọi ích cơng”8 Cơng khai thơng tin phủ khơng có nghĩa cơng khai thân thơng tin, mà quan trọng cịn bao gồm cơng khai quy trình (tức minh bạch trình hoạch định thực thi sách phủ) cồng khai hiệu suất, kết (tức công khai cách đầy đủ hiệu suất hiệu hoạt động phủ) Thứ sáu, tăng cường tham gia, giám sát xã hội đối vói hoạt động thực thi công vụ Sự tham gia xã hội khơng góp phần bảo đảm thực quyền cồng dân, mà cịn phương thức khơng thể thiếu góp phần xây dựng phủ liêm ngăn ngừa XĐLI tham nhũng Để tăng cường tham gia, giám sát xã hội đối vói hoạt động thực thi công vụ, nước phát triển coi trọng biện pháp sau: thực công khai, minh bạch thơng tin nói trên; hồn thiện thể chế nhàm bảo đảm tham gia có hiệu người dân xã hội; phát huy mức vai trò tư vấn tổ chức tư vấn (think tank) q trình hoạch định sách phủ; coi trọng họp tác vói tổ chức xã hội, khích lệ tham gia, giám sát xã hội đối vói hoạt động quan nhà nước Chảng hạn, Hàn Quốc có Đại hội Liên hiệp Quốc dân chống tham nhũng; Nhật Bản có Hội nghị liên lạc giám sát hành nhân dân tồn 47 Nghiên cứu - Trao đổi quốc Hoa Kỳ coi trọng việc phát huy vai trị OECD, Hiệp hội Hành cơng, Hiệp hội cải cách hành số cơng ty tư vấn đạo đức phòng ngừa XĐLI”9 Thứ bảy, tăng cường cơng tác đào tạo, bồi dưỡng nhàm góp phần làm cho CBCC nám rõ quy định thực thi cơng vụ mơ hình đào tạo, bồi dưỡng, khái qt thành hai mơ hình chủ yếu, mơ hình tn thủ mơ hình liêm chính10 Mơ hình tn thủ có nghĩa là, thơng qua công tác đào tạo, bồi dưỡng để giúp CBCC hiểu nám cách thành thục quy định hành, từ xác định rõ quyền hạn, trách nhiệm thực thi cơng vụ Mơ hình liêm có nghĩa là, thơng qua cơng tác đào tạo, bồi dưỡng để làm cho CBCC hiểu giá trị tiêu chuẩn đạo đức nghề nghiệp cung ứng dịch vụ cơng để từ thể đầy đủ giá trị tiêu chuẩn đạo đức q trình thực thi cơng vụ Để tăng cường công tác đào tạo, bồi dưỡng CBCC, nước phát triển thiết lập song hành hai chế độ đào tạo, bồi dưỡng, đào tạo, bồi dưỡng bát buộc tự nguyện sở tôn trọng lựa chọn CBCC Thứ tắm, coi xây dựng ĐĐCV nhiệm vụ quan trọng góp phần quản lý có hiệu XĐLI thực thi công vụ Thông qua việc xây dựng ĐĐCV “sẽ hạn chế tối đa xung đột lọi ích cá nhân quan chức, cơng chức với lợi ích cơng phát sinh XĐLI, đồng thời, phát sinh XĐLI cơng chức kiên trì lọi ích cơng để hóa giải xung đột này”11 Chính vậy, nước phát triển coi trọng việc xây dựng ĐĐCV Theo đó, đặc điểm chung xây dựng ĐĐCV nước phát triển gồm: xác lập rõ giá trị, chuẩn mực ĐĐCV; ban hành luật ĐĐCV Đến nay, hầu OECD ban hành luật riêng ĐĐCV hay đạo đức công chức Kết luận XĐLI tượng tồn khách 48 quan hoạt động công vụ Tuy nhiên, mức độ phát sinh XĐLI thực thi công vụ tùy thuộc vào lực quản lý XĐLI quốc gia XĐLI thực thi công vụ khơng kiểm sốt tốt ảnh hưởng tiêu cực đến hoạt động quản trị phủ Kinh nghiệm nước phát triển cho thấy, để quản lý XĐLI thực thi công vụ, cần sử dụng tổng họp biện pháp công cụ quản lý, trị, hành chính, pháp luật giáo dục; kết họp giám sát, kiểm sốt bên vói giám sát, kiểm sốt từ bên ngồi Những kinh nghiệm nước phát triển phương diện có giá trị tham khảo định Việt Nam nayD Chú thích: 1,2 Phạm Duy Nghĩa Trách nhiệm giải trình: Vươn tói chuẩn mực hành phục vụ phất triển Tập giảng thạc sỹ Chính sách cơng trường Fulbright, 2005 3, OECD Managing Conflict of Interest in the Public Service: OECD Guidelines and Country Experiences, Paris: OECD, 2003, p.42, p.64 - 65 Kathy Lalazarian Comparative Approaches to Conflict of Interests: The United States, Canada and the United Kingdom, Washington, DC: World Bank, 2001, p.7 Howard Wilson, Principles and Prevention Meeting Canadians’ Expectations of Ethical Be haviorin Public Life, Paris: OECD, 2003 Kneneth Culp Davis Discreption Just Baton Rouge: Louisiana State University, 1970, p 97 Norman Marsh Public Access to Gover nment Held Information London: Steven L Son Ltd, 1987, pp2 - OECD Trust in Goverment: Ethics Meas ures in OECD Country, Paris: OECD, 2000 10 April Hwjka-Ekins Ethics in Service Train ing Handbook of Administrative Ethics, New York: Marcel Dekker, Inc 2000, p.82 11 Canada, Conflict ofInterest and Post-em ployment Code for Public Office Holders, 1994, item Tạp chí Quản lý nhà nước - số 313 (2/2022) ... lường trách nhiệm trị, Việt Nam xuất tiêu chí đánh giá nhiệm vụ trị gán liền vói đo lường kết đầu (outcomes) số ảnh hưởng (impacts) công chức, cán lãnh đạo lĩnh vực ủy quyền quản lý Hiện nay, trưởng... đạo đức công chức Kết luận XĐLI tượng tồn khách 48 quan hoạt động công vụ Tuy nhiên, mức độ phát sinh XĐLI thực thi công vụ tùy thuộc vào lực quản lý XĐLI quốc gia XĐLI thực thi công vụ không... nhiệm vụ trị giao Một mặt chủ động, trao quyền rộng rãi, mặt khác, cá nhân, tổ chức trao quyền phải chịu trách nhiệm kết đầu sách hoạt động cơng vụ Nói cách khác, trách nhiệm trị, ngồi trung thành