Đang tải... (xem toàn văn)
Nghiên cứu Trao đổi TÍNH PHÁP LÝ VÀ THƯC TIỄN CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN KHI KHÔNG TỔ CHỨC HỘI ĐỔNG NHÃN DÂN CÙNG CẤP VÕ KIM SƠN* 1 Đặt Vấn đềTheo quy định tại Điều 113 Hiến pháp năm 2013 Hội đồng nhân dân ([.]
Nghiên cứu - Trao đổi TÍNH PHÁP LÝ VÀ THƯC TIỄN CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN KHI KHÔNG TỔ CHỨC HỘI ĐỔNG NHÃN DÂN CÙNG CẤP VÕ KIM SƠN * Việc không tổ chức Hội đồng nhân dân quận, huyện, phường Chính phủ tríến khai thí điểm 10 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, sau gần năm thực hiện, kết thúc thí điểm đời Hiến pháp năm 2013 Luật Tổ chức qun địa phương năm 2015 Nhưng, việc khơng tổ chức Hội đồng nhân dân số đơn vị hành tiếp tục nghiên cứu sau Quốc hội định thí điếm thành phố Hà Nội không tổ chức Hội đồng nhân dân phường không tổ chức Hội đồng nhân dân quận, phường Thành phố Hồ Chí Minh Bài viết trao đổi số khía cạnh liên quan đến thể chế ủy ban nhân dân quyền địa phương khơng tổ chúc Hội đồng nhân dân cấp Từ khóa: Chính quyền địa phương; Hội đồng nhân dân; ủy ban nhân dân; thực tiễn; tính pháp lý The Government had pữoted the removal of the district, ward People's Councils in ten provinces and centrally-run cities for five years After the pilot ended, the 2013 Constitution and the 2015 Law on Organization of Local Governments were introduced The removal of the People's Councils in selected administrative units should be further studied when the National Assembly approved the pilot of the removal of the ward People's Councils in Ha Noi and the district, ward People's Councils in Ho Chi Minh City The article discussed some aspects related to the People's Committee as an institution when there is no People's Council at the same level oflocal government Keywords: Local government; People's Council; People's Committee; practice; legality NGÀYNHẬN: 18/12/2021 NGÀYPHẢN BIỆN, ĐÁNH GIÁ: 19/01/2022 Đặt Vấn đề Theo quy định Điều 113 Hiến pháp năm 2013: Hội đồng nhân dân (HĐND) quan quyền lực nhà nước địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng quyền làm chủ Nhân dân, Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương quan nhà nước cấp trên; HĐND định vấn để địa phương luật định; giám sát việc tuân theo "ạp chí Quản lý nhà nước - số 313 (2/2022) NGÀYDUYỆT: 16/02/2022 Hiến pháp pháp luật địa phương việc thực nghị HĐND1 Tại Điều 114 Hiến pháp năm 2013 quy định: ủy ban nhân dân (UBND) cấp quyền địa phương (CQQĐP) HĐND cấp bầu quan chấp hành HĐND, quan hành nhà nước địa phương, chịu trách nhiệm trước HĐND quan hành * PGS TS, Học viện Hành chỉnh Quốc gia Nghiên cứu - Trao đổi nhà nước cấp trên; UBND tổ chức việc thi hành Hiến phấp pháp luật địa phương; tổ chức thực nghị HĐND thực nhiệm vụ quan nhà nước cấp giao2 Việc không tổ chức HĐND số đơn vị hành (ĐVHC) vấn đề Quốc hội khóa XII, XIII, XIV quan tâm Ngay Quốc hội Khóa XII ban hành Nghị thí điểm khơng tổ chức HĐND loại ĐVHC số loại ĐVHC theo quy định Hiến pháp năm 1992 Luật Tổ chức HĐND UBND năm 2003, nhầm triển khai Nghị Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương Đảng lần thứ (khóa X) Chính phủ triển khai thí điểm khơng tổ chức HĐND 10 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương, sau năm kết thúc việc thí điểm, chưa có kết luận cụ thể tính “phù họp - không phù họp” Hiến pháp năm 2013 định hình mơ hình tổ chức CQĐP gắn với hai thực thể HĐND UBND Luật Tổ chức CQĐP năm 2015, Luật sửa đổi, bổ sung Luật Tổ chức Chính phủ Luật Tổ chức CQĐPnẫm 2019 khẳng định hai thực thể HĐND UBND thời tồn CQĐP ĐVHC (10/11 loại có, trừĐVHC kinh tế - đặc biệt) Đến nay, việc khơng tổ chức HĐND chưa khỏi tư nhà quản lý Thành phố Hà Nội TP Hồ Chí Minh đầu kiến nghị bỏ thực thể HĐND số loại ĐVHC Quốc hội khóa XIV phê duyệt thí điểm khơng tổ chức HĐND ĐVHC phường (thành phố Hà Nội) thức khơng tổ chức HĐND quận, phường (TP Hồ Chí Minh) từ tháng 7/2021 Việc khơng tổ chức HĐND vân tổn UBND ghi nhận nghị Quốc hội, cần phải đánh giá tồn thực thể này, ƯBND HĐND bầu ra, quy định Hiến pháp Luật, thay vào việc khơng tổ chức HĐND, cịn nhân UBND cấp định bổ nhiệm 50 Tính khoa học pháp lý ủy ban nhân dân quyền địa phương không tổ chức Hội đồng nhân dân cấp Xu giới, CQĐP gán liền với thực thể cử tri, người dân địa phương bầu để quản lý vấn đề địa phương khuôn khổ pháp luật quốc gia quy định Bước cao hình thành CQĐP tự quản (local self- government), quốc gia châu Âu phê duyệt hiến chương tự quản Ngồi ra, cịn nhiều quốc gia có đạo luật tự quản địa phương, đó, Nhật quốc gia có Luật Tự quản địa phương sớm (Local autonomy law-1947) CQĐP quản lý vùng lãnh thổ định gọi chung ĐVHC gán liền tồn “Hội đồng- council”, thực thể mang tính quyền lực lãnh thổ đó, bên cạnh chủ thể khác để thực thi công việc hàng ngày Cho đến nay, có CQĐP mang tính “tản quyền” cấp bổ nhiệm nhân Mơ hình định, bổ nhiệm nhân không thuộc dạng CQĐP mang tính phổ biến Việt Nam, có lúc gọi thực thể quản lý vùng lãnh thổ định - ĐVHC CQĐP, có lúc gọi HĐND UBND ln gán vói thực thể cử tri ngi địa phương bầu Khi có Hiến pháp năm 1946 Luật Tổ chức CQĐP năm 1958, cụm từ ủy ban hành (UBHC) tồn với HĐND ĐVHC huyện khơng có HĐND có UBHC, thực thể hình thành qua chế bầu cử HĐND cấp dưói bầu Ví dụ: HĐND xã bầu UBHC huyện3 Sau Hiến pháp năm 1980 Luật Tổ chức HĐND UBND năml981 ban hành, cụm từ UBND sử dụng thay cho UBHC Hiến pháp năm 1992, với Luật Tổ chức HĐND UBND khảng định tồn đồng thời hai thực thể ĐVHC Hiến pháp năm 2013 Luật Tổ chức CQĐPnăm 2015, Luật sửa đổi, bổ sung số điều Luật Tổ chức Chính phủvằLuật Tổ chức CQĐP năm 2019 Tạp chí Quản lý nhà nước - Sơ 313 (2/2022) Nghiên cứu - Trao đổi khảng định đồng thời tồn hai thực thể HĐND UBND, nhiên, Điều 111 Hiến pháp năm 2013 đưa thêm cụm từ cấp CQĐP Phải hai cụm từ CQĐP cấp CQĐP hai phạm trù khác nhau, dù có IDNDvàUBND? Nếu khơng tổ chức HĐND thuộc ĐVHC đó, theo quy định tồn mang tính song sinh, nghĩa vói việc UBND HĐND bầu khơng tồn nghĩa liệu CQĐP hay xóa ln thực hể ƯBND; quận, phường hai tên gọi hai loại ĐVHC loại ĐVHC theo Luật Tổ chức CQĐP Do đó, khơng tổ chức HĐND hai ĐVHC này, liệu có tồn :ại hai loại ĐVHC TP Hồ Chí Minh quận phường) thành phố Hà Nội phường) Mặt khác, UBND HĐND bầu a, khơng cịn HĐND nên thay bàng tên gọi khác để thực thể cấp hành lập, bổ nhiệm nhân Tính thực tiễn ủy ban nhân dân chi quyền địa phưong khơng tổ chức dội đồng nhân dân cấp Nghị Quốc hội chuyển đổi cấu tổ chức CQĐP Việt Nam trước sau có Hiến pháp năm 2013 gán liền vói Tiệc khơng tổ chức HĐND số ĐVHC Zụ thể: Một là, giai đoạn trước có Hiến pháp lăm 2013, thí điểm khơng tổ chức HĐND: chông tổ chức HĐND loại ĐVHC quận, huyện phường, đồng thời tổn UBND quận, huyện, phường Đánh giá chái quát, thay đổi đơn pan Khơng tổ chức HĐND loại ĐVHC thực thể khác không thay đổi nguyên tác cấu tổ chức, khuyết HĐND thực thể UBND vãn tồn chác nhiệm vụ quyền hạn có quy định riêng, khác vói quy định chung Luật Tổ chức HĐND UBND Sau năm thực thí điểm, định dừng việc khơng tổ chức HĐND loại rạp chí Quản lý nhà nước - số 313 (2/2022) ĐVHC làm thí điểm quay lại trạng thái ban đầu ĐVHC có HĐND UBND Hai là, giai đoạn sau Hiến pháp năm 2013 có hiệu lực, thí điểm khơng tổ chức HĐND thành phố Hà Nội thực không tổ chức HĐND số ĐVHC TP Hồ Chí Minh: Hiến pháp năm 2013 Luật Tổ chức CQĐP năm 2015 định hình mơ hình tổ chức CQĐP Việt Nam, khẳng định cấp CQĐP, khơng có đạo luật giải thích Hiến pháp để hiểu đúng, CQĐP cấp tồn HĐND UBND Tuy nhiên, ý chí khơng tổ chức HĐND số ĐVHC tồn Quốc hội ý vói đề nghị thành phố Hà Nội thí điểm khơng tổ chức HĐND ĐVHC phường Do đó, cấu tổ chức máy quyền thành phố Hà Nội khuyết HĐND phường (có 175 phường/579 ĐVHC cấp xã) Trong đó, UBND phường tổn tại, khơng HĐND bầu vói quy định khác so với Hiến pháp năm 2013 Luật sửa đổi, bổ sung Luật Tổ chức Chính phủ Luật Tổ chức CQĐPnăm 2019 Quốc hội đồng ý cho TP Hồ Chi Minh không tổ chức HĐND quận phường Trong đó, có 16 quận/22 ĐVHC cấp huyện 249 phường/312 ĐVHC cấp xã Nhìn tổng thể, cấu tổ chức quyền TP Hồ Chí Minh khuyết 16 HĐND quận 249 HĐND phường Cũng tương tự thành phố Hà Nội, thực thể UBND tồn cấu tổ chức CQĐP TP Hồ Chí Minh ĐVHC không tổ chức HĐND Cả nghị Quốc hội khẳng định tồn UBND ĐVHC sau không tổ chức HĐND Nhưng chất UBND khơng cịn Hiến pháp, Luật Tổ chức CQĐP đề cập Loại UBND có đặc trưng là: (1) Chủ tịch, phó chủ tịch UBND thành phổ bổ nhiệm; (2) Là cồng chức; (3) Hoạt động theo chế độ thủ trưởng Nghiên cứu - Trao đổi Một số vấn đề cần quan tâm Trong tiến trình CCHC, muốn có bước chuyển mơ hình tổ chức CQĐP hướng đến mơ hình tổ chức CQĐP để phân biệt ĐVHC đô thị ĐVHC nông thôn Một ý tưởng khơng tổ chức HĐND số ĐVHC đô thị “như biểu hiện” phân biệt Thứ nhất, việc khơng tổ chức HĐND khơng đơn giản, khơng tổ chức HĐND liệu có kéo theo thực thể UBND thay đổi tính pháp lý; liệu phải tạo thực thể khác để thực nội dung quản lý vấn đề vùng lãnh thổ mơ hình HĐND - UBND Và thay đổi đó, phải trả lịi được: thực thể có tên gọi gì? Ai định thành lập? Cơ cấu tổ chức nào? Nhiệm vụ quyền hạn quy định dạng pháp lý ? Thứ hai, tên gọi UBND gây nhầm lẫn với cách tiếp cận mang tính truyền thống văn pháp luật Việt Nam từ 1946 đến chủ thể Mặt khác, phương diện tổ chức, thực thể gọi tên “ủy ban” lại hoạt động theo chế độ thủ trưởng Thứ ba, ĐVHC gán với thực thể để quản lý vấn đề ĐVHC đó, theo thơng lệ CQĐP thực thể cử tri địa phương bầu Hội đồng Nếu thực thể quyền cấp đặt xuống khơng phải CQĐP mơ hình “tản quyền” CQĐP cấp cao Thứ tư, cách tổ chức quyền ĐVHC thị với chất “đô thị thành phố” Không cát nhỏ hạ tầng, đường xá, tiện ích phục vụ Cơ cấu tổ chức quyền cấp - cấp thành phố cấp sở hay quyền ĐVHC thị thuộc thành phố cấp tỉnh CQĐP cấp, nên trao cho CQĐP (bàng văn pháp luật cụ thể đáp ứng đòi hỏi thành phố quyền tự định cấu tổ chức mang tính nội - quyền tự chủ 52 cấu tổ chức) Cách tổ chức khác phục tồn UBND khơng tổ chức HĐND gọi CQĐP Thứ nắm, vùng nông thôn thành phố cấp tỉnh, tổ chức CQĐP mang tính truyền thống Chính quyền ĐVHC nơng thơn huyện quyền ĐVHC xã có nhiệm vụ quyền hạn luật định, độc lập tương nguyên tác nhiệm vụ quyền hạn loại CQĐP mang tính phân quyền Trong xu hướng CCHC, khuyến khích ĐVHC xã họp cách tự chủ lại vói để trở thành ĐVHC có quy mô lớn hơn, hoạt động hiệu làm không áp đặt Thứ sáu, phân định rõ ràng ĐVHC đô thị nông thôn chất không chịu ràng buộc nửa đô thị, nửa nông thôn Những ĐVHC cấp tỉnh đô thị thành phố thuộc tỉnh, thị xã thuộc tỉnh hướng đến tổ chức theo mơ hình đơn nhất, khơng băm nhỏ thành ĐVHC nhỏ Như Hàn Quốc quốc gia thuộc nhóm phát triển Dân số 51.312.448 người (ngày 16/10/2021) với diện tích chưa bàng 1/3 diện tích Việt Nam Luật Tự quản địa phương Hàn Quốc quy định ĐVHC cấp tỉnh (17 ĐVHC) chịu quản lý trực tiếp Chính phủ Trung ương gồm: thành phố cấp tỉnh; thành phố tự trị; tỉnh Itỉnh tự trị Các ĐVHC với tên gọi khác cho mục đích khác nhau, cấp tỉnh chia thành cấp nhỏ (Việt Nam gọi chung cấp huyện) như: Gu, Gun, Sin Trong đó, “Gu” có hai loại (autonomous Gu Non-autonomous): loại dành cho ĐVHC cấp tỉnh đô thị (7 thành phố cấp tỉnh), loại dành cho tỉnh lại Đặc trưng loại có quyền tự quản với đầy đủ Hội thị trưởng (mayor) cử tri “Gu” bầu ra; loại có thị trưởng quyền cấp tỉnh bổ nhiệm Cịn Sin (city) Gun (County) khơng có CQĐP tự quản, có thị trưởng Tạp chí Quản lý nhà nước - số 313 (2/2022) Nghiên cứu - Trao đổi bổ nhiệm Ngồi ra, có 15 thành phố I municipal Cities) có dân số 500.000 người, pháp luật trao cho quyền chia hành đon vị nhỏ hon (district- gu) Tuy nhiên, loại thành phố loại hành (administrative Cities), khơng có quyền tự quản thành phố lớn Đây kinh nghiệm để Việt Nam xem xét tổ chức lại ĐVHC nhỏ nàm đô thị Như Seoul có gần 10 triệu dân, chia thành 25 ĐVHC nhỏ hon, đon vị thuộc nhóm “Gu - tự quản” Nghĩa 25 ĐVHC có quyền ự quản - Hội thị trưởng Tưong tự, thành phô' cấp tỉnh khác có ĐVHC nhỏ hon có quyền tự quản hai cấp Kết luận HĐND thực thể quan trọng thể tính dân chủ; tự quyết, tự làm chủ cách tích cực thơng qua đại diện Tồn Hội dồng tất yếu tất mơ hình tổ chức CQĐP Tổ chức lại, sáp xếp lại ĐVHC để tạo a vùng thị với quyền thị đon hạn chế đến mức tối đa chia nhỏ ĐVHC đô thị giảm lượng lớn HĐND, bỏ nhiều thực hể HĐND UBND, tập trung cho thành phố thuộc cấp tỉnh Chúng ta mong muốn có phân biệt quyền thị quyền nơng thơn Đó điều tất yếu, máy để quản lý hai nhóm ĐVHC hồn tồn khác nhau, chất phải khác Nếu tách ĐVHC đô thị, trao cho CQĐP ĐVHC đô thị quyền tự chủ định không chia thành ĐVHC thấp hon ĐVHC thị, có mơ hình quyền thị Và, DVHC thị, tự định thành lập (hoặc cấp có thẩm quyền phê duyệt thành lập) đon vị đon chấp hành, lihơng có HĐND Thành phố thuộc cấp tỉnh quyền thị cấp Thành phố trực thuộc trung ưong chia làm nhánh tổ chức: nhánh thành phố nhánh nông thôn "ạp chí Quản lý nhà nước - Sơ 313 (2/2022) Nhánh ĐVHC thị thành lập quyền thị cấp; nhánh nông thôn CQĐP cấp nayO Chú thích: 1, Điều 113,114 Hiến pháp năm 2013 Điều 25 Luật Tổ chức quyên địa phương năm 1958 Tài liệu tham khảo: Hiến phấp năm 1946,1980, 2013 Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân ủy ban nhân dân năml981 Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân ủy ban nhân dân năm 2003 Luật Tổ chức quyền địa phương năm 2015 Luật sửa đổi, bổ sung Luật Tổ chức Chính phủ Luật Tổ chức quyền địa phương năm 2019 Nghị số 26/2008/NQ-QH12 ngày 15/11/2008 Quốc hội thí điểm việc khơng tổ chức Hội đồng nhân dân huyện, quận, phường Nghị số 97/2019/NQ-QH14 ngày 27/11/2019 Quốc hội thí điểm tổchứcmơ hình quyền thị thành phố Hà Nội Nghị số 131 /2020/NQ-QH14 ngày 16/11/2020 Quốc hội vê tổ chức quyền thị TP Hồ Chí Minh Nghị số 1111/NQ-UBTVQH14 ngày 09/12 /2020 ủy ban Thường vụ Quốc hội việc xếp đơn vị hành cấp huyện, cấp xã thành lập thành phố Thủ Đức thuộc TP Hồ Chí Minh 10 Viện nghiên cứu lập pháp Hội thảo quốc tế: tổ chức quyền địa phương - Kinh nghiệm quốc tế thực tiễn Việt Nam, tháng 01/2013 11 Council of Europe (1985) European Charter of Local Self-Government Strasbourg, 15.X.1985 12 Local Self-Government in Japan Atsuro SASAKI Director-General for Policy Coordination, Ministry of Internal Affairs and Communications, Japan 2014 13 Local self- government Growing citizen awareness and a push for local authority https://web-japan.org 2020 14 House of Representatives and the House of Peers of Japan (1947) Local Autonomy my Law (1947) and Revised Local Autonomy my Law 1999 53 ... thay vào việc khơng tổ chức HĐND, cịn nhân UBND cấp định bổ nhiệm 50 Tính khoa học pháp lý ủy ban nhân dân quyền địa phương khơng tổ chức Hội đồng nhân dân cấp Xu giới, CQĐP gán liền với thực. .. bàng tên gọi khác để thực thể cấp hành lập, bổ nhiệm nhân Tính thực tiễn ủy ban nhân dân chi quyền địa phưong khơng tổ chức dội đồng nhân dân cấp Nghị Quốc hội chuyển đổi cấu tổ chức CQĐP Việt Nam... dân ủy ban nhân dân năml981 Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân ủy ban nhân dân năm 2003 Luật Tổ chức quyền địa phương năm 2015 Luật sửa đổi, bổ sung Luật Tổ chức Chính phủ Luật Tổ chức quyền địa phương