Nâng cao trách nhiệm giải trình nhằm kiểm soát xung đột lợi ích trong hoạt động công vụ

Nghiên cứu Trao đổi NÂNG CAO TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH NHẰM KIỂM SOÁT XUNG ĐỘT LỌI ÍCH TRONG HOẠT ĐỘNG CÔNG vụ• • • • * 1 Đặt vấn đểỞ Việt Nam, thuật ngữ “trách nhiệm giải trình” (accountability) được th[.]

Nghiên cứu-Trao đổi NÂNG CAO TRÁCH NHIỆM GIẢI TRÌNH NHẰM KIỂM SỐT XUNG ĐỘT CƠNG vụ* • LỌI • ÍCH TRONG HOẠT • ĐỘNG • NGUYỄN QUỐC SỬU * Xung đột lọi ích hoạt động cơng vụ tình đặt cán bộ, côngchứcphài lựa chọn lợi ích cơng lợi ích tưphát sinh từ hoạt động cơng vụ Việc kiểm sốt xung đột lọi ích hoạt động công vụ định đến tính danh, hiệu khả phịng, chống tham nhũng nên công vụ quốc gia Và, phương thức kiểm sốt xung đột lợi ích đề cao yêu câu thực thi trách nhiệm giải trình cán bộ, cơng chức q trình thực thi nhiệm vụ Từ khóa: Trách nhiệm giải trình; xung đột lợi ích; hoạt động cơng vụ; cán bộ, công chức Conflict ofinterest in the public service is a situation in which a public official has to choose public interests or private interests The control of conflict of interest in the public service determines the legitimacy, effectiveness, and capacity of anti-corruption of the public administration One of the methods of controlling conflict ofinterest highly recommended is public officials’ accountabilityin performing official duty Keywords: Accountability; conflict of interest; public service; public officials NGÀYNHẬN: 16/7/2021 NGÀYPHẢN BIỆN, ĐÁNH GIÁ: 11/8/2021 Đặt vấn để Ở Việt Nam, thuật ngữ “trách nhiệm giải trình” (accountability) thảo luận nhiều khoảng thập niên trở lại đây, bối cảnh công khai, minh bạch hoạt động quan, tổ chức, đơn vị nghiệp công thiếu chế để quy trách nhiệm khiến cho quản trị nhà nước trở nên hiệu Việc thực công khai, minh bạch phoi bày yếu quản trị quốc gia, song nhiều trường họp khơng có ai/tổ chức phải chịu trách nhiệm chính, dẫn đến quẩn quanh giải hậu công vụ1 Nhiều nghiên cứu tổ chức nước đánh giá trách nhiệm giải trình (TNGT) quản trị cơng Việt 20 NGÀYDUYỆT: 16/9/2021 Nam cịn mức thấp2 Thực trạng trực tiếp đe dọa đến hiệu quản trị cơng tính danh Nhà nước, đặt yêu cầu cấp thiết phải minh bạch hóa giải trình, mà trung tâm khả kiểm sốt xung đột lọi ích (XĐLI) đối vói hoạt động cơng vụ Bài viết nhầm mối liên hệ “trách nhiệm giải trình” kiểm sốt XĐLI thực thi cơng vụ thực tế Việt Nam đưa số giải pháp, kiến nghị Kiểm sốt xung đột lọi ích ttong hoạt động công vụ Đến nay, khái niệm XĐLI nhiều * PGS TS, Trường Đại học Nội vụ Hà Nội Tạp chí Quản lý nhà nước - Sơ' 308 (9/2021) Nghiên cứu - Trao đổi cách hiểu khác Dù vậy, phần lớn nghiên cứu sử dụng khái niệm định nghĩa XĐLI Tổ chức Họp tác Phát triển kinh tế (OECD): “Xung đột lợi ích xung đột lợi ích công vụ lợi ích cá nhân cán bộ, cơng chức, viên chức, cán bộ, cơng chức, viên chức lọi ích cá nhân mà gây ảnh hưởng đến kết thực thi công vụ trách nhiệm cơng chức mình”3 Từ định nghĩa thấy, XĐLI hoạt động cơng vụ tình khó khăn lựa chọn hành vi Mục tiêu giá trị hoạt động công vụ thúc đẩy việc thực lọi ích cơng Tuy nhiên, cán bộ, cơng chức (CBCC) lại có lọi ích cá nhân khác Trong bối cảnh này, lọi ích cụ thể ngi có xu đưa phán đốn khơng phù họp vói lọi ích cơng4 Như vậy, thực chất củaXĐLI hoạt động cơng vụ việc CBCC lọi ích nhóm người đó, mà đưa phán đốn lựa chọn khơng thống với lọi ích cơng Sự xung đột chưa xâm hại đến lọi ích cơng, xâm hại đến lọi ích cơng, làm cho lọi ích cá nhân đứng lên lọi ích cơng Vì thế, khơng thống lọi ích công lọi ích cá nhân tồn cách khách quan Chỉ thiếu chế kiểm soát quản lý có hiệu khơng thống lọi ích cơng lọi ích cá thể mói ảnh hưởng, gây tổn hại đến lọi ích cơng, mói dần đến XĐLI Trong hoạt động cơng vụ, XĐLI khơng hồn tồn đồng nghĩa với tham nhũng, yếu tố dẫn đến tham nhũng Trong quan hệXĐLI, chủ thể củaXĐLI CBCC người liên quan người thân, bạn bè đối tác Quá trình XĐLI việc CBCC q trình thực thi cơng vụ thiên hướng lợi ích cá nhân mà xâm phạm ngược lại lợi ích cơng Thực chất XĐLI CBCC thơng qua phương thức khơng đáng (bao gồm làm Tạp chí Quản lý nhà nước - số 308 (9/2021) không làm) để mưu cầu lọi ích cho thân cho người liên quan XĐLI chủ yếu thể việc CBCC theo đuổi lọi ích khơng đáng cá nhân Lọi ích cá nhân bao gồm nhiều phương diện, không lọi ích kinh tế hay lợi ích trực tiếp, “mà cịn bao gồm lợi ích đặc thù liên quan đến phương diện tâm lý, ảnh hưởng, trung thành, tình cảm, quan hệ ”5 Về bản, lợi ích khơng đáng mà CBCC có sử dụng quyền lực công thực thi công vụ, gồm hai loại: (1) Lọi ích hữu hình, chủ yếu lợi ích mặt tài sản, bao gồm tài sản lưu động, bất động sản, tiền mặt, tiền gửi, ngoại tệ quyền tài sản chuyển đổi thành tiền mặt (2) Lọi ích vơ hình, việc CBCC người liên quan gây ảnh hưởng công tác nhân (tuyển dụng, bổ nhiệm, luân chuyển, điều động ) quan nhà nước, đơn vị nghiệp, doanh nghiệp nhà nước Thơng thường loại lọi ích vơ hình khó trực tiếp tạo giá trị tài sản tiền mặt, phận dừng lại việc thỏa mãn phương diện tâm lý tạo ảnh hưởng khơng tốt đối vói hoạt động khu vực cơng, hình thức, XĐLI biểu theo nhiều cách khác nhau, tùy thuộc vào tình khác cho CBCC Dựa vào rà soát tài liệu pháp luật liên quan, XĐLI chia theo hình thức gắn với định CBCC, như: tặng/nhận quà; đầu tư chia sẻ lợi ích với doanh nghiệp; tham gia cơng việc sử dụng lợi thơng tin từ vị trí cơng tác; tham gia hoạt động định gây ảnh hưởng có lợi cho người thân6 Về phân loại XĐLI, nhiều nghiên cứu phân chia XĐLI thành ba loại: XĐLI hữu; XĐLI gián tiếp XĐLI tiềm tàng XĐLI hữu có tính xác định tính trực quan, XĐLI xảy xảy trước đây, “nó liên quan đến tình 21 Nghiên cứu - Trao đổi hay quan hệ xảy xảy khứ”7 Hình thức XĐLI hữu chủ yếu thể chỗ, lợi ích cá nhân CBCC khơng thống với lọi ích cơng CBCC đặt lợi ích cá nhân lên lợi ích cồng, hy sinh lọi ích cơng để có lợi ích cá nhân XĐLI hữu biểu chỗ, khứ tại, CBCC sử dụng quyền lực, thông tin nguồn lực công để “trao đổi” vói đối tượng có liên quan nhằm thu lợi cá nhân XĐLI gián tiếp loại XĐLI không trực quan XĐLI hữu tồn hành vi XĐLI Chảng hạn, CBCC hoạt động quan nhà nước giữ vai trò người đại diện hay cố vấn quan, đơn vị nghiệp, doanh nghiệp bên Người dễ thiết lập quan hệ ổn định với quan, đơn vị bên ngoài, từ đưa định có lọi cho quan, đơn vị ảnh hưởng đến lọi ích cơng XĐLI tiềm tàng loại XĐLI mang tính khơng xác định, loại XĐLI xảy tương lai Thực chất loại XĐLI CBCC tình bị tác động lọi ích riêng tư thực thi cơng vụ Ví dụ, cán cấp cao Bộ s chủ công ty xây dựng có tham gia đấu thầu dự án xây dựng Văn phịng Bộ Tình tình XĐLI tiềm tàng Tác hại xung đột lợi ích ttong thực thi cơng vụ XĐLI thực thi công vụ tạo nhiều tác hại đối vói hoạt động cơng vụ Có thể thấy điều qua phương diện chủ yếu sau: Thứ nhất, XĐLI thực thi công vụ gây tổn hại đến lợi ích cơng Duy trì thúc đẩy việc thực lợi ích cơng sứ mệnh trách nhiệm Chính phủ Đây lý đáng cho tồn Chính phủ Tuy nhiên, hành vi XĐLI 22 thực thi công vụ làm cho lọi ích cá nhân xâm hại lợi ích cơng, thể việc chủ thể thực thi quyền lực sử dụng quyền lực công để đạt lợi ích cá nhân Vì thế, XĐLI hành vi ngược lại sứ mệnh trì bảo vệ lợi ích công Chính phủ Nếu XĐLI phổ biến, mức độ nghiêm trọng gây tổn hại lớn đến lợi ích cơng Thứ hai, XĐLI thực thi cơng vụ ảnh hưởng tiêu cực đến tính danh quyền “Quyền lực nhà nước quyền lực chủ (nhân dân), nhà nước người nhận ủy thác nhân dân, công bộc chủ thể lực”8 Chủ thể quyền lực nhà nước công dân, quyền lực Nhà nước bát nguồn từ ủy thác công dân Nhân dân ủy thác quyền lực cho Nhà nước để nhà nước sử dụng quyền lực quản lý xã hội phục vụ xã hội Tính đặc thù quyền lực cơng mang lại đặc cho phổ biến cồng dân Nhưng sử dụng vào việc thỏa mãn lợi ích cá nhân, lợi ích nhóm làm cho công bộc xã hội, công bộc dân trở thành người thống trị xã hội, biến thành chủ nhân xã hội Điều nghịch lý quyền lực công, tức quyền lực công sử dụng lợi ích cơng, lại trở thành cơng cụ phục vụ lợi ích cá nhân, nhóm người Do đó, “Khi tham nhũng hành vi khơng đạo đức tăng lên, tơn trọng cơng dân đối vói trị nhà nước giảm xuống, tâm trí người dân, tính họp pháp Chính phủ suy giảm”9 Thứ ba, XĐLI thực thi công vụ ảnh hưởng tiêu cực đến việc phân bổ họp lý nguồn lực công phục vụ công Phục vụ công quan nhà nước thực chất trình quản lý phân bổ hiệu đối vói giá trị nguồn lực xã hội khác nhau, thỏa mãn nhu cầu lọi ích nhóm khác nhau, trì phát triển lành mạnh xã hội Hành vi XĐLI thực thi cơng vụ làm Tạp chí Quản lý nhà nước - số 308 (9/2021) Nghiên cứu - Trao đổi xâm hại lọi ích phổ biến xã hội lợi ích nhóm yếu thế, làm cho nguồn lực xã hội “chảy vào túi” nhóm có quyền, có thế, từ làm tăng lên bất công xã hội Thứ tư, XĐLI thực thi công vụ nhân tố dẫn đến tham nhũng khu vực công làm suy giảm niềm tin người dân đối vói Chính phủ XĐLI tham nhũng hai khái niệm không giống XĐLI không định dẫn đến tham nhũng, tham nhũng định XĐLI tạo nên10 XĐLI nguyên tham nhũng, tượng XĐLI không coi trọng quản lý không hiệu làm cho tình trạng đặt lợi ích cá nhân lên lợi ích cơng trở nên phổ biến, từ làm cho tượng tham nhũng trở nên nghiêm trọng hơn, làm cho quyền lực công tha hóa thành cơng cụ để thực lọi ích cá nhân Tham nhũng khu vực công trở nên nghiêm trọng phổ biến làm suy giảm niềm tin người dân đối vói khu vực cơng Cơ chế phịng, ngừa xung đột lọi ích thơng qua ữách nhiệm giải trình Những năm gần đây, TNGT CBCC, người có trách nhiệm việc thực nhiệm vụ, công vụ đề cập nhiều văn pháp luật Ngày 12/5/2009, Chính phủ ban hành Nghị số 21/NQCP Chiến lược quốc gia phòng, chống tham nhũng (PCTN) đến năm 2020 Kế hoạch thực Chiến lược giai đoạn từ năm 2009 đến năm 2011 đề nhiệm vụ xây dựng nghị định TNGT CBCC người đứng đầu quan, tổ chức, đơn vị việc thực nhiệm vụ, công vụ việc thực quy định công khai, minh bạch hoạt động quan, tổ chức, đơn vị Ngày 23/11/2012, Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII thơng qua Luật sửa đổi, bổ sung số điều Luật PCTN Luật bổ sung Điều 32a vói quy định: “Khi có u cầu, quan Tạp chí Quản lý nhà nước - Sơ 308 (9/2021) nhà nước có thẩm quyền phải giải trình định, hành vi việc thực nhiệm vụ, quyền hạn giao trước quan, tổ chức, cá nhân có quyền, lợi ích họp pháp bị tác động trực tiếp định, hành vi đó” bổ sung Điều 46b quy định nghĩa vụ giải trình nguồn gốc tài sản tăng thêm Luật sửa đổi, bổ sung số điều Luật PCTN giao cho Chính phủ quy định chi tiết trách nhiệm quan có nghĩa vụ giải trình; trình tự, thủ tục việc giải trình; quy định mức giá trị tài sản tăng thêm việc xác định giá trị tài sản tăng thêm, thẩm quyền yêu cầu giải trình, trách nhiệm người giải trình, trình tự, thủ tục việc giải trình LuậtPCTNnăm 2018 củng cố quy định TNGT Luật PCTN năm 2005 (sửa đổi, bổ sung năm 2007,2012) Theo khoản Điều Luật này: TNGT việc quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thẩm quyền làm rõ thơng tin, giải thích kịp thịi, đầy đủ định, hành vi thực nhiệm vụ, cơng vụ giao Theo Điều 15, quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có TNGT định, hành vi việc thực nhiệm vụ, cơng vụ giao có yêu cầu quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân bị tác động trực tiếp định, hành vi đó11 Người thực TNGT người đứng đầu quan, tổ chức, đơn vị nguôi phân công, người ủy quyền họp pháp để thực TNGT12 Luật quy định hai trường họp phải giải trình là: (1) Khi báo chí đăng tải thơng tin vi phạm pháp luật có u cầu trả lịi vấn đề liên quan đến việc thực nhiệm vụ, công vụ giao13; (2) Khi có yêu cầu quan có thẩm quyền giám sát quan, tổ chức, đơn vị, cá nhân có thẩm quyền khác thực theo quy định pháp luật có liên quan14 23 Nghiên cứu - Trao đổi Ngoài ra, Điều 16 Luật PCTN 2018 quy định khác TNGT hoạt động PCTN, bao gồm trách nhiệm Chính phủ hàng năm phải báo cáo Quốc hội công tác PCTN phạm vi nước; ủy ban nhân dân cấp có trách nhiệm báo cáo Hội đồng nhân dân cấp công tác PCTN địa phưong; Tòa án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao, Kiểm tốn nhà nước có trách nhiệm phối họp vói Chính phủ việc xây dựng báo cáo công tác PCTN phạm vi nước; Tòa án nhân dân cấp tỉnh, Tòa án nhân dân cấp huyện, Viện kiểm sát nhân dân cấp tỉnh, Viện kiểm sát nhân dân cấp huyện có trách nhiệm phối họp với ủy ban nhân dân cấp việc xây dựng báo cáo công tác PCTN địa phưong Nghị định số 59/2019/NĐ-CP ngày 01/7/2019 Chính phủ chi tiết hóa nội dung TNGT Điều 15 LuậtPCTNnăm 2018, bao gồm vấn đề như: nội dung giải trình; điều kiện tiếp nhận yêu cầu giải trình; trường họp từ chối u cầu giải trình; nội dung khơng thuộc phạm vi giải trình; trách nhiệm người đứng đầu quan, tổ chức, đơn vị việc thực TNGT; quyền nghĩa vụ người yêu cầu giải trình; nghĩa vụ người thực TNGT; trình tự, thủ tục thực việc giải trình Tóm lại, XĐLI tượng tổn khách quan hoạt động công vụ Tuy nhiên, mức độ phát sinh XĐLI thực thi công vụ tùy thuộc vào lực quản lý XĐLI quốc giaD Chú thích: Hai vênh nhau, người tiêu dùng ăn chất độc http://cand.com.vn, truy cập ngày 25/9/2019 Phạm Duy Nghĩa Trách nhiệm giải trình: Vươn tới chuẩn mực hành phục vụ phát triển Tập giảng Thạc sỹ Chính sách cơng Trường Fulbright, 2005 24 OECD Managing Conflict ofInterest in the Public Service: OECD Guidelines and Country Ex­ periences, Paris 2003, p.24 Michael Davis, “Conflicts of Interest", Encyclopedia ofApplied Ethics, vol.l, London: Academia Press, 1998, p 585 Andrew Stark, Conflict ofInterestin American Public Life Cambridge, Mass Harvard University Press, 2000 Nhóm Ngân hàng Thế giới, Thanh tra Chính phủ Kiểm sốt xung đột lợi ích khu vực công - quy định thực tiễn Việt Nam H NXB Hồng Due, 2016, tr 23 OECD, Managing Conflict ofInterest in the Public Sector: A Toolkit, Paris: OECD, 2005, p.13 J.J Rousseau Bàn khế ước xã hội (Thanh Đạm dịch) NXB Đà Nâng, 2010 H George Frederickson The Spirit ofPublic Administration, lossey - Bass Press, 1997, p.181 10 OECD, Managing Conflict of Interest in the Public Sector, p.8 11, 12, 13, 14 Điều 15 Luật Phòng, chống tham nhũng năm 2018 Tài liệu tham khảo: Nguyên Trọng Bình Tăng cường xây dựng đạo đức cong vụ nước ta Tạp chi Ly luận Chính trị, số 5/2019 Nghị định số 59/2019/NĐ-CP ngày 01/7/2019 Chính phủ quy định chi tiết số điều biện pháp thi hành Luật Phòng, chống tham nhũng April Hwjka-Ekins: Ethics in Service Training Handbook of Administrative Ethics, New York: Marcel Dekker, Inc 2000, p.82 Canada, Conflict ofInterest and Post-em­ ployment Code for Public Office Holders, 1994, item H George Frederickson: The Spirit ofPublic Administration, Jossey - Bass Press, 1997, p.181 Howard Wilson, Principles and Preven­ tion: Meeting Canadians ’ Expecta tions ofEthical Behavior in Public Life, Paris: OECD, 2003 Kathy Lalazarian: Comparative Ap­ proaches to Conflict of Interests: The United States, Canada and the United Kingdom, Wash­ ington, DC: World Bank, 2001, p.7 Kneneth Culp Davis: Discreption lust Baton Rouge: Louisiana State University, 1970, p 97 Michael Davis, “Conflicts ofInterest”, En­ cyclopedia ofApplied Ethics, vol.l, London: Ac­ ademia Press,1998, p.585 Tạp chí Quản lý nhà nước - số 308 (9/2021) ... (OECD): ? ?Xung đột lợi ích xung đột lợi ích cơng vụ lợi ích cá nhân cán bộ, công chức, viên chức, cán bộ, cơng chức, viên chức lọi ích cá nhân mà gây ảnh hưởng đến kết thực thi công vụ trách nhiệm công. .. nghĩa vụ người yêu cầu giải trình; nghĩa vụ người thực TNGT; trình tự, thủ tục thực việc giải trình Tóm lại, XĐLI tượng tổn khách quan hoạt động công vụ Tuy nhiên, mức độ phát sinh XĐLI thực thi công. .. Tác hại xung đột lợi ích ttong thực thi công vụ XĐLI thực thi cơng vụ tạo nhiều tác hại đối vói hoạt động cơng vụ Có thể thấy điều qua phương diện chủ yếu sau: Thứ nhất, XĐLI thực thi cơng vụ gây