CÁC VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ TRẦN NỢ CÔNG6VÀ PHƯƠNG PHÁP XÂY DỰNG TRẦN NỢ CÔNG
Khái niệm về nợ công
1.1.1 Định nghĩa về nợ công trên thế giới
Khái niệm nợ công, mặc dù rõ ràng và dễ hiểu là các nghĩa vụ nợ của nhà nước, nhưng phương pháp tính toán và phạm vi áp dụng lại khác nhau giữa các quốc gia.
1.1.1.1 Định nghĩa về nợ công theo IMF Để đảm bảo khả năng so sánh và kiểm soát rủi ro nợ công trên phạm vi toàn cầu, Quỹ tiền tệ thế giới (IMF) đưa ra một khung tiếp cận chung trong tính toán về nợ công bao gồm hai cấu phần chính, xác định các chủ thể nợ công và các công cụ nợ công
Nợ công, theo định nghĩa của IMF, bao gồm nợ của chính phủ trung ương và chính phủ địa phương Nợ của chính phủ trung ương không chỉ bao gồm nợ của các cơ quan chính phủ mà còn bao gồm nợ của các đơn vị sử dụng vốn ngân sách như y tế, giáo dục, an sinh xã hội và xây dựng, tất cả đều được kiểm soát và tài trợ hoàn toàn bởi Chính phủ, cùng với các quỹ an sinh xã hội.
Các công cụ nợ công IMF (2001) đưa ra định nghĩa tổng nợ công (gross debt) dựa trên 6 nhóm công cụ nợ, bao gồm:
- Các chứng khoán nợ như trái phiếu, tín phiếu.
- Các khoản vay trực tiếp.
- Các khoản phải trả như tín dụng thương mại, trả trước…
- Quyền rút vốn đặc biệt (SDRs) do IMF phát hành và phân bổ đến các nước thành viên.
- Tiền mặt do NHTW phát hành và các khoản tiền gửi tại NHTW, Chính phủ hay các tổ chức thuộc chính phủ khác.
- Các khoản bảo hiểm xã hội, hưu trí được Chính phủ bảo đảm thanh toán.
1.1.1.2 Định nghĩa về nợ công theo World Bank
Theo cách tiếp cận của Ngân hàng Thế giới (WB), nợ công được hiểu là nghĩa vụ nợ của 4 nhóm chủ thể bao gồm:
- Nợ của Chính phủ trung ương và các Bộ, ban, ngành trung ương;
- Nợ của các cấp chính quyền địa phương;
- Nợ của Ngân hàng trung ương;
- Nợ của các tổ chức độc lập mà Chính phủ sở hữu trên 50% vốn.
Định nghĩa này tương đồng với quan niệm của Hệ thống quản lý nợ và phân tích tài chính theo Hội nghị của Liên hiệp quốc về thương mại và phát triển (UNCTAD).
1.1.2 Định nghĩa nợ công tại Việt Nam Ở Việt Nam, Luật Quản lý nợ công năm 2009 quy định, nợ công bao gồm nợ chính phủ, nợ được Chính phủ bảo lãnh và nợ chính quyền địa phương Nợ Chính phủ là khoản nợ phát sinh từ các khoản vay trong nước, ngoài nước, được ký kết, phát hành nhân danh Nhà nước, nhân dân Chính phủ hoặc các khoản vay khác do Bộ Tài chính ký kết, phát hành, ủy quyền phát hành theo quy định của pháp luật Nợ Chính phủ không bao gồm khoản nợ do Ngân hàng Nhà nước Việt Nam phát hành nhằm thực hiện chính sách tiền tệ trong từng thời kỳ Nợ được Chính phủ bảo lãnh là khoản nợ của doanh nghiệp, tổ chức tài chính, tín dụng vay trong nước, nước ngoài được Chính phủ bảo lãnh Nợ chính quyền địa phương là khoản nợ do Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là UBND cấp tỉnh) ký kết, phát hành hoặc ủy quyền phát hành.
Gánh nặng nợ công quốc gia ở các nước khác nhau thường được tính theo tỷ lệ phần trăm (%) so với Tổng sản phẩm quốc nội (GDP) do quy mô nền kinh tế của mỗi quốc gia.
Số liệu nợ công có thể được thể hiện dưới nhiều hình thức khác nhau, bao gồm phân chia thành nợ của Chính phủ và nợ chung của Chính phủ cùng các cấp chính quyền.
Nợ công được phân loại thành hai loại chính: nợ công từ các nhà đầu tư trong nước và nợ công từ các nhà đầu tư nước ngoài.
Cuối cùng, nợ công có thể được trình bày dưới hai hình thức: tổng nợ Chính phủ, tức tổng số nợ tài chính của Chính phủ, hoặc nợ ròng Chính phủ, là tổng nợ tài chính trừ đi tổng tài sản tài chính mà Chính phủ sở hữu.
1.1.4 Sự khác biệt về cách xác định nợ công giữa Việt Nam và quốc tế 1.1.4.1 Khác biệt về khái niệm “khu vực công” và “công ty công” Ở Việt Nam, khu vực công bao gồm Chính phủ và khối các doanh nghiệp nhà nước (DNNN) Trong đó, Chính phủ bao gồm: các đơn vị của Chính phủ ở các cấp trung ương hoặc địa phương; tất cả các quỹ bảo hiểm xã hội hoạt động ở các cấp và tất cả các tổ chức phi lợi nhuận, phi thị trường chịu sự kiểm soát và nhận tài trợ của Chính phủ
Theo các tổ chức quốc tế như IMF và WB, khu vực công không chỉ bao gồm Chính phủ và chính quyền địa phương mà còn bao gồm các công ty công và các tổ chức tự chủ, cùng với cơ quan quản lý tiền tệ trung ương.
Cơ quan quản lý tiền tệ (Ngân hàng Trung ương - NHTW) trong khi ở Việt Nam không được tính đến trong khu vực công.
Ở Việt Nam, có sự khác biệt trong tên gọi và nội hàm giữa các công ty công và tổ chức tự chủ, được gọi là DNNN Theo Ngân hàng Thế giới, các tổ chức tự chủ bao gồm doanh nghiệp tài chính và phi tài chính, ngân hàng thương mại và phát triển, công ty công ích, và phải đáp ứng một trong ba điều kiện: (i) ngân sách phải được chính phủ phê duyệt; (ii) Chính phủ/Nhà nước sở hữu trên 50% hoặc có đại diện chiếm hơn 50% thành viên ban giám đốc; hoặc (iii) nếu tổ chức mất khả năng thanh toán, nhà nước phải chịu trách nhiệm về nợ Do đó, nếu Chính phủ có nghĩa vụ ngầm định đối với một khoản nợ, khoản nợ đó có thể được xem là nợ công theo định nghĩa của tổ chức quốc tế này.
1.1.4.2 Khác biệt về phương thức xác định
Sự khác biệt trong khái niệm khu vực công dẫn đến cách xác định nợ công của Việt Nam và các tổ chức quốc tế không giống nhau, điều này giải thích tại sao số liệu nợ công do các tổ chức quốc tế và Việt Nam công bố lại có sự chênh lệch đáng kể.
Theo định nghĩa của IMF, nợ công Việt Nam không bao gồm các đơn vị sử dụng vốn ngân sách ngoài Chính phủ, như Ngân hàng Chính sách xã hội và Ngân hàng Phát triển Việt Nam, cũng như các quỹ an sinh xã hội Hơn nữa, nghĩa vụ tài chính tại các doanh nghiệp nhà nước thông thường cũng không được tính vào nợ công, vì Chính phủ không bảo lãnh thanh toán cho những khoản này.
Cách tính này là đúng với quy ước của IMF nhưng hẹp hơn so với thông lệ quốc tế.
Nhiều quốc gia, như Thái Lan và Macedonia, xác định nợ công bao gồm cả nợ của các doanh nghiệp nhà nước (DNNN) phi tài chính Tuy nhiên, chỉ một số ít quốc gia có khu vực DNNN lớn như Việt Nam Trước đây, nhiều nước Đông Âu và Liên Xô cũ cũng có nhiều DNNN, nhưng khu vực này đã được thu hẹp đáng kể nhờ quá trình cổ phần hóa trong những năm gần đây.
Khái niệm về trần nợ công
1.2.1 Nguồn gốc của trần nợ
Cụm từ “trần nợ” thường gợi nhớ đến chính sách thắt lưng buộc bụng và các quy định nghiêm ngặt về chi tiêu của chính phủ Tuy nhiên, thực tế, thuật ngữ này đã xuất hiện gần một thế kỷ trước với mục đích giúp Washington vay tiền dễ dàng hơn Hiện nay, trần nợ đã trở thành một “vũ khí” chính trị quan trọng, được đảng Cộng hòa sử dụng như một công cụ hiệu quả trong cuộc chiến ngân sách và để xác định quy mô cũng như phạm vi hoạt động của chính phủ liên bang.
Giới hạn nợ liên bang được thiết lập từ năm 1917 nhằm tạo điều kiện tài chính cho Chiến tranh thế giới thứ nhất, thông qua việc phân loại các loại trái phiếu khác nhau Điều này không chỉ giúp giảm bớt gánh nặng cho Quốc hội mà còn đơn giản hóa quy trình phê duyệt, thay vì phải thông qua từng loại trái phiếu riêng lẻ, bao gồm cả các khoản vay đầu tư vào kênh đào Panama.
Khi Chiến tranh thế giới thứ hai bắt đầu vào năm 1939, Quốc hội Mỹ đã lần đầu tiên thiết lập giới hạn tổng hợp cho tất cả các loại nợ và liên tục điều chỉnh tăng giới hạn này cho đến năm 1953 Tuy nhiên, trong năm này, ý tưởng nâng giới hạn nợ đã bị kẹt lại ở Thượng viện nhằm ngăn cản cựu Tổng thống Dwight Eisenhower (thuộc Đảng Cộng hòa) thực hiện kế hoạch xây dựng hệ thống đường cao tốc xuyên quốc gia.
Năm 2011, đảng Cộng hòa đã sử dụng giới hạn nợ như một công cụ để ép Tổng thống Obama tuân theo yêu cầu của họ Hậu quả là Mỹ đã thông qua Đạo luật Kiểm soát ngân sách 2011, trong đó quy định cắt giảm chi tiêu cho các chương trình quân sự và chi tiêu nội địa theo sự lựa chọn của chính phủ.
1.2.2 Định nghĩa về trần nợ công
Trần nợ công là mức giới hạn tối đa về nợ mà Chính phủ hoặc các tổ chức kinh tế quy định Nếu tổng nợ công của một quốc gia nằm dưới mức trần, quốc gia đó được coi là vẫn an toàn; ngược lại, nếu vượt quá mức trần, nguy cơ vỡ nợ sẽ gia tăng.
Xác định ngưỡng an toàn cho nợ công
Nợ công là yếu tố quan trọng phản ánh sức khỏe tài chính của nền kinh tế, ảnh hưởng lớn đến quyết định đầu tư và chính sách của Chính phủ Đánh giá an toàn khoản nợ quốc gia là cần thiết, nhưng hiện tại chưa có tiêu chuẩn chung về ngưỡng an toàn nợ công cho tất cả các quốc gia Các chỉ tiêu an toàn thường được xác định dựa trên thực trạng nợ, tình hình kinh tế vĩ mô, chính sách tài khóa và tiền tệ, nhu cầu vốn đầu tư phát triển, cùng với hệ số tín nhiệm quốc gia Các khuyến nghị từ Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) và Ngân hàng Thế giới (WB) cũng có thể được tham khảo để xác định ngưỡng an toàn nợ nước ngoài.
Trên toàn cầu, việc xác định ngưỡng an toàn cho nợ công được thực hiện qua nhiều hình thức khác nhau, tùy thuộc vào cam kết chính trị và quy định tài chính theo thỏa thuận khu vực Một số quốc gia, như Hungary và Phần Lan, còn quy định rõ ràng trong Hiến pháp, trong khi các quốc gia khác có thể để Nghị viện quyết định hàng năm.
2.1.1 Cam kết chính trị Ở một số quốc gia, mức trần nợ được xác định là một phần của khuôn khổ trách nhiệm tài chính dựa trên những chính sách đã cam kết hơn là các công cụ pháp lý rõ ràng Các quy tắc về nợ đã được lập ra bởi cơ quan chính phủ như tại Canada và Cape Verde, và bởi các hiệp định liên minh trong Phần Lan.
2.1.2 Mức trần nợ đa quốc gia
Các mức trần nợ thường được thiết lập theo quy tắc tài chính trong các hiệp định khu vực nhằm ràng buộc các thành viên của Liên minh tiền tệ, như trần nợ áp dụng cho các nước thành viên EU Các Liên minh tiền tệ khác cũng đã đặt ra mức trần nợ, chẳng hạn như WAEMU và CEMAC với tỷ lệ nợ/GDP là 70% Đối với ECCU, tỷ lệ nợ/GDP 60% được coi là chuẩn mực mà các quốc gia thành viên hướng tới vào năm 2020, thay vì là một mức trần ràng buộc.
2.1.3 Trần nợ Hiến pháp Ở một số quốc gia hạn chế (như Hungary và Ba Lan), trần nợ được thiết lập theo Hiến pháp Điều này giúp đưa trần nợ lên cấp độ pháp luật vượt trội của cơ quan có thẩm quyền Ngoài ra, nếu đưa vào Hiến pháp, điều khoản này có thể làm cho quy tắc trần nợ trở nên vĩnh viễn và không bị thay đổi tùy ý, với điều kiện các thủ tục sửa đổi hiến pháp thường nghiêm ngặt hơn so với các luật thông thường.
Tuy nhiên, sự cứng nhắc trong cách đối phó với những thách thức kinh tế có thể dẫn đến những hậu quả không mong đợi, do đó cần được xem xét một cách cẩn thận.
2.1.4 Trần nợ theo Luật định
Trong một số lĩnh vực, trần nợ được quy định bởi các luật như luật nợ công, luật trách nhiệm tài chính và luật ngân sách Mặc dù Quốc hội có thể sửa đổi các mức trần này, mức độ linh hoạt của trần nợ theo luật định thường cao hơn so với quy định trong Hiến pháp Tuy nhiên, việc sửa đổi trần nợ theo luật định vẫn yêu cầu sự đồng thuận của đại đa số ý kiến trong Quốc hội.
2.1.5 Mức trần nợ hàng năm do Nghị viện đặt ra Ở một số nước như Argentina, Brazil, Canada, Nhật Bản, Moldova, New Zealand hay Tây Ban Nha, Nghị viện được trao quyền xác định giới hạn nợ công thông qua xem xét và phê chuẩn Đạo luật Ngân sách hoặc Đạo luật Phân bổ ngân sách hàng năm Đơn cử, ở Brazil, Hiến pháp quy định cấm Chính phủ vay vượt quá chi phí vốn trong năm tài chính Quy định này được xem như nguyên tắc vàng và được thực thi thông qua Đạo luật Trách nhiệm tài khóa của Brazil Điều 30 Luật này quy định, Thượng viện quyết định giới hạn nợ hàng năm ở mọi cấp của Chính phủ. Ở Mỹ, trước khi Đạo luật Ngân sách Quốc hội và kiểm soát việc sung công
Luật năm 1974 quy định rằng hạn mức nợ hàng năm phải được Hạ viện phê chuẩn cùng với ngân sách thông qua nghị quyết Điều này được quy định tại Điều I Mục 8 của Hiến pháp.
Quốc hội Mỹ là cơ quan duy nhất có quyền ủy quyền cho Chính phủ vay nợ dựa trên tín dụng quốc gia Từ khi thành lập đến năm 1917, Quốc hội đã trực tiếp xem xét từng khoản nợ mà Chính phủ đề xuất Để tăng tính linh hoạt trong tài chính cho các hoạt động quân sự trong Thế chiến I, Quốc hội đã sửa đổi phương pháp ủy quyền qua Đạo luật Công trái Tự do thứ hai năm 1917, cho phép Chính phủ vay nợ Theo luật này, Quốc hội quy định giới hạn nợ công, hay còn gọi là “trần nợ”, đối với tổng số trái phiếu mới có thể phát hành, và “trần nợ” hiện tại áp dụng cho hầu hết các khoản nợ liên bang.
Trần nợ ban đầu được thiết lập bởi các Đạo luật Nợ công năm 1939 và 1941, nhưng sau đó đã có sự điều chỉnh thông qua các sửa đổi của các đạo luật này để cho phép điều chỉnh mức trần nợ.
Một số khu vực pháp lý cho thấy sự linh hoạt hơn khi cho phép Bộ trưởng
Bộ Tài chính thường xuyên ấn định trần nợ theo quy định của luật thứ cấp Tuy nhiên, điều này có thể dẫn đến sự thận trọng quá mức trong các quyết định của Bộ trưởng, nhất là khi không có yêu cầu từ Quốc hội để xác nhận các quy định này.
Xác định xu hướng nợ
2.2.1 Xác định cấu trúc nợ
Rủi ro lớn nhất đối với nợ công Việt Nam chủ yếu đến từ các khoản nợ không được ghi nhận, đặc biệt là nợ của doanh nghiệp nhà nước (DNNN) Những khoản nợ xấu trong khu vực DNNN có khả năng phải sử dụng ngân sách nhà nước để thanh toán, tạo ra mối đe dọa cho
Tính đến năm 2011, nợ của hệ thống ngân hàng đối với khu vực doanh nghiệp nhà nước (DNNN) chiếm khoảng 16,5% GDP Nếu cộng thêm các khoản nợ trái phiếu trong nước không được Chính phủ bảo lãnh của DNNN, tổng nợ công của Việt Nam sẽ đạt gần 95% GDP, vượt xa mức an toàn 60% GDP mà các tổ chức quốc tế như WB và IMF khuyến cáo.
Nghiên cứu của IMF và Ngân hàng Thế giới chỉ ra rằng ngưỡng nợ công an toàn phụ thuộc vào chất lượng thể chế của từng quốc gia Cụ thể, với quốc gia có chất lượng thể chế và quản trị tốt, ngưỡng an toàn là 60% GDP, trong khi đối với quốc gia có thể chế yếu kém, mức 30% GDP đã có thể trở thành rủi ro.
Việc xác định cấu trúc nợ công của Việt Nam gặp nhiều khó khăn do định nghĩa về nợ công vẫn còn khác biệt so với thế giới Do đó, cần phải xác định chính xác nợ công ròng theo chuẩn quốc tế để có thể áp dụng ngưỡng nợ công an toàn được đề xuất bởi các tổ chức quốc tế.
2.2.2 Dự đoán xu hướng nợ
Trong việc xác định trần nợ công, xu hướng nợ là yếu tố quan trọng bên cạnh ngưỡng an toàn Một quốc gia có nợ công cao nhưng đang giảm sẽ có rủi ro thấp hơn so với quốc gia có nợ công thấp nhưng đang tăng Do đó, Việt Nam không thể xem nhẹ rủi ro nợ công dựa trên kết quả nghiên cứu này.
Cuối năm 2014, tỷ lệ nợ công của Việt Nam trên GDP vượt 60%, cao nhất trong số các nước đang phát triển trong khu vực Hầu hết các quốc gia khác duy trì tỷ lệ nợ công ở mức 40-50%.
GDP, thậm chí trường hợp của Indonesia mức nợ công còn ở mức rất thấp 25%
Theo The Economist Intelligence Unit, trong 10 năm qua, nợ công của Việt Nam đã tăng gần 5 lần, với tốc độ tăng trưởng trên 15% mỗi năm Nếu xu hướng này tiếp tục, đến năm 2016, nợ công của Việt Nam có thể vượt 100% GDP, tương tự như các nước EU như Hy Lạp (133,6%) và Ailen (129,2%) đã từng trải qua khủng hoảng nợ công Việc nợ công vượt quá 100% GDP là một vấn đề nghiêm trọng đối với nền kinh tế đang phát triển và quy mô nhỏ của Việt Nam, vốn phụ thuộc nhiều vào xuất khẩu nông sản và hàng công nghiệp nhẹ.
Biểu đồ 1: Tình hình nợ công và nợ nước ngoài của Việt Nam năm 2001-2010
Nguồn: The Economist Intelligence Unit
Xác định tăng trưởng GDP
Trong việc xác định nợ công, tốc độ tăng của nợ công cần phải khớp với tốc độ tăng trưởng GDP của nền kinh tế (khả năng trả nợ)
Trong giai đoạn 2011 – 2015, nợ công tại Việt Nam đã tăng nhanh chóng, từ 50% GDP năm 2010 lên 62,2% GDP năm 2015 Đến năm 2015, tổng nợ công đạt 2,68 triệu tỷ đồng, gấp 2,3 lần so với năm 2010 và gấp 14,8 lần so với năm 2001 Tốc độ tăng nợ công trong giai đoạn này cho thấy sự gia tăng đáng kể trong quản lý tài chính quốc gia.
Từ năm 2011 đến 2015, tỷ lệ tăng trưởng kinh tế đạt 18,4%, gấp ba lần mức tăng trưởng GDP chỉ 5,91% Trong khi các chỉ số an sinh xã hội như giảm nghèo và tạo việc làm mới không có sự cải thiện đáng kể, giá trị GDP thực tế lại thấp hơn nhiều so với dự toán, dẫn đến tỷ lệ nợ công gia tăng.
Xác định mức lạm phát
Lạm phát là chỉ số quan trọng trong việc xác định giá trị thực của GDP và tính toán gánh nặng nợ công của Chính phủ và doanh nghiệp nhà nước (DNNN), chủ yếu dựa vào tín dụng ngân hàng và phát hành trái phiếu Nợ công thường ít được đánh giá dựa trên khả năng trả nợ mà chủ yếu dựa vào kế hoạch chỉ tiêu của cơ quan chủ quản Để trả nợ công, Chính phủ cần tăng thuế, trong khi doanh nghiệp phải giảm đầu tư do áp lực trả nợ Cả hai yếu tố này đều kìm hãm sự tăng trưởng kinh tế.
Tình hình nợ công ở Việt Nam những năm gần đây
Theo đồng hồ nợ công toàn cầu trên trang Economist.com, nợ công của Việt Nam hiện tại là 94,8 tỷ USD, tương đương với 1.039 USD/người, tức khoảng 22,8 triệu đồng mỗi người.
So với cùng kỳ năm trước, nợ công của Việt Nam đã tăng 8,1 tỷ USD, tương đương với mức tăng trung bình của giai đoạn 2013-2015 Trong 2 năm qua, tổng nợ công đã tăng 16,1 tỷ USD Tính từ năm 2010, nợ công của Việt Nam đã tăng từ 45,39 tỷ USD lên 49,4 tỷ USD sau 6 năm.
Theo báo cáo của Bộ Tài chính, đến cuối năm 2016, dư nợ công đạt khoảng 64,73% GDP, trong khi dư nợ Chính phủ là khoảng 53,62% Hai con số này đã gần đạt ngưỡng tối đa theo Nghị quyết về kế hoạch tài chính quốc gia giai đoạn 2016 – 2020, với mức nợ công không vượt quá 65% GDP và nợ Chính phủ không quá 54% GDP.
Bộ Tài chính khẳng định rằng nợ công được quản lý chặt chẽ trong giới hạn cho phép, tuy nhiên, Thủ tướng đã chỉ ra rằng tỷ lệ nợ công tăng nhanh chóng, với mức tăng trung bình 5 năm qua đạt 18,4%, gấp ba lần tốc độ tăng trưởng kinh tế Ông cũng nhấn mạnh rằng nếu tính đầy đủ, nợ công đã vượt quá ngưỡng cho phép.
Kể từ năm 2010, tốc độ gia tăng nợ công của Việt Nam đã có xu hướng giảm dần Theo thống kê từ đồng hồ nợ công thế giới, vào ngày 18/3/2016, tỷ lệ gia tăng nợ công chỉ đạt 9,3%, thấp hơn so với năm 2015 và các năm trước đó.
Mỗi người dân Việt Nam phải gánh gần 23 triệu đồng nợ công
Số nợ công của Việt Nam đang gây tranh cãi với nhiều số liệu khác nhau từ các nguồn khác nhau Theo Ngân hàng Thế giới (WB), vào tháng 7/2015, nợ công của Việt Nam năm 2014 đã đạt 110 tỷ USD, tương đương khoảng 2,35 triệu tỷ đồng, nghĩa là mỗi công dân Việt Nam phải gánh khoảng 1.200 USD.
Nợ của Chính phủ cho các mục đích đầu tư từ tổ chức quốc tế và các chính phủ chiếm 79,6%, trong khi nợ của các doanh nghiệp và tập đoàn Nhà nước được Chính phủ bảo lãnh khoảng 19%, và nợ của chính quyền địa phương chỉ là 1,4%.
Tại phiên họp của Ủy ban Thường vụ Quốc hội vào ngày 7/3/2016, Bộ đã trình Báo cáo đánh giá bổ sung về tình hình thực hiện Ngân sách Nhà nước năm 2015.
Tính đến ngày 31/12/2015, nợ công của Việt Nam đạt 62,2%, trong đó nợ Chính phủ chiếm 50,3%, vượt mức giới hạn cho phép 0,3% GDP Nợ nước ngoài của quốc gia là 43,1% GDP, và nghĩa vụ trả nợ trực tiếp của Chính phủ tương đương 16,0% tổng thu ngân sách nhà nước.
Trong khi đó, Chính phủ vẫn luôn khẳng định sẽ giữ nợ công ở dưới 65%
Từ năm 2014 đến 2015, Chính phủ đã thực hiện các biện pháp thắt chặt kỷ cương đầu tư công và mua sắm công nhằm giữ thâm hụt ngân sách dưới 5%/năm Đồng thời, Chính phủ cũng đã triển khai các biện pháp thu chi ngân sách và phát hành trái phiếu để đảo nợ, tăng nguồn thu và giảm áp lực lên ngân sách.
Theo Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) và Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB), nợ công của Việt Nam chủ yếu xuất phát từ thâm hụt ngân sách lớn và sự gia tăng nợ Chính phủ do các khoản vay ODA đến hạn Ngoài ra, nợ của các tập đoàn và doanh nghiệp Nhà nước cũng góp phần vào tình hình nợ công, trong khi một số khoản ODA chưa được sử dụng hiệu quả.
Trong "Báo cáo Việt Nam năm 2035" của Ngân hàng Thế giới và Chính phủ Việt Nam, các chuyên gia nhấn mạnh rằng nợ công đang trở thành một thách thức lớn đối với sự tăng trưởng và phát triển của Việt Nam trong tương lai Để giải quyết vấn đề này, Việt Nam cần thắt chặt kỷ cương trong đầu tư công và vay nợ nước ngoài, đồng thời sử dụng nguồn vốn đối ứng từ Chính phủ Ngoài ra, cần thiết lập kỷ cương thu - chi ngân sách theo hướng tự chủ để đảm bảo sự bền vững tài chính.
Chính sách trần nợ công của Việt Nam những năm gần đây
3.2.1 Ngưỡng nợ công tối ưu là bao nhiêu?
Nghiên cứu của Học viện Chính sách chỉ ra rằng "ngưỡng nợ công" là một chỉ tiêu quan trọng để đánh giá quy mô nợ công của một quốc gia, được xác định bằng tỷ lệ giữa tổng nợ công và GDP trong một khoảng thời gian nhất định.
Ngưỡng nợ công tối ưu là mức nợ đảm bảo tính bền vững của chính sách tài khóa và thúc đẩy tăng trưởng kinh tế Khi nợ công vượt quá ngưỡng này, phần lớn sản lượng sẽ được sử dụng để trả nợ, dẫn đến việc giảm động lực cho đầu tư phát triển Sự gia tăng tổng nợ làm giảm khả năng trả nợ, do đó, ngưỡng nợ công tối ưu trở thành chỉ tiêu quan trọng trong quản lý và kiểm soát nợ công, đồng thời là cơ sở để tính toán chỉ tiêu trần nợ.
"Trần nợ công" là mức tối đa mà chính phủ có thể vay nợ trong một khoảng thời gian nhất định, được xác định bởi cơ quan lập pháp cao nhất của quốc gia.
Trần nợ công an toàn là mức nợ hợp lý và bền vững, nằm dưới đường cong tăng trưởng giả định của quốc gia Mức này được xác định dựa trên ngưỡng nợ công tối ưu, phù hợp với khả năng phát triển của nền kinh tế.
Quản lý nợ công bằng trần nợ công và ngưỡng nợ công là một xu hướng ngày càng phổ biến ở nhiều khu vực và quốc gia trên thế giới.
PGS TS Đào Văn Hùng nhấn mạnh rằng không có một ngưỡng nợ công tối ưu hay trần nợ công an toàn chung cho tất cả các quốc gia Mỗi quốc gia cần xác định ngưỡng nợ công tối ưu và trần nợ công riêng, phù hợp với điều kiện kinh tế và chính trị của mình.
Ngưỡng nợ công tối ưu và trần nợ công an toàn là điều kiện cần thiết để đảm bảo an toàn cho nợ công Tuy nhiên, chất lượng nợ lại là yếu tố quyết định để nâng cao mức độ an toàn này Điều này cần phải phù hợp với các định hướng chiến lược phát triển kinh tế xã hội cũng như các chính sách kinh tế vĩ mô trung và dài hạn của đất nước.
Cần chủ động phòng ngừa các khoản nợ bất khả kháng, bao gồm nợ ngầm định và nợ bất thường, để đảm bảo an ninh tài chính quốc gia và an toàn cho nợ công.
3.2.2 Không nên nới trần nợ công
Nợ công là vấn đề được nhiều đại biểu Quốc hội chú ý trong phiên thảo luận tổ vào chiều 22/10/2016 Phó Thủ tướng Chính phủ Vương Đình Huệ cho biết có một số ý kiến đề xuất nâng trần nợ công, tuy nhiên, điều này có thể ảnh hưởng đến khả năng trả nợ của quốc gia.
Phó Thủ tướng nhấn mạnh rằng Chính phủ đã cân nhắc kỹ lưỡng để giữ trần nợ công chung ở mức 65%, điều này thể hiện nỗ lực và gian nan trong quản lý tài chính Bộ trưởng Bộ Tài chính Đinh Tiến Dũng cũng khẳng định rằng kế hoạch tài chính 5 năm phải tuân thủ các chỉ tiêu của Nghị quyết Đại hội Đảng và Quốc hội, trong đó giữ trần nợ công ở mức 65% GDP trong giai đoạn 2016 – 2020 Việc duy trì trần nợ công này đồng nghĩa với việc cắt giảm nợ chính phủ bảo lãnh.
Bộ trưởng Đinh Tiến Dũng nhấn mạnh tầm quan trọng của việc duy trì trần nợ công, nhưng điều quan trọng hơn là đạt được các chỉ tiêu tài chính tốt Ông cũng nhấn mạnh rằng nợ vay cần được sử dụng một cách hợp lý và hiệu quả Việc giữ vững trần nợ công sẽ nâng cao vị thế và tín nhiệm quốc gia của Việt Nam trên trường quốc tế.
Thời gian qua, tỷ lệ vay trong nước của Chính phủ đã tăng, giảm tỷ lệ vay nước ngoài, giúp tăng cường tự chủ tài chính Bộ trưởng Đinh Tiến Dũng cho biết, cơ cấu kỳ hạn trái phiếu đã được kéo dài đáng kể, nhờ đó, việc đa dạng hóa và gia tăng kỳ hạn huy động trái phiếu chính phủ đã giúp giãn đỉnh trả nợ.
Bộ trưởng Bộ Tài chính cho biết, tỷ lệ nắm giữ trái phiếu của hệ thống ngân hàng thương mại sẽ giảm trong thời gian tới, trong khi tỷ trọng nắm giữ của các tổ chức trường trái phiếu sẽ gia tăng theo chiều hướng tích cực Mặc dù các ngân hàng vẫn giữ vai trò quan trọng, sự tham gia của các tổ chức khác sẽ giúp kéo dài kỳ hạn trái phiếu.
Chính phủ kiên quyết giữ trần nợ công vì thời hạn trả nợ, mặc dù đã được tái cơ cấu để kéo dài hơn, vẫn còn ngắn Trong khi lãi suất nợ vay đã giảm gần một nửa so với giai đoạn 2011-2013, mức lãi suất này vẫn cao so với tiêu chuẩn quốc tế Bên cạnh đó, nghĩa vụ trả nợ của ngân sách vẫn ở mức cao, đòi hỏi sự thận trọng trong quản lý nợ công.
Phó Thủ tướng Vương Đình Huệ nhấn mạnh sự cần thiết phải tiếp tục nghiên cứu và hoàn thiện pháp luật về quản lý nợ công, hướng tới việc tiệm cận các tiêu chuẩn quốc tế trong thời gian tới.
3.2.3 Tái cơ cấu đầu tư công phải nằm trong tái cơ cấu thu chi ngân sách
Phó Thủ tướng Vương Đình Huệ nhấn mạnh rằng việc tái cơ cấu đầu tư công cần gắn liền với việc tái cơ cấu thu chi ngân sách, đồng thời phải đảm bảo sự bền vững và an toàn trong quản lý nợ công Ngân sách nhà nước sẽ chỉ tập trung vào những lĩnh vực thiết yếu và quan trọng, nhằm tạo động lực lan tỏa và giảm tỷ trọng đầu tư công trong tổng đầu tư xã hội Trong thời gian tới, cần nâng cao hiệu quả của đầu tư công.
Một số đề xuất nhằm quản lý có hiệu quả nợ công ở Việt Nam
4.1.1 Phát triển nội lực nền kinh tế
Để phát triển nội lực nền kinh tế, cần tập trung vào việc gia tăng giá trị gia tăng trong xuất khẩu Điều này có thể đạt được bằng cách giảm nhập khẩu nguyên phụ liệu cho sản xuất thông qua đầu tư vào các ngành công nghiệp hỗ trợ, tăng cường hàm lượng công nghệ cao trong sản xuất để xuất khẩu nhiều sản phẩm tinh và ít sản phẩm thô hơn Bên cạnh đó, cần đẩy mạnh hoạt động xúc tiến thương mại và nâng cao nhận thức về thương hiệu cho sản phẩm Việt Nam trên thị trường toàn cầu.
4.1.2 Xây dựng môi trường tài chính hiệu quả 4.1.2.1 Công khai, minh bạch về tài chính Đây là một nguyên tắc căn bản hàng đầu và phổ biến trên thế giới trong quản trị công nói chung, quản trị tài khóa và đặc biệt là trong quản trị nợ công Theo hướng dẫn quản lý nợ công của IMF (2003) cũng như Cẩm nang minh bạch tài khóa
(2007), cần đặc biệt nhấn mạnh một số yêu cầu cơbản như sau:
Xác định rõ vai trò và trách nhiệm tài khóa của các cơ quan Chính phủ là điều cần thiết để đảm bảo tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong quá trình hoạch định và thực thi chính sách tài khóa.
Khu vực chính phủ cần được phân định rõ ràng với các phần còn lại của khu vực công và nền kinh tế Chính sách cũng như vai trò quản lý của khu vực công phải được xác định một cách minh bạch và công khai.
Về quản lý nợ, pháp luật cần xác định rõ trách nhiệm của một cá nhân, thường là Bộ trưởng Tài chính, trong việc lựa chọn công cụ vay nợ, xây dựng chiến lược quản lý nợ, và xác định giới hạn nợ dựa trên chiến lược nợ bền vững Đồng thời, cần thiết lập và kiểm soát cơ quan hoặc tổ chức có trách nhiệm quản lý nợ, cũng như quy chế quản lý nợ để đảm bảo hiệu quả và minh bạch trong công tác này.
Thứ tư, luật phải quy định cụ thể tất cả các khoản chính phủ bảo lãnh.
Luật cần xác định rõ vai trò của Ngân hàng Trung ương để việc phát hành quỹ chứng khoán không bị nhầm lẫn với các biện pháp chính sách tiền tệ Tất cả các khoản vay phải được ghi nhận tại tài khoản ngân hàng dưới sự giám sát của Bộ Tài chính, và nghĩa vụ nợ cùng các điều khoản vay phải được công bố công khai Minh bạch tài khóa yêu cầu cơ quan lập pháp phải rõ ràng trong các yêu cầu báo cáo hàng năm về dư nợ và dòng chu chuyển nợ, bao gồm cả số liệu bảo lãnh nợ của chính phủ được trình bày và công khai.
Thông tin về nợ công cần được cung cấp một cách toàn diện, bao gồm cả quá khứ, hiện tại và dự báo cho tương lai Việc công khai thông tin này là rất quan trọng để nâng cao khả năng can thiệp và phòng ngừa các tình huống tiêu cực có thể xảy ra.
Cải cách hành chính nhà nước cần được thực hiện trên toàn bộ hệ thống công chức, với việc tăng cường cơ chế giám sát của nhân dân đối với hoạt động của cơ quan nhà nước Cần làm rõ thẩm quyền và trách nhiệm của các cơ quan hành chính trong việc giải quyết khiếu nại, đồng thời tiếp nhận và phản hồi ý kiến của người dân một cách hiệu quả Thủ tục hành chính cần được đơn giản hóa và thông tin đầy đủ trên cổng thông tin điện tử của các bộ, địa phương, nhằm tạo thuận lợi cho người dân và tổ chức, tiết kiệm chi phí và nâng cao trách nhiệm của cán bộ, công chức Đặc biệt, cần chú trọng nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức, trong đó cải cách chế độ, chính sách tiền lương là yếu tố quan trọng để tạo động lực làm việc và nâng cao chất lượng dịch vụ hành chính cũng như dịch vụ sự nghiệp công.
- Nâng cao hiệu quả hoạt động kiểm toán và hoạt động ngân hàng, cụ thể:
+ Về hoạt động kiểm toán: Tiến hành kiểm toán độc lập các hoạt động quản lý nợ hàng năm.
Ngành ngân hàng cần tập trung nâng cao chất lượng cán bộ tín dụng thông qua việc tổ chức các khóa tập huấn và bồi dưỡng kiến thức chuyên môn Cần chú trọng đến nghiệp vụ marketing, kỹ năng bán hàng, thương thảo hợp đồng và văn hóa kinh doanh Đồng thời, tiêu chuẩn hóa cán bộ tín dụng là cần thiết, với việc loại bỏ hoặc chuyển sang bộ phận khác những cán bộ yếu về đạo đức, thiếu trung thực và không đủ kiến thức chuyên môn.
4.1.2.3 Thay đổi cơ cấu nợ công
Việt Nam đang điều chỉnh cơ cấu nợ công theo hướng tăng tỷ trọng nợ trong nước Để thực hiện điều này, Chính phủ nên phát hành nhiều trái phiếu chính phủ bằng nội tệ hơn Để cải thiện chất lượng các đợt đấu thầu trái phiếu, cần thiết lập mức lãi suất hợp lý, phù hợp với lãi suất thị trường và nhu cầu của nhà đầu tư.
4.1.2.4 Kiểm soát nợ công ở mức an toàn Để kiểm soát nợ công ở mức an toàn, cần phải xác định được đâu là mức an toàn (ví dụ: cần phải xác định các tỷ lệ nợ công/GDP và nợ nước ngoài/GDP) Tuy nhiên, bên cạnh đó, cần chú ý phân tích bản chất của nợ công Đó là: nợ chính phủ là vay nợ trong nước hay vay nợ nước ngoài; tốc độ tăng trưởng của nền kinh tế, hay lượng dự trữ quốc gia Thực tế xảy ra trên thế giới cho thấy những nước rơi vào khủng hoảng tài chính đều có tỷ lệ nợ trên GDP khá thấp Ví dụ: Argentina năm 2001, tỷ lệ đó chỉ ở mức 45%; Ukraine (2007) chỉ 13%; Thái Lan (1996) chỉ có 15%; Venezuela (1981) chỉ có 15%; Rumania (2007) chỉ có 20%
4.1.2.5 Sử dụng hiệu quả nợ công Để sử dụng hiệu quả nợ công, cần phải chú trọng vào các vấn đề sau:
Chi tiêu công cần phải minh bạch và hợp lý, với nguồn vay nợ công được sử dụng cho đầu tư phát triển thay vì chi tiêu thường xuyên của chính phủ Chỉ những dự án mang lại hiệu quả kinh tế cao mới được phê duyệt và triển khai Cần tăng cường công tác thanh tra và giám sát trong quá trình thực hiện các dự án đầu tư để ngăn chặn tình trạng tham nhũng và quan liêu.
Đấu thầu công khai và minh bạch giúp lựa chọn nhà thầu có năng lực tốt nhất cho các dự án Điều này khuyến khích doanh nghiệp ngoài quốc doanh tham gia nhiều hơn vào các dự án đầu tư, thay thế vai trò của doanh nghiệp nhà nước.
- Tập huấn và nâng cao trình độ quản lý cũng như trình độ nghiệp vụ cho các cán bộ trong các doanh nghiệp nhà nước.
