Cơ sở xác định
Mức nợ mà tại đó đảm bảo tính chất bền vững của tài khóa
Không có quy tắc cụ thể nào để xác định tính bền vững của nợ chính phủ, nhưng một cách tiếp cận thường được sử dụng là xem xét chính sách tài khóa dựa trên tỷ lệ nợ công/GDP cân bằng Mức nợ cân bằng được xác định bởi giá trị hiện tại của các khoản thặng dư tương lai từ chứng khoán Phương pháp này đánh giá liệu một quốc gia có đang sử dụng nợ quá mức so với giá trị thặng dư tương lai hay không Tuy nhiên, phương pháp này không phù hợp với các quốc gia đang phát triển có tình trạng tài chính thâm hụt và không tính đến các rủi ro tiềm ẩn Để đánh giá tính bền vững của nợ công một cách nghiêm ngặt hơn, cần xem xét phân phối thu nhập của chính phủ, khả năng linh hoạt trong chi tiêu và ước lượng mức nợ tối đa mà quốc gia có thể trả lãi trong giai đoạn thu nhập thấp IMF (2003) chỉ ra rằng, với doanh thu chịu thuế biến động, khả năng điều chỉnh chi tiêu hạn chế và sự chênh lệch giữa lãi suất thực và tốc độ tăng trưởng, quốc gia đó cần duy trì tỷ lệ nợ công ở mức thấp hơn.
Bảng II-1: Đánh giá chính sách tài khóa theo các chỉ tiêu về nợ công
PV of debt in percent of Debt service in percent of
Export GDP Revenue Export Revenue
Mức nợ tại đó làm giảm tính dễ bị tổn thương bởi khủng hoảng
Khủng hoảng tính thanh khoản và vỡ nợ quốc gia thường xảy ra ở các mức nợ công khác nhau Nghiên cứu cho thấy rằng mức nợ nước ngoài có thể ảnh hưởng tiêu cực đến tăng trưởng kinh tế, gia tăng xác suất khủng hoảng Qua đó, có thể xác định mức trần nợ công hợp lý để giảm thiểu rủi ro.
Mức nợ mà tại đó tối ưu hóa tăng trưởng bằng cách giảm rủi ro chèn lấn
Mức trần nợ công lý tưởng là mức nợ tối ưu hóa tăng trưởng, với giả thiết rằng cân bằng Ricardian không được áp dụng Khi nợ công đạt mức cao, đầu tư công có thể chèn lấn hiệu quả trong tương lai, dẫn đến giảm đầu tư và tăng trưởng Điều này cũng làm gia tăng rủi ro và sự không ổn định trong chính sách kinh tế vĩ mô Theo ước lượng của Smyth et al (1995), tỷ lệ tăng trưởng tối đa của Mỹ khoảng 40% GDP.
Mati (2005) ước tính rằng mức nợ khoảng 38% có thể gây hại cho tăng trưởng kinh tế của Indonesia Vì vậy, có thể xác định một ngưỡng nợ tối ưu nhằm tối đa hóa tăng trưởng và giảm thiểu rủi ro chèn lấn vào khu vực đầu tư tư nhân Điều này cho thấy rằng ngưỡng nợ này có thể được coi là một tiêu chí tham khảo để xác định mức trần nợ phù hợp.
Mức nợ mà tại đó tạo khoảng cách cho các khoản nợ bất ngờ lớn
Các khoản nợ bất ngờ lớn, liên quan đến hoạt động tái cấp vốn trong lĩnh vực tài chính, có thể làm tăng đáng kể nợ công và đe dọa sự bền vững của nó Trung bình, chi phí mà chính phủ phải chi cho các cuộc khủng hoảng ngân hàng trong ba thập niên qua đạt 16% GDP, nhưng con số này có thể cao hơn Do đó, mức nợ hợp lý chỉ được xác định khi nó đủ lớn để bao gồm các khoản nợ bất ngờ này.
Ngưỡng nợ tiềm năng phụ thuộc vào hoàn cảnh và mục tiêu chính sách của từng quốc gia Do đó, việc xác định ngưỡng nợ tiềm năng và thiết kế trần nợ hợp lý sẽ khác nhau giữa các quốc gia cũng như qua các thời kỳ.
Các thực nghiệm xác định trần nợ công
Nghiên cứu của Caner, Grennes và Koehler-Geib(2011)
Nghiên cứu này phân tích dữ liệu từ 101 quốc gia, bao gồm 75 nước đang phát triển và 26 nước phát triển, trong giai đoạn từ 1980 đến 2008 Các biến số chính được xem xét bao gồm tổng nợ công, tăng trưởng GDP và các yếu tố khác ảnh hưởng đến sự phát triển kinh tế.
Bảng II-2: : Các quốc gia trong nghiên cứu của Caner, Grennes và Koehler-Geib(2011)
Algeria; Angola; Argentina; Bangladesh; Benin; Bolivia;
Brazil; Bulgaria; Burkina Faso; Burundi; Cameroon; Chad;
Chile; China; Colombia; Congo, Rep of; Costa Rica; Côte d’Ivoire; Croatia; Dominican Republic; Ecuador; Egypt, Arab Rep of; El Salvador; Estonia; Ethiopia; Ghana; Guatemala;
Guinea; Haiti; Honduras; Hungary; India; Indonesia; Jamaica;
Jordan; Kenya; Lao PDR; Latvia; Lebanon; Lithuania;
Madagascar; Malaysia; Mali; Mexico; Morocco; Nicaragua;
Niger; Nigeria; Pakistan; Panama; Papua New Guinea;
Paraguay; Peru; the Philippines; Poland; Romania; Russian Federation; Rwanda; Senegal; Sierra Leone; Singapore; the Slovak Republic; Slovenia; South Africa; Sri Lanka; Tanzania;
Thailand; Togo; Tunisia; Turkey; Uganda; Ukraine; Uruguay;
Australia; Austria; Belgium; Canada; the Czech Republic;
Denmark; Finland; France; Germany; Greece; Iceland; Ireland;
Italy; Japan; Korea, Rep of; Portugal; the Netherlands; New Zealand; Norway; the Slovak Republic; Slovenia; Spain;
Sweden; Switzerland; the United Kingdom; the United States
II.2.1.1 Mô hình nghiên cứu:
Y = β0,11(x > λ)+ β0,21(x > λ) + β1,1Xi1(x< λ) + β1,2Xi1(x>λ)+β2,1Wi1(xλ)+ui (1) Hay:
Y = β0,1+ β1,1Xi+β2,1Wi+ui nếu Xi ≤ λ
Y = β0,2+β1,2Xi+β2,2Wi+ui nếu Xi > λ
Trong nghiên cứu này, biến số 1 biểu thị diễn biến nội tại, với giá trị 0 nếu không có sự thay đổi; Y đại diện cho tỷ lệ tăng trưởng thực trung bình dài hạn, trong khi X là tỷ lệ nợ công so với GDP trong dài hạn W là các biến điều chỉnh và i là chỉ số của từng quốc gia Mức ngưỡng nợ được ký hiệu là λ, cùng với các chỉ số tương quan β0,1 đến β2,2 được ước lượng theo phương pháp của Hansen (2000).
Có một ngưỡng nợ quan trọng phản ánh mối quan hệ giữa tỷ lệ nợ công dài hạn so với GDP và tỷ lệ tăng trưởng GDP dài hạn, với sự khác biệt rõ rệt giữa các quốc gia phát triển và đang phát triển.
Ngưỡng nợ cho toàn bộ mẫu quan sát được xác định là 77,1% Khi tỷ lệ nợ vượt qua mức này, mỗi 1% gia tăng trong tỷ lệ nợ công/GDP sẽ dẫn đến sự giảm 0,0174% trong tỷ lệ tăng trưởng thực trung bình hàng năm của nền kinh tế Ngược lại, nếu nợ nằm dưới ngưỡng này, việc gia tăng nợ sẽ thúc đẩy tăng trưởng kinh tế Mô hình này đã được điều chỉnh dựa trên các yếu tố như tỷ lệ GDP bình quân đầu người năm 1970, lạm phát và sự phát triển của thương mại.
Bảng II-3: Threshold Regression, two Regimes based on estimated threshold debt level, dependent variable real average GDP growth.
Variables Regime 1: Debt>w% Regime 2: Debt .6% Regime 2 Debtd% Regime 2 Debt D ¿ ) + β 1i X it ( D it ≤ D*) + β 2i X it ( D it >D ¿ ¿+β 2 i X it (
Trong nghiên cứu này, y it đại diện cho tăng trưởng GDP thực, X it là ma trận kiểm soát, D it là nợ công theo tỷ lệ phần trăm của GDP, và D* là ngưỡng nợ/GDP, với điều kiện D it < D* Việc lựa chọn các biến được thực hiện thông qua một cuộc khảo sát tập trung vào các nước đang phát triển, đặc biệt là khu vực Caribê Các yếu tố được xem xét bao gồm chính sách tài khóa, sự mở cửa đối với thương mại quốc tế, lạm phát, chi tiêu của chính phủ, đầu tư và tốc độ tăng dân số.
Nghiên cứu này sử dụng dữ liệu từ 12 quốc gia trong 20 năm, bắt đầu từ mức 22% và tăng dần lên 110%, nhằm phân tích động lực tỷ lệ nợ đối với sự tăng trưởng và các yếu tố quyết định khác Mặc dù phương pháp này cung cấp cái nhìn tổng quan về mối quan hệ giữa nợ và tăng trưởng, nhưng không cho phép đánh giá chính xác ý nghĩa thống kê của các ngưỡng do thiếu khoảng tin cậy Để khắc phục vấn đề này, khung ngưỡng Hansen (1996, 2000) được áp dụng với mô hình ước tính y it = γ 1 (1− I it D ¿ ) ¿) + γ 2 (1− I it D ¿ ) ¿) + θ t X it + e it.
I it D ¿ = { 1if D 0 if D it it > < D D ¿ ¿ I = 1,…,N t = 1,…., T
Trong đó D * là ngưỡng nợ, và I là một biến giả Khi nợ dưới ngưỡng, ước tính γ1.
Khi nó ở trên ngưỡng, γ2 được ước tính Ngưỡng nợ trong các giá trị sau của D *:
(22%, 22.1%, 22.2% 112%} được tìm kiếm; tổng cộng 900 hồi quy Hansen (1996,
2000) đã đề xuất một kỹ thuật bootstrap để mô phỏng phân bố thực nghiệm của thống kê kiểm tra tỷ số khả năng sau đây:
S 0 và S 1 (D *) đại diện cho tổng các bình phương bình phương (SSR) dưới giả thuyết H 0: D * = 0 và H 1: D * ≠ 0, trong đó σ 2 là phương sai dư dưới H 1 S 0 là SSR không có hiệu ứng ngưỡng, trong khi S 1 (D *) là SSR có hiệu ứng ngưỡng theo phương trình (2) Nghiên cứu này sử dụng dữ liệu hàng năm từ năm 1980 đến 2010 cho 12 quốc gia CARICOM, bao gồm Antigua và Barbuda, Bahamas, Barbados, Dominica, Grenada, và Guyana.
Jamaica, St Kitts và Nevis, St Lucia, St Vincent và Grenadines, Suriname và Trinidad và Tobago đều có các biến số quan trọng như nợ công, tổng sản phẩm quốc nội, xuất khẩu, nhập khẩu, đầu tư và chi tiêu của chính phủ Những biến số này được chuyển đổi sang hàng triệu đô la Mỹ và thể hiện dưới dạng tỷ lệ so với tổng sản phẩm quốc nội danh nghĩa.
Nghiên cứu chỉ ra rằng có những ảnh hưởng ngưỡng trong mối quan hệ giữa nợ công và tăng trưởng kinh tế, với các ngưỡng xuất hiện ở mức 30% và 56% nợ so với GDP Các nền kinh tế nhỏ hoặc kém phát triển, như Caribê, thường gặp khó khăn về tài nguyên, do đó, việc vay mượn có thể giúp tăng cường đầu tư và đạt được mức tăng trưởng cao hơn.
Bảng II-5: Thử nghiệm ngưỡng nợ bằng mô hình Hansen đã được sửa đổi
Least Square Two-Stage LS
Variable Coefficient P-Value Coefficient P-value
Nghiên cứu cho thấy khi tỷ lệ nợ trên GDP vượt quá 30%, ảnh hưởng tích cực đến tăng trưởng kinh tế trở nên hạn chế và không còn đáng kể Khi nợ tiếp tục gia tăng, ngưỡng 56% GDP xuất hiện, tại đó tác động đến tăng trưởng chuyển từ tích cực sang tiêu cực Điều này có thể do nền kinh tế trở nên nợ quá mức, khiến nhà đầu tư lo ngại rằng lợi nhuận của họ sẽ bị đánh thuế để trả nợ, từ đó cản trở đầu tư và mở rộng kinh tế Hơn nữa, chi phí phục vụ nợ cao hơn cũng làm giảm nguồn lực cho đầu tư công, ảnh hưởng tiêu cực đến tăng trưởng Cuối cùng, sự gia tăng nợ có thể làm gia tăng sự không chắc chắn của nhà đầu tư về chính sách của chính phủ, dẫn đến giảm đầu tư.
Giá trị ngưỡng nợ dưới 30 phần trăm đóng vai trò quan trọng đối với tác động của đầu tư vào tăng trưởng kinh tế Ở mức nợ dưới 30 phần trăm của GDP, đầu tư có tác động tích cực và có ý nghĩa đối với tăng trưởng Tuy nhiên, khi mức nợ tăng lên, hiệu quả đầu tư tích cực đối với tăng trưởng sẽ giảm và trở nên không đáng kể về mặt thống kê Theo ước tính, giá trị ngưỡng nợ quan trọng là 54,7%, tại mức này, đầu tư có thể đạt được hiệu quả tối ưu đối với tăng trưởng kinh tế.
Theo Bảng 3, tổn thất điểm phần trăm trung bình hàng năm trong tăng trưởng GDP thực tế do vượt quá ngưỡng là rất đáng kể Tổn thất lũy tích từ năm 1980 đến 2010 cho thấy các quốc gia chịu chi phí cao khi duy trì tình trạng vượt ngưỡng trong thời gian dài Chẳng hạn, nợ công của Barbados đã vượt ngưỡng vào năm 1991 và tiếp tục gia tăng, đạt khoảng 129% GDP vào năm 2010 Bằng chứng cho thấy rằng chi phí này đã khiến Barbados mất khoảng 1,65 điểm phần trăm trong tăng trưởng GDP thực tế mỗi năm, tương đương với tổng cộng 32,98 điểm phần trăm trong giai đoạn 1991-2010.
Bảng II-6: Ước tính thiệt hại trong tăng trưởng GDP thực (tính theo %)
Tỷ lệ phần trăm lỗ hàng năm trong tăng trưởng GDP thực
Tổng thiệt hại kể từ năm
1980 về tỷ lệ phần trăm của tăng trưởng GDP thực tế
Nghiên cứu đã áp dụng phương pháp ước lượng ngưỡng theo mô tả của Hansen (1996,
Các nghiên cứu đã chỉ ra rằng các thị trường mới nổi đối mặt với ngưỡng nợ so với GDP thấp hơn, như được xác nhận bởi Reinhart và Rogoff Những phát hiện này hỗ trợ quan điểm rằng các quốc gia này cần phải quản lý nợ một cách thận trọng để duy trì sự ổn định kinh tế.
Nợ công cao, đặc biệt ở các nước thu nhập thấp và đang phát triển, có thể gây ảnh hưởng tiêu cực đến tăng trưởng kinh tế Nghiên cứu cho thấy rằng nợ có tác động tích cực đến tăng trưởng khi ở mức dưới 30% GDP, nhưng trở thành mối lo ngại chính khi vượt quá 55% GDP Khoảng nợ từ 30% đến 55% GDP cần được theo dõi chặt chẽ để đảm bảo sự phát triển bền vững.
GDP, tác động biên của nợ giảm đi, trong đó đóng góp vào tăng trưởng từ mỗi gia tăng
III CÁC YẾU TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN TRẦN NỢ CÔNG
Trần nợ là mức nợ tối đa mà một quốc gia tự giới hạn việc vay mượn nợ của mình.
Theo Luật Quản lý Nợ công số 29/2009/QH12, nợ công bao gồm ba loại chính: nợ của chính phủ, nợ được chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương.
Trần nợ công có mối liên hệ chặt chẽ với nợ công; khi nợ công giảm hoặc ổn định, trần nợ công sẽ được giữ nguyên Tuy nhiên, khi nợ công gia tăng vượt mức kiểm soát, trần nợ công cần được điều chỉnh theo tình hình kinh tế Nợ công và các yếu tố kinh tế vĩ mô như thâm hụt ngân sách, tăng trưởng kinh tế và thâm hụt tài khoản vãng lai có mối tương quan mật thiết Nghiên cứu cho thấy tồn tại cả mối quan hệ ngắn hạn và dài hạn giữa nợ công và các yếu tố kinh tế vĩ mô Trong phần này, chúng ta sẽ tìm hiểu các yếu tố ảnh hưởng đến trần nợ công của một quốc gia.
Thâm hụt ngân sách cơ bản
Cân đối ngân sách nhà nước ảnh hưởng trực tiếp đến trần nợ công, với mức thâm hụt ngân sách phản ánh giá trị nợ chính phủ Khi ngân sách nhà nước thâm hụt, nhu cầu vay nợ gia tăng, làm tăng nguy cơ nợ công vượt trần và có thể dẫn đến việc Chính phủ phải nới trần nợ công Ngược lại, nếu ngân sách thặng dư, nhu cầu vay nợ giảm, Chính phủ có thể sử dụng nguồn tài chính để mua lại trái phiếu chính phủ, từ đó giảm mức nợ công và đảm bảo trần nợ công không bị vi phạm.
Nghiên cứu thực nghiệm cho thấy thâm hụt ngân sách nhà nước (NSNN) có tác động đáng kể đến nợ công Dornbusch (1984) chỉ ra rằng thâm hụt ngân sách là nguyên nhân chính dẫn đến nợ nước ngoài gia tăng tại Brazil Sachs và Larrain (1993) cho rằng nợ trong nước là phương thức ngắn hạn để tài trợ cho thâm hụt tài khóa, mặc dù điều này có thể làm gia tăng thâm hụt ngân sách theo thời gian do gia tăng nghĩa vụ nợ Alfaidi (2002) nhấn mạnh rằng thâm hụt ngân sách gia tăng đã dẫn đến sự tăng trưởng mạnh mẽ của nợ nước ngoài ở Ai Cập Gartner (2003) cũng cho thấy mối quan hệ tương quan giữa tỷ lệ thâm hụt NSNN và tỷ lệ nợ công Hiện tại, Ai Cập có nợ công cao thứ hai thế giới, chỉ sau Nhật Bản, với nợ gần 395 tỷ USD, tương đương 157,5% GDP, cho thấy mối liên hệ chặt chẽ giữa tỷ lệ thâm hụt NSNN và tỷ lệ nợ công vượt trần.
Tăng trưởng GDP thực tế
Trong thời kỳ kinh tế mở rộng với tăng trưởng GDP thực tế cao, Chính phủ dễ dàng vay vốn, dẫn đến lãi suất thực tế giảm và tăng trưởng kinh tế nhanh chóng, từ đó củng cố nguồn thu ngân sách nhà nước và cải thiện cân đối tài khóa Ngược lại, trong giai đoạn suy thoái, tăng trưởng kinh tế chậm lại sẽ làm xấu đi các chỉ tiêu kinh tế, gia tăng tỷ lệ nợ công trên GDP Điều này đặt quốc gia trước nguy cơ nợ công vượt trần, yêu cầu phải có các chính sách quản lý nợ hợp lý và điều chỉnh mức trần nợ công phù hợp với tình hình kinh tế hiện tại.
Nghiên cứu của Imimole, Imoughele và Okhuese (2014) cho thấy rằng tăng trưởng GDP thực tế ảnh hưởng đến nợ nước ngoài của Nigeria Tương tự, Gilles và Karim (2012) đã phân tích tác động của các yếu tố vĩ mô như cân đối ngân sách, tăng trưởng GDP, gánh nặng nợ và tỷ lệ lạm phát đến nợ công của Pháp trong giai đoạn 1890 - 2009 Theo Abbas và các đồng tác giả (2014), tăng trưởng GDP thực tế là yếu tố quan trọng nhất ảnh hưởng đến nợ công; khi kinh tế phát triển mạnh mẽ, tỷ lệ nợ công sẽ giảm, cho thấy quốc gia đã biết tận dụng nguồn vay để củng cố nền kinh tế.
Khi khả năng trả nợ của một quốc gia tăng lên, khả năng thanh toán nợ sẽ được cải thiện Ngược lại, nếu quốc gia đó giảm khả năng trả nợ hoặc không thể thanh toán, mức nợ công sẽ gia tăng và vượt qua giới hạn đã đề ra.
Thâm hụt tài khoản vãng lai
Sachs và Larrain (1993) chỉ ra rằng thâm hụt tài khoản vãng lai và ngân sách dẫn đến gia tăng nợ công Cụ thể, thâm hụt tài khoản vãng lai trong những năm 1980 đã biến Hoa Kỳ từ một chủ nợ thành con nợ lớn nhất thế giới.
Nghiên cứu năm 2002 đã phân tích các yếu tố ảnh hưởng đến nợ nước ngoài của các nước đang phát triển, bao gồm cả yếu tố bên trong và bên ngoài Các yếu tố bên trong bao gồm đầu tư thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, hiệu quả sử dụng vốn và thâm hụt cán cân thanh toán Trong khi đó, các yếu tố bên ngoài bao gồm lãi suất, giá dầu và các nguyên liệu thô khác.
Theo nghiên cứu của Pirtea, Nicolescu và Mota (2014), FDI có ảnh hưởng tích cực đến nợ công bằng cách tăng năng suất lao động và giảm tỷ lệ nợ công trên GDP Akitoby, Komatsuzaki và Binder (2014) cũng chỉ ra rằng lạm phát cao có thể giúp giảm nợ công do làm giảm giá trị của các khoản nợ Aizenman và Marion (2009), cùng với IMF (2012), ghi nhận rằng sau Thế chiến II, tỷ lệ nợ công trên GDP của Hoa Kỳ đã giảm từ hơn 100% xuống khoảng 40% trong một thập kỷ nhờ vào tăng trưởng kinh tế và mức lạm phát duy trì khoảng 4% Mặc dù thâm hụt tài khoản vãng lai đã khiến nợ công Mỹ gia tăng và vượt trần nợ, nhưng nhờ vào các chính sách quản lý hiệu quả, mức nợ công đã được giảm bớt Tuy nhiên, hiện tại, nợ công của Mỹ vẫn ở mức cao, đạt hơn 11,8 nghìn tỷ USD, tương đương 75,2% GDP.
Cách tính nợ công
Theo Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF), nợ công, hay nợ chính phủ, là nghĩa vụ nợ mà chính phủ một quốc gia phải trả cho phần còn lại của nền kinh tế và các quốc gia khác.
Theo cách tiếp cận của Ngân hàng Thế giới (WB), nợ công được hiểu là nghĩa vụ nợ của 4 nhóm chủ thể bao gồm:
(1) nợ của Chính phủ trung ương và các Bộ, ban, ngành trung ương;
(2) nợ của các cấp chính quyền địa phương;
(3) nợ của Ngân hàng trung ương;
(4) nợ của các tổ chức độc lập mà Chính phủ sở hữu trên 50% vốn.
Gánh nặng nợ công quốc gia được tính theo phần trăm (%) của Tổng sản phẩm quốc nội (GDP), với quy định khác nhau giữa các quốc gia Tại Khu vực đồng tiền chung châu Âu, nợ công không được vượt quá 60% GDP và thâm hụt ngân sách dưới 3% GDP Ở Việt Nam, mức trần nợ công được quy định là 65% GDP.
Nợ công được phân loại theo nhiều cách, bao gồm nợ của Chính phủ và nợ chung của Chính phủ cùng các cấp chính quyền Nợ công cũng có thể được chia thành nợ từ các nhà đầu tư trong nước và nợ từ các nhà đầu tư nước ngoài Cuối cùng, nợ công có thể được báo cáo dưới dạng tổng nợ Chính phủ, tức tổng nợ tài chính, hoặc nợ ròng Chính phủ, là tổng nợ tài chính trừ đi tổng tài sản tài chính mà Chính phủ sở hữu.
Cách tính nợ công của Việt Nam có sự khác biệt so với tiêu chuẩn quốc tế Theo Luật quản lý nợ công 2009, nợ công của Việt Nam không bao gồm nợ của ngân hàng nhà nước (NHNN) và doanh nghiệp nhà nước (DNNN), cũng như nợ của một số địa phương Điều này dẫn đến việc tổng nợ công quốc gia không phản ánh đầy đủ tình hình nợ của NHNN, DNNN và các địa phương Ngược lại, nhiều quốc gia trên thế giới tính cả nợ của NHNN, DNNN và các địa phương vào tổng nợ công, tạo ra một cái nhìn toàn diện hơn về nợ công quốc gia.
Theo cách tính chuẩn của các nước, tổng nợ công của Việt Nam đã vượt mức 65% GDP từ lâu, với nợ của các doanh nghiệp nhà nước (DNNN) và các địa phương Cuối năm 2013, tổng nợ của các DNNN mà Nhà nước nắm giữ đạt 1.550.000 tỷ đồng, tương đương khoảng 52,5% GDP Đến cuối năm 2014, con số này tăng lên 1.567.000 tỷ đồng, tăng 8% so với năm 2013 Nếu áp dụng cách tính quốc tế, tổng nợ công của Việt Nam hiện nay ước tính trên 100-110% GDP, ngay cả khi đã trừ phần nợ của các DNNN được Chính phủ bảo lãnh.
Độ tin cậy của quốc gia
Nợ công cao không nhất thiết dẫn đến khủng hoảng ngay lập tức; thực tế cho thấy khủng hoảng chỉ xảy ra khi chính phủ không thể trả nợ đúng hạn Theo số liệu từ "The Economist" vào tháng 3/2013, những khu vực có nợ công cao nhất bao gồm Bắc Mỹ, Brazil, châu Âu, Trung Quốc, Ấn Độ, Nhật Bản và Australia Nhật Bản dẫn đầu với nợ công lên tới hơn 12,5 nghìn tỷ USD, tương đương 226,1% GDP, tiếp theo là Mỹ với hơn 11,8 nghìn tỷ USD (75,2% GDP) Nhiều quốc gia châu Âu cũng có nợ công lớn như Đức (gần 2,7 nghìn tỷ USD, 83% GDP), Italy (trên 2,4 nghìn tỷ USD, 120,8% GDP), Pháp (hơn 2,3 nghìn tỷ USD, 90,5% GDP), và Anh (hơn 2,2 nghìn tỷ USD, 91,4% GDP) Hy Lạp, trung tâm của khủng hoảng nợ công châu Âu, nợ gần 395 tỷ USD (157,5% GDP) Trung Quốc cũng có nợ công cao, với tổng nợ gần 1,03 triệu tỷ USD vào cuối năm 2010, nhưng chỉ chiếm 17% GDP.
Các chuyên gia từ UNDP, IMF và WB nhấn mạnh rằng khi xác định ngưỡng an toàn cho nợ công, hay trần nợ công, không nên quá phụ thuộc vào các chỉ số nợ.
Ngưỡng nợ công là thông số hữu ích nhưng chỉ nhìn vào cái ngưỡng đó là chưa đủ, TS.
Benedict Bingham, đại diện thường trú của IMF tại Việt Nam, nhấn mạnh rằng khi đánh giá nợ công của một quốc gia, cần so sánh với các nước có nền kinh tế tương tự và xem xét rủi ro về lòng tin Ông cũng lưu ý rằng do không thể dự đoán rủi ro toàn cầu, việc thiết lập một biên độ an toàn cho ngưỡng nợ là cần thiết để tạo sự thoải mái trong quản lý tài chính.
Để thúc đẩy tăng trưởng ngắn hạn và dài hạn, việc hiểu rõ phạm vi, quy mô và chất lượng nợ là vô cùng quan trọng Điều này yêu cầu thông tin phải đầy đủ và chi tiết, giúp xác định tỷ lệ phần trăm nợ thực chất và ảnh hưởng của nó đến sự phát triển kinh tế.
Tỷ giá đồng nội tệ so với các ngoại tệ chính
Nguồn nợ công không chỉ bao gồm nợ trong nước mà còn cả nợ quốc tế Do đó, khi tỷ giá giữa đồng nội tệ và đồng ngoại tệ của quốc gia cho vay thay đổi, mức nợ công cũng sẽ bị ảnh hưởng.
Nguồn nợ công nước ngoài chủ yếu đến từ các quốc gia có quan hệ tốt, thông qua việc cho vay, tài trợ hoặc quy đổi sang các đồng tiền quốc tế phổ biến như USD và EUR Vì vậy, chỉ khi có sự biến động lớn về tỷ giá giữa đồng nội tệ và các ngoại tệ chính, mức nợ công mới có thể thay đổi đáng kể, ảnh hưởng trực tiếp đến trần nợ công của quốc gia đó.
Chính phủ Việt Nam đã vay một lượng lớn vốn ODA từ Nhật Bản để phát triển cơ sở hạ tầng và kinh tế Thời hạn vay ODA dài khiến tỷ giá có thể biến động mạnh, ảnh hưởng đến mức nợ Đặc biệt, Nhật Bản là một trong những quốc gia thả nổi tỷ giá, dẫn đến việc đồng yên Nhật đã tăng giá so với nhiều đồng tiền khác, bao gồm cả đồng Việt Nam trong những năm gần đây.
Trong những năm gần đây, đồng Yên Nhật đã tăng giá mạnh so với đồng Việt Nam, khiến tỷ giá JPY/VND tăng từ khoảng 150 lên 200 Sự biến động này đã làm gia tăng đáng kể khoản nợ của Việt Nam đối với Nhật Bản.
Kết quả kiểm định cho thấy tỷ giá VND/USD có ảnh hưởng đáng kể đến các kết quả nghiên cứu của Mahmood, Rauf và Rehman (2009), cũng như Imimole, Imoughele và Okhuese.
Trong giai đoạn 2000 - 2015, tỷ giá VND/USD có xu hướng tăng trung bình 1% mỗi năm, ngoại trừ giai đoạn 2008 - 2011 Phân tích cơ cấu đồng tiền vay trong danh mục nợ công của Việt Nam cho thấy sự xuất hiện rủi ro do biến động tỷ giá của các đồng tiền vay ngoại tệ Việc điều chỉnh tỷ giá của Ngân hàng Nhà nước trong những năm qua, đặc biệt là từ 2008 đến 2011, đã ảnh hưởng đến tình hình nợ công.
Giữa năm 2008 và 2011, giá trị danh nghĩa của các khoản nợ công bằng ngoại tệ quy đổi sang đồng nội tệ đã tăng lên đáng kể Theo Bộ Tài chính, từ năm 2001 đến cuối năm 2012, rủi ro tỷ giá đã khiến giá trị danh nghĩa nợ công so với GDP theo tỷ giá cố định năm 2001 tăng khoảng 15,6% GDP, tương đương 460.000 tỷ đồng Mặc dù từ cuối năm 2012 có tín hiệu cải thiện, giá trị đồng Việt Nam vẫn liên tục suy giảm và dao động mạnh, dẫn đến việc trị giá các khoản dư nợ công bằng ngoại tệ quy theo đồng Việt Nam tăng lên Nếu không có chính sách kịp thời và hiệu quả, mức nợ công của Việt Nam trong những năm gần đây có nguy cơ vượt trần.
Thâm hụt ngân sách nhà nước, tăng trưởng GDP, thâm hụt tài khoản vãng lai, cách tính nợ công và độ tin cậy của mỗi quốc gia là những yếu tố quan trọng ảnh hưởng đến trần nợ công Tuy nhiên, để đánh giá tổng thể về trần nợ công của một quốc gia, cần xem xét các chính sách, mức độ tăng trưởng kinh tế và khả năng trả nợ của quốc gia đó.
IV TÌNH HÌNH NỢ CÔNG VÀ TRẦN NỢ CÔNG Ở VIỆT NAM TRONGNHỮNG NĂM GẦN ĐÂY
Trần nợ công ở Việt Nam 26 IV.2 Những rủi ro tiềm ẩn vượt trần của nợ công và quản lý nợ công ở Việt Nam
Theo Nghị quyết 5 năm về kế hoạch tài chính 2016-2020, nợ công hàng năm được giới hạn không quá 65% GDP, trong khi nợ Chính phủ không vượt quá 54% GDP và nợ nước ngoài của quốc gia không quá 50% GDP Đồng thời, nghĩa vụ trả nợ nước ngoài của quốc gia phải duy trì dưới 25% tổng kim ngạch xuất khẩu hàng hóa, dịch vụ, và nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ (không bao gồm cho vay lại) không được vượt quá 25% tổng thu ngân sách hàng năm.
Trong báo cáo trước khi đại biểu bấm nút, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội cho biết nhiều ý kiến đề nghị không tăng trần nợ công vượt quá 65% GDP trong giai đoạn 2016-2020 và cân nhắc nợ Chính phủ chỉ ở mức 53% GDP, do năm 2016 đã vượt giới hạn này Uỷ ban cũng nhấn mạnh rằng nợ công giai đoạn 2011-2015 tăng nhanh với tốc độ trung bình khoảng 18,4%/năm, gần chạm ngưỡng cho phép, gây ra lo ngại về an ninh tài chính quốc gia Do đó, giai đoạn 2016-2020, cần kiểm soát chặt chẽ mức nợ công theo nghị quyết của Quốc hội Đặc biệt, nợ Chính phủ đầu năm nay đã vượt mức quy định (50,3% GDP so với quy định không quá 50%), và việc duy trì dư nợ Chính phủ ở mức 53% GDP trong 5 năm tới là rất khó khăn do đã vượt giới hạn này vào năm 2016 (53,2% GDP).
Để đảm bảo an ninh tài chính quốc gia và mức quản lý hợp lý, chúng tôi xin tiếp thu ý kiến của các đại biểu và đề nghị Quốc hội cho phép mức nợ Chính phủ không vượt quá 54% GDP.
Theo Bản tin tài chính số 4 năm 2016, nợ công Việt Nam đã tăng gấp 3 lần chỉ trong 6 năm từ 2010 đến 2015 Đến cuối năm 2015, tổng dư nợ công đạt 2.608 nghìn tỷ đồng, với tỷ lệ nợ công/GDP ở mức 62,2%, gần chạm ngưỡng kiểm soát 65% do Quốc hội quy định.
Bảng IV-7: Dư nợ công và nợ công 2011-2015
Nhiều chuyên gia cho rằng quy mô nợ công thực tế của Việt Nam có thể cao hơn mức công bố, do sự khác biệt trong cách xác định nợ công giữa Việt Nam và một số tổ chức quốc tế.
Nợ công theo tiêu chuẩn Việt Nam xác định rằng trách nhiệm thanh toán thuộc về chủ thể vay, trong khi nợ công theo tiêu chuẩn quốc tế được xác định dựa trên các tiêu chí khác nhau.
Chủ sở hữu thực sự hoặc pháp nhân đứng sau chủ thể vay có trách nhiệm thanh toán nợ Nợ công được xác định theo tiêu chuẩn quốc tế bao gồm nợ công theo tiêu chuẩn Việt Nam cộng với nợ của Ngân hàng Nhà nước, doanh nghiệp nhà nước, tổ chức bảo hiểm xã hội và an sinh xã hội cùng một số địa phương Theo thông lệ quốc tế, ngưỡng nợ công tối ưu cho các nước phát triển là 90%, cho các nước đang phát triển có nền tảng tốt là 60% và cho các nước có nền tảng kém là 30-40% Do đó, mức ngưỡng nợ công/GDP 65% mà Quốc hội đề ra là phù hợp với thông lệ quốc tế, và việc vượt ngưỡng này có thể tiềm ẩn rủi ro.
Nghiên cứu của Học viện Chính sách Phát triển cho thấy rằng khi tỷ lệ nợ công/GDP của Việt Nam dưới 68%, nợ công có tác động tích cực đến tăng trưởng kinh tế và tính bền vững của chính sách tài khóa Ngược lại, khi tỷ lệ này vượt quá 68%, nợ công sẽ kìm hãm đầu tư, giảm tốc độ phát triển kinh tế và làm tăng rủi ro trong khả năng trả nợ.
Nhóm nghiên cứu đã đề xuất ngưỡng nợ tối ưu bình quân giai đoạn 2014-2018 là 68%
GDP Nhóm cũng đề xuất 2 kịch bản nợ công trong giai đoạn 2014-2020: Kịch bản 1: không phát hành trái phiếu 2017-2020; kịch bản 2: tăng phát hành trái phiếu 2016-
Theo đề xuất của nhóm nghiên cứu, ngưỡng nợ công trong giai đoạn 2014-2020 được xác định theo luật quản lý nợ công là 62,7% Đỉnh điểm nợ công đạt 64,3% vào năm 2016, trong khi mức thấp nhất ghi nhận là 59,9% vào năm 2014.
Trần nợ công giai đoạn 2014-2020 được xác định dựa trên ngưỡng nợ, với điều kiện kịch bản khả thi yêu cầu tốc độ tăng trưởng kinh tế và bội chi phải đạt các chỉ tiêu dự báo Nếu tốc độ tăng trưởng không đạt yêu cầu, ngưỡng nợ công có thể vượt quá 70% GDP, gây ảnh hưởng đến an toàn nợ công Đặc biệt, nếu kinh tế tăng trưởng thấp hơn 6% mỗi năm trong giai đoạn 2015-2020, nợ công sẽ gia tăng đáng kể, đe dọa sự ổn định của nợ công.
IV.2 Những rủi ro tiềm ẩn vượt trần của nợ công và quản lý nợ công ở Việt Nam
Rủi ro nợ công ở Việt Nam hiện nay phụ thuộc vào các yếu tố chính như tốc độ tăng trưởng GDP, lạm phát, lãi suất, thâm hụt tài khoản vãng lai và dự trữ ngoại hối Việc kiểm soát hiệu quả những yếu tố này là cần thiết để giảm thiểu rủi ro liên quan đến nợ công.
Báo cáo của Trung tâm Nghiên cứu Ngân hàng TMCP Đầu tư và Phát triển Việt Nam (BIDV) cho thấy, trong giai đoạn 2011-2015, nợ công tại Việt Nam đã gia tăng nhanh chóng với mức tăng trưởng 16,7% mỗi năm Đến cuối năm 2015, tổng nợ công đã đạt mức đáng lo ngại, đòi hỏi các giải pháp hiệu quả cho giai đoạn 2016-2020.
(1.393 nghìn tỷ Đồng) Về số tương đối, cuối năm 2015, nợ công/GDP ở mức 62,2%, áp sát ngưỡng kiểm soát 65% của Quốc hội.
Theo Bộ Tài chính, nghĩa vụ trả nợ nước ngoài trung dài hạn/thu NSNN đã tăng lên 22,3%, gần đạt ngưỡng an toàn 25%, cho thấy chỉ tiêu nợ phải trả đang có nguy cơ vượt ngưỡng cảnh báo Trong khi đó, nguồn trả nợ công không bền vững, dẫn đến tình trạng vay để trả nợ gốc gia tăng, với 80.000 tỷ Đồng năm 2014 và 150.000 tỷ Đồng năm 2015 Bộ Kế hoạch & Đầu tư cho biết, chỉ tiêu Nghĩa vụ trả nợ/thu NSNN đã tăng lên 38% năm 2014 và 45% năm 2015 Đồng thời, khả năng gia tăng thu ngân sách/GDP giảm mạnh từ 25,9% năm 2011 xuống 22,1% năm 2015 và dự kiến sẽ tiếp tục giảm.
Các khoản lãi và một phần nợ gốc phải trả trong ngắn hạn đang gia tăng, gây áp lực lên cân bằng ngân sách nhà nước (NSNN) Để bù đắp thâm hụt NSNN, Chính phủ liên tục phát hành trái phiếu chính phủ, dẫn đến quy mô nợ công tăng lên Lãi suất cũng bị đẩy lên cao, gây khó khăn cho doanh nghiệp và làm giảm nguồn thu của NSNN để thanh toán các khoản vay Về kỳ hạn, nợ trong nước chủ yếu được phát hành dưới dạng trái phiếu, với giai đoạn 2011-2013 chủ yếu là ngắn hạn, nhưng đến năm 2014 kỳ hạn đã tăng lên 3 năm.
Từ năm 2015, kỳ hạn trái phiếu Chính phủ đã kéo dài lên 4,4 năm và tiếp tục tăng lên 5 năm trong 6 tháng đầu năm 2016 Mức lãi suất phát hành trái phiếu trên thị trường vốn trong nước đã giảm từ 12%/năm vào năm 2011 xuống khoảng 6,5% vào năm 2014 và khoảng 6% vào năm 2015 Đối với nợ nước ngoài, vay ODA và vay ưu đãi vẫn chiếm tỷ trọng cao (trên 94%) với kỳ hạn còn lại trung bình trên 10 năm, lãi suất bình quân tính đến cuối năm 2015 khoảng 2%/năm Cơ cấu đồng tiền của danh mục nợ Chính phủ chủ yếu là đồng Việt Nam (55%), USD (16%), JPY (13%) và EUR (7%), trong khi các đồng tiền khác chiếm tỷ trọng còn lại Điều này cho thấy rủi ro tỷ giá có thể làm gia tăng gánh nặng nợ công của Việt Nam.
