Tính cấp thiết của đề tài
Tài chính đóng vai trò thiết yếu trong mọi nền kinh tế, giúp phân bổ hiệu quả các nguồn lực xã hội Hệ thống tài chính quốc gia hỗ trợ chính phủ thực hiện các chính sách điều tiết nền kinh tế vĩ mô một cách hiệu quả.
Tài chính công là một bộ phận quan trọng trong hệ thống tài chính quốc gia, đóng vai trò định hướng và giám sát thị trường tài chính, đồng thời phản ánh chính sách công của Chính phủ Để đánh giá sức khỏe và triển vọng của nền kinh tế, việc xem xét thực trạng tài chính công, đặc biệt là nợ công, là điều không thể thiếu Mức độ nợ công là chỉ số quan trọng để xác định rủi ro tiềm ẩn và hiệu quả của các chính sách công Tuy nhiên, tính chất của nợ công khác nhau giữa các quốc gia, do đó cần có những phương pháp hợp lý để xây dựng trần nợ công Vì lý do này, nhóm quyết định nghiên cứu “Trần nợ công và phương pháp xây dựng trần nợ công”.
Mục tiêu nghiên cứu
Nghiên cứu này tập trung vào việc phát triển các phương pháp hiệu quả để xây dựng trần nợ công, dựa trên kinh nghiệm của các quốc gia trên toàn cầu Các vấn đề và mục tiêu chính sẽ được phân tích nhằm tìm ra giải pháp tối ưu cho việc quản lý nợ công.
- Hệ thống hóa và gópphần làm rõ hơn cơ sở lý thuyết về trần nợ công cũng như xây dựng trần nợ công
Phân tích và đánh giá các phương pháp xây dựng trần nợ công của các quốc gia trên thế giới cho thấy nhiều kết quả tích cực nhưng cũng tồn tại những hạn chế nhất định Các quốc gia đã áp dụng nhiều chiến lược khác nhau để kiểm soát nợ công, từ việc thiết lập giới hạn nợ đến cải cách chính sách tài khóa Tuy nhiên, những hạn chế như thiếu tính minh bạch và khó khăn trong việc thực thi các quy định vẫn là vấn đề cần khắc phục Nguyên nhân của những hạn chế này thường liên quan đến sự khác biệt trong điều kiện kinh tế, chính trị và khả năng quản lý tài chính của từng quốc gia.
Đề xuất các giải pháp khả thi và có cơ sở khoa học để áp dụng tại Việt Nam là rất cần thiết Các phương pháp này cần phải thuyết phục và hợp lý, nhằm nâng cao hiệu quả trong thực tiễn Việc nghiên cứu và triển khai những kiến nghị này sẽ góp phần cải thiện tình hình hiện tại và đáp ứng tốt hơn nhu cầu phát triển bền vững của đất nước.
TỔNG QUAN NGHIÊN CỨU, CƠ SỞ LÝ THUYẾT VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU
Tổng quan nghiên cứu trong nước và quốc tế
Nợ công đang trở thành một vấn đề quan trọng được các nhà hoạch định chính sách và nghiên cứu quan tâm, đặc biệt trong bối cảnh tỉ lệ nợ công toàn cầu gia tăng mạnh mẽ trong thế kỷ 21 Trần nợ công không chỉ là yếu tố vi mô ảnh hưởng đến khả năng vay nợ của quốc gia mà còn là một vấn đề riêng biệt cho từng quốc gia, phụ thuộc vào các biến số vĩ mô khác nhau Để xây dựng chính sách trần nợ công, cần tham khảo các chiến lược kinh tế - xã hội, luật quản lý nợ công và kế hoạch vay nợ của Chính phủ Tuy nhiên, trần nợ công luôn biến đổi liên tục, như trong trường hợp của Mỹ, nơi trần nợ đã thay đổi gần 100 lần trong 100 năm Tại Việt Nam, Quốc hội đã đưa ra Nghị quyết số 958/QĐ-TTg về chiến lược nợ công giai đoạn 2011 – 2020, nhưng chưa có phương pháp cụ thể để xây dựng trần nợ công hợp lý Các nghiên cứu quốc tế cũng không đưa ra phương pháp rõ ràng nào, mặc dù một báo cáo của GAO năm 2015 đã đề xuất ba giải pháp nhằm tái cấu trúc hệ thống trần nợ công, nhưng vẫn chưa được áp dụng vào thực tiễn.
Mô hình Cây nhị phân, được Manase và Roubini áp dụng vào năm 2005, là một phương pháp nổi tiếng trong việc phân loại và dự báo nợ công Mô hình này giúp xây dựng trần nợ công và quản lý tính an toàn cho nợ công một cách hiệu quả.
Mỗi nút mẹ trong cấu trúc cây nhị phân được chia thành hai nút con, và quá trình này tiếp tục cho đến khi đạt được nút cuối cùng Manasse và Roubini đã sử dụng phương pháp cây nhị phân để phân tích rủi ro nợ công cho các nền kinh tế mới nổi.
Trong nghiên cứu này, mẫu được phân chia thành hai nhánh dựa trên mức độ nợ nước ngoài Nhánh đầu tiên bao gồm các quốc gia có nợ nước ngoài cao (> 49,7% GDP), với xác suất xảy ra khủng hoảng tăng từ 20,5% lên 45,4% Nhánh thứ hai gồm các quốc gia có nợ nước ngoài thấp, xác suất khủng hoảng chỉ là 9,7%.
Lạm phát được phân chia thành hai nhánh: cao và thấp, với các nước có lạm phát cao (trên 10,5%) có xác suất xảy ra khủng hoảng nợ lên tới 66,8% Hơn một nửa số cuộc khủng hoảng trong nghiên cứu có liên quan đến nợ nước ngoài cao và lạm phát cao, như ở Jamaica, Ai-Cập, và Venezuela Ngược lại, những nước có nợ nước ngoài ở mức trung bình (19-49,7% GDP) nhưng có nợ ngắn hạn lớn hơn 130% dự trữ, tỷ giá hối đoái ổn định và bất ổn chính trị có xác suất khủng hoảng lên tới 41% Trong khi đó, khoảng 58,4% các nước không có khủng hoảng nợ đáp ứng các điều kiện như nợ nước ngoài thấp, tỷ lệ nợ ngắn hạn/dự trữ dưới 130%, và tỷ lệ nợ công nước ngoài/tổng thu dưới 210%, cùng với nền kinh tế ổn định.
Dựa trên các quy tắc phân nhánh, quan sát có thể được phân loại vào vùng rủi ro hoặc an toàn, tùy thuộc vào tỉ lệ số quan sát có khủng hoảng trong từng nút so với tỉ lệ trung bình của toàn bộ mẫu nghiên cứu Một hạn chế của mô hình Cây nhị phân là yêu cầu thu thập số liệu chính xác để phân chia các vùng, nhưng do sự khác biệt về số liệu giữa các quốc gia và các tổ chức quốc tế như IMF và WB, điều này có thể dẫn đến sai lệch lớn trong dự báo khủng hoảng và xác định giới hạn nợ công hợp lý.
Hiện nay, nhiều nghiên cứu đã đề cập đến vấn đề nợ công, đặc biệt là nợ công ở Việt Nam, nhưng vẫn chưa có nghiên cứu nào tập trung vào các phương pháp xây dựng trần nợ công Điều này tạo ra một khe hở trong nghiên cứu, mở ra cơ hội cho nhóm tác giả triển khai đề tài này.
Cơ sở lý thuyết và khung phân tích
1.2.1 Trần nợ công 1.2.1.1 Khái niệm
Cụm từ “trần nợ” thường gợi nhớ đến các chính sách thắt lưng buộc bụng và quy định nghiêm ngặt về chi tiêu của chính phủ Tuy nhiên, thực tế, khái niệm này đã tồn tại gần một thế kỷ với mục đích ngược lại, nhằm tạo điều kiện cho Washington vay tiền dễ dàng hơn Trần nợ công được hiểu là giới hạn pháp lý về số tiền mà khu vực công có thể vay, do các nhà lập pháp của một quốc gia quy định.
1.2.1.2 Lịch sử hình thành và sự gia tăng của trần nợ công
Giới hạn nợ liên bang được thiết lập từ năm 1917 để hỗ trợ tài chính cho Chiến tranh thế giới thứ nhất, thông qua việc phân loại các loại trái phiếu với tổng giá trị phát hành lên tới 11,5 tỷ USD, đồng thời giảm bớt áp lực cho Quốc hội.
Trước đó, các nhà làm luật sẽ thông qua từng loại trái phiếu một, trong đó có cả những khoản vay dùng để đầu tư vào kênh đàoPanama
Khi Chiến tranh thế giới thứ hai bùng nổ vào năm 1939, Quốc hội Mỹ đã thiết lập giới hạn nợ tổng hợp đầu tiên với mức 45 tỷ USD, và tiếp tục điều chỉnh tăng giới hạn này cho đến năm 1953 Tuy nhiên, vào năm 1953, ý tưởng nâng giới hạn nợ đã gặp khó khăn tại Thượng viện trong bối cảnh cựu Tổng thống Dwight Eisenhower (thuộc Đảng Cộng hòa) đang cố gắng xây dựng hệ thống đường cao tốc xuyên quốc gia.
Hai năm trước, đảng Cộng hòa đã sử dụng giới hạn nợ như một công cụ để ép Tổng thống Obama tuân theo yêu cầu của họ Hệ quả là Mỹ đã thông qua Đạo luật Kiểm soát Ngân sách 2011, bao gồm các quy định cắt giảm chi tiêu cho các chương trình quân sự và chi tiêu nội địa theo quyết định của chính phủ.
• Sự gia tăng nhanh chóng
Sự gia tăng nhanh chóng tỉ lệ nợ công toàn cầu đã dẫn đến việc nới rộng mức trần nợ công một cách đáng kể Kể từ khi thành lập, Nghị viện và Chính phủ Hoa Kỳ đã nâng mức trần nợ công lên gần 100 lần Từ những năm 1980, mức trần nợ đã tăng từ dưới 1000 tỷ USD lên gần 3000 tỷ USD Đến cuối thập niên 1990, con số này đã gấp đôi, đạt 6000 tỷ USD, và trong những năm 2000, tiếp tục tăng lên 12000 tỷ USD Luật Kiểm soát Ngân sách năm 2011 đã nâng mức trần thêm 900 tỷ USD, cho phép Chính phủ Mỹ có quyền nâng thêm khoảng 2,1 tỷ USD, tạo ra con số tối đa 16,39 nghìn tỷ USD Các nhà lập pháp đã sửa đổi con số này ba lần từ tháng 2 năm đó.
2013 đến tháng 3 năm 2015, khi mà nó đạt được mức tỉ lệ hiện tại là 18,15 nghìn tỷ USD
Hình 1.2: Sự thay đổi trần nợ công của Hoa Kỳ từ 1970 đến 2015
Các quốc gia đang phát triển, trong đó có Việt Nam, đã tăng mức vay nợ công để xây dựng và phát triển nguồn lực Theo báo cáo, tỷ lệ nợ công trên GDP của Việt Nam đã tăng từ 51,7% năm 2010 lên 61% năm 2015, với nợ Chính phủ chiếm 49,2%, nợ Chính phủ bảo lãnh 10,9% và nợ chính quyền địa phương khoảng 0,9% Nợ trực tiếp của Chính phủ ước tính đạt 43,3% GDP năm 2015, gần sát mức bình quân khu vực Để đối phó với tình trạng này, Chính phủ Việt Nam đã có những biện pháp điều chỉnh trần nợ công, theo Nghị quyết số 10/2011/QH13, đặt ra chỉ tiêu nợ công không quá 65% GDP, nợ Chính phủ không quá 50% GDP và nợ nước ngoài không quá 50% GDP Các chỉ tiêu này tiếp tục được xác định trong Chiến lược nợ công giai đoạn 2011-2020, với mục tiêu đến năm 2020 là nợ công không quá 65% GDP và nợ Chính phủ không quá 55% GDP.
1.2.1.3 Tại sao cần có trần nợ công?
Trần nợ công là yếu tố then chốt trong việc quản lý tài chính của Khu vực Công Khi nợ công đạt gần mức giới hạn pháp định, Quốc hội cần áp dụng các biện pháp đặc biệt để xử lý tình huống Tuy nhiên, việc đặt ra trần nợ công không khiến Chính phủ cảm thấy miễn trừ trách nhiệm, dẫn đến những mâu thuẫn và bất tiện, tạo ra sự không chắc chắn trong công tác kiểm soát của Quốc hội trong tương lai.
Trần nợ công là một công cụ quan trọng giúp Quốc hội kiểm soát ngân sách của Chính phủ, đồng thời khẳng định quyền hiến pháp của Quốc hội trong việc giám sát chi tiêu Nó cũng đặt ra trách nhiệm tài khoá cho cả Quốc hội và Chính phủ, yêu cầu họ phải thực hiện các biện pháp để cho phép Chính phủ vay mượn khi chi tiêu vượt quá doanh thu Như một tác giả đã nhận định, trần nợ công thể hiện sự tôn trọng đối với việc tiết kiệm và quản lý kinh tế trong các vấn đề tài chính của Chính phủ.
Dự thảo ngân sách giúp Quốc hội kiểm soát chi tiêu của Chính phủ, trong khi trần nợ công là một công cụ hiệu quả khác Tại Mỹ, các ủy ban phân bổ chịu trách nhiệm về chi phí tùy ý, trong khi các ủy ban ủy quyền quản lý các quyết định chi tiêu cho các chương trình bắt buộc Đồng thời, các ủy ban ngân sách có nhiệm vụ xây dựng khuôn khổ ngân sách tổng thể, xác định mức độ tổng hợp cho chi tiêu và thuế của Chính phủ.
Mặc dù các uỷ ban thường có sự đồng thuận về quan điểm, nhưng các biện pháp liên quan đến trần nợ công lại được giữ bí mật với các Thành viên không thuộc Uỷ ban Điều này cho thấy rằng trần nợ công là một công cụ riêng biệt được sử dụng trong chính sách tài khoá của Chính phủ.
1.2.1.4 Đặc điểm của trần nợ công
“Trần nợ công – Giới hạn của chính sách tài khoá”
Theo học thuyết kinh tế Keynes, chính phủ đóng vai trò quan trọng trong nền kinh tế, sử dụng chính sách tiền tệ và tài khóa để kích thích tổng cầu Tuy nhiên, sự can thiệp của chính phủ cũng có giới hạn, với chính sách tiền tệ gặp phải "bẫy thanh khoản" khi lãi suất không thể giảm xuống dưới mức zero Bên cạnh đó, chính sách tài khóa bị ràng buộc bởi trần nợ công, ngăn cản chính phủ vay mượn vô hạn cho chi tiêu và đầu tư công.
• Các nước có tỉ lệ nợ công/GDP cao nhất là những nước có đồng tiền dự trữ mạnh nhất
Hầu hết các quốc gia có tỷ lệ nợ công/GDP vượt quá 80% đều là các nước trong khu vực đồng tiền chung châu Âu hoặc các quốc gia phát triển sở hữu đồng tiền nội tệ mạnh, được sử dụng làm đồng tiền dự trữ quốc tế.
Cụ thể, trong khu vực đồng Euro có Hy Lạp, Italia, Bồ Đào Nha, Bỉ, Tây Ban Nha, Pháp, Áo có tỷ lệ nợ công/GDP cao nhất
Hình 1.3: Tỉ lệ nợ công/GDP tính theo % của các nước khu vực đồng Euro 2015
Ngoài khu vực đồng Euro, các nền kinh tế phát triển hàng đầu thế giới như Nhật Bản, Singapore, Canada, Anh và Mỹ đều ghi nhận tỷ lệ nợ công/GDP cao Tuy nhiên, ngoại trừ
Singapore là một trong những quốc gia có đồng tiền mạnh được sử dụng trong dự trữ ngoại hối quốc tế Theo Luật chứng khoán chính phủ, khoản thu từ các chứng khoán nợ do chính phủ phát hành phải được đầu tư, với lợi nhuận từ các khoản đầu tư này luôn lớn hơn chi phí vay nợ Các công ty định mức tín nhiệm đánh giá Singapore ở mức cao nhất AAA cho cả nợ ngắn hạn và dài hạn Mặc dù nợ nước ngoài của Singapore lớn so với GDP, nhưng điều này phản ánh vai trò của nước này như một trung tâm tài chính và trung chuyển khu vực, nơi nhiều công ty nước ngoài vay nợ và đầu tư lại ra nước ngoài Nếu tính theo số liệu ròng, Singapore thực chất là một nước cho vay ròng.
Hình 1.4: Tỉ lệ nợ công/GDP theo % các nước phát triển ngoài khu vực đồng
• Ưu thế đồng tiền dự trữ quốc tế trong vay nợ
Nợ công của các nước có tỷ lệ nợ công/GDP cao, đặc biệt là trong khu vực đồng Euro và các nước phát triển, chủ yếu được denominated bằng đồng nội tệ Điều này tạo ra nhu cầu quốc tế đối với các tài sản bằng đồng tiền này, cho phép các quốc gia này phát hành trái phiếu với giá cao hơn và vay mượn với chi phí thấp hơn Hệ quả là, lãi suất nợ công bằng đồng nội tệ tại các nước này rất thấp, dẫn đến nghĩa vụ trả lãi hàng năm cũng giảm đáng kể.
Phương pháp nghiên cứu
Bài nghiên cứu áp dụng phương pháp định tính và định lượng, trong đó nhóm tác giả tiến hành quan sát, tổng hợp và phân tích số liệu có sẵn để rút ra đặc điểm và ý nghĩa của từng đối tượng Phương pháp thu thập số liệu bao gồm việc sử dụng dữ liệu thứ cấp từ các nguồn uy tín như Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF), Ngân hàng Thế giới (WB) và các nghiên cứu trước đó Đề tài tập trung nghiên cứu và phân tích số liệu liên quan đến việc xây dựng trần nợ công của các quốc gia đã được đề cập trong phần mở đầu.
