CHƯƠNG 2 KẾT QUẢ VÀ THẢO LUẬN
2.1. Kết quả nghiên cứu
2.1.4. Thực trạngnợ cơng và tình hình xây dựng trần nợ công của ViệtNam
2.1.4.1. Thực trạng nợ cơng của Việt Nam
Hình 2.1: Tỷ trọng nợ cơng, nợ chính phủ và nợ nước ngồicủa Việt Nam 2011-2016 (%GDP)
Nguồn: Viện Chiến lược và Chính sách tài chính (2017)
Số liệu thống kê trong Hình 1 cho thấy, tỷ lệ nợ cơng/GDP của Việt Nam những năm gần đây đang có xu hướng tăng nhanh, đặc biệt kể từ năm 2011. Cụ thể, chỉ trong
2 Fiscal Responsibility Act 2010,
http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2010/3/pdfs/ukpga_20100003_en.pdf 50 50.8 54.5 58 62.2 63.7 39.3 37.9 39.4 42.6 46.4 50.3 52.7 37.4 37.3 38.3 43.1 44.3 0 10 20 30 40 50 60 70 2011 2012 2013 2014 2015 2016
vòng 05 năm từ năm 2011 đến năm 2015, tỉ lệ nợ công/GDP của Việt Nam đã tăng khoảng 12,2 điểm phần trăm, từ 50% lên đến 62,2%. Tới cuối năm 2016, nợ cơng ước tính đã lên tới 63,7% GDP. Với tốc độ tăng liên tục khoảng 5% mỗi năm như trong giai đoạn 2011–2016, mức trần nợ cơng 65% GDP do Quốc hội đặt ra có thể sẽ bị phá vỡ trong thời gian tới.
Hình 2.2: Tỷ lệ nợ cơng, Việt Nam và một số nước trong khu vực 2000-2016 (% GDP)
Nguồn: IMF (2017a)
Hình 2.3: Tỷ lệ nợ cơng, Việt Nam và một số nước mới nổi/đang phát triển trên thế giới, 2000-2016 (% GDP)
Nguồn: IMF (2017a)
0 10 20 30 40 50 60 70 80 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Nhóm tất cả các nước mới nổi và đang phát triển Nhóm nước mới nổi và đang phát triển châu Á
ASEAN-5 Nhóm nước Mỹ Latinh và Caribbean
Nhóm nước châu Phi hạ Sahara Việt Nam
0 20 40 60 80 100 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
Tương tự như vậy, từ năm 2011 đến năm 2016, tỉ lệ nợ chính phủ/GDP đã tăng từ 39,3% đến 52,7%, tiến rất sát tới mức ngưỡng kiểm soát 54% của Quốc hội3 (xem Hình 1).
Bên cạnh đó, theo số liệu thống kê của IMF (2017a), so với các quốc gia còn lại trong khu vực ASEAN cũng như so với các nhóm quốc gia mới nổi và đang phát triển trên thế giới, tỷ lệ nợ công/GDP của Việt Nam đã gia tăng mạnh mẽ, từ vị trí thấp nhất giai đoạn từ 2000-2005 vươn lên đứng đầu trong năm 2016 với nợ cơng ước tính lên tới 60,7% GDP (xem Hình 2 và Hình 3).
Hình 2.4: Tăng trưởng kinh tế và tỷ trọng thâm hụt ngân sách 2000-2016 (% GDP)
Nguồn: Cơ sở dữ liệu của CEIC
Thâm hụt ngân sách cao triền miên (xem Hình 4), một phần bắt nguồn từ sự kém hiệu quả trong việc sử dụng nguồn vốn vay, đặc biệt ở khu vực kinh tế nhà nước, gây ra những thách thức rất lớn đối với việc kiểm soát nợ công trong giới hạn cho phép. Bên cạnh đó, thâm hụt ngân sách tạo ra sức ép đối với nguồn trả nợ trong ngân sách nhà nước, dẫn đến tình trạng đảo nợ ngày càng gia tăng. Theo Chương trình quản lý nợ trung hạn giai đoạn 2016-2018 được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt vào cuối tháng Tư vừa
3 Theo Nghị quyết số 25/2016/QH14 do Quốc hội ban hành vào ngày 09/11/2016, nợ công hằng năm không được vượt q 65% GDP, nợ chính phủ khơng q 54% GDP và nợ nước ngồi của quốc gia khơng q 50% GDP. 0 2 4 6 8 10 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
qua, lượng vay để trả nợ gốc trong năm 2016 là 132,4 nghìn tỷ đồng, năm 2017 khoảng 144 nghìn tỷ đồng4.
Hình 2.5: Dư nợ vay của Chính phủ, 2011-2015 (triệu USD)
Nguồn: Bản tin nợ cơng số 5, Bộ Tài chính (2017a)
Hình 2.6: Dư nợ Chính phủ bảo lãnh, 2011-2015 (triệu USD)
Nguồn: Bản tin nợ cơng số 5, Bộ Tài chính (2017a)
Mặt khác, xét riêng đối với nợ nước ngoài, tỉ trọng nợ nước ngoài/GDP tăng lên với tốc độ chậm hơn, từ 37,9% năm 2011 lên 44,3% năm 2016. Trong cơ cấu nợ chính phủ, tỉ trọng của các khoản vay từ nước ngoài cũng giảm từ 61,1% xuống chỉ còn 41%
4 Theo Quyết định số 544/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ ngày 20/04/2017 về Phê duyệt Chương trình 0 5000 10000 15000 20000 25000 2011 2012 2013 2014 2015
Nợ nước ngoài Nợ trong nước
0 20000 40000 60000 80000 100000 2011 2012 2013 2014 2015
trong giai đoạn 2011-2016 (Viện Chiến lược và Chính sách Tài chính, 2017), cho thấy xu hướng giảm sự phụ thuộc vào các khoản nợ nước ngoài với đầy rủi ro tiềm ẩn về tỷ giá, đặc biệt là trong bối cảnh ba loại ngoại tệ chính trong danh mục nợ của Việt Nam hiện nay là USD, JPY và EUR biến động mạnh trong thời gian vừa qua (xem Hình 5).
Tuy nhiên, đáng lưu ý là tỷ trọng nợ nước ngoài trong cơ cấu các khoản nợ được Chính phủ bảo lãnh lại có xu hướng khơng ngừng gia tăng, chiếm từ 40,5% trong năm 2011 lên mức 54,4% vào năm 2015 (xem Hình 6). Điều này cho thấy rủi ro từ các khoản cấp bảo lãnh của Chính phủ.
2.1.4.2. Thực trạng xây dựng trần nợ công
Việt Nam cần phải xây dựng trần nợ công riêng biệt với từng khoản nợ, bao gồm: Nợ Chính phủ, nợ bảo lãnh của Chính phủ và nợ chính quyền địa phương.
Nợ cơng chủ yếu là nợ Chính phủ
Nợ Chính phủ chiếm tỉ lệ tương đối ổn định khoảng 79% tổng nợ công trong giai đoạn 2010-2013 (BTC, 2014). Tỉ lệ này có xu hướng tăng nhẹ, nguyên nhân một phần do Chính phủ hạn chế cấp bảo lãnh cho các khoản vay kể từ 2013 với Quyết định 689/QĐ- TTg. Chính phủ muốn giảm gánh nặng nợ sau nhiều năm tăng nhanh nhưng không được
sử dụng đúng mục đích. Mặc dù vậy, nợ Chính phủ bảo lãnh cũng tăng đáng kể từ 226 nghìn tỉ đồng năm 2010 lên 452 nghìn tỉ đồng năm 2014. Lưu ý là không chỉ dành để đáp ứng vốn cho các dự án và cơng trình trọng điểm quốc gia, một lượng khơng nhỏ nợ Chính phủ bảo lãnh được cho là để phục vụ mục đích “tái cơ cấu các khoản nợ trong nước và nợ nước ngoài của các tập đồn, tổng cơng ty và bảo lãnh phát hành của các ngân hàng chính sách” (Ngọc Lan, 2014). Một ví dụ là năm 2013, Chính phủ đã bảo lãnh phát hành trái phiếu của DATC để tái cấu trúc khoản vay 600 triệu USD của Vinashin. Điều này có thể đã tiếp diễn trong năm 2014.
Bảng 2.2: Phân loại nợ công theo nguồn, 2010 – 2015 (tỷ đồng)
Nợ trong nước có tỷ lệ lớn hơn nợ nước ngồi trong cơ cấu nợ công
Tỉ trọng nợ trong nước có xu hướng tăng lên từ mức 44,4% năm 2010 lên 54,5% năm 2014. Điều này xuất phát một phần từ sụt giảm nhu cầu tín dụng trong giai đoạn này. Cầu tín dụng thấp tạo ra tình trạng dư thừa vốn trong hệ thống ngân hàng tạo điều kiện phát hành trái phiếu Chính phủ với lãi suất thấp. Do nợ trong nước chiếm tỷ trọng lớn, rủi ro khủng hoảng nợ công ở Việt Nam chưa đến mức nguy hiểm dù tỷ lệ nợ công/GDP đã ở mức khá cao. Mặc dù vậy, nợ công nội địa cũng gây những tác động tiêu cực nhất định đến nền kinh tế như làm tăng lãi suất và thu hẹp nguồn vốn dành cho khu vực tư nhân và gây áp lực lạm phát.
Đáng lưu ý, xu thế về cơ cấu nợ cơng có thể đảo ngược trong giai đoạn tiếp theo khi cầu tín dụng hồi phục khiến việc phát hành trái phiếu nội địa trở nên kém hấp dẫn
hơn. Trong một diễn biến mới đây, Chính phủ sẽ phát hành 3 tỷ USD trái phiếu quốc tế giai đoạn 2015-2016.
Bảng 2.3. Cấu trúc nợ công, 2010-2014 (% tổng nợ công)
Một đặc điểm nữa làm giảm bớt nguy cơ khủng hoảng nợ công ở Việt Nam là vốn vay nước ngoài chủ yếu qua kênh ODA. Tỉ lệ trái phiếu ngoại tệ chỉ chiếm khoảng 6% (năm 2013) trong tổng nợ nước ngồi của Chính phủ (Bảng 4). Các khoản vay ODA thường có thời hạn dài, lãi suất thấp và áp lực trả nợ thuận lợi hơn so với phát hành trái phiếu ngoại tệ.
Bảng 2.4. Một số chỉ tiêu nợ Chính phủ, 2010-2014 (%GDP)
Áp lực trả nợ hàng năm lớn do kỳ hạn trái phiếu nội địa ngắn
Do đặc điểm thị trường tài chính kém phát triển và các rủi ro vĩ mơ lớn, TPCP chủ yếu được phát hành ở kỳ hạn ngắn dưới 5 năm. Kỳ hạn trung bình của các trái phiếu phát hành mới là 2,97 năm vào năm 2012. Sau đó, trái phiếu kỳ hạn dài đã được đẩy mạnh phát hành nhiều hơn, tuy nhiên kì hạn ngắn vẫn chiếm 60%, trung hạn 25%, còn lại 15% là dài hạn (tính tới cuối năm 2014) (Hình 7).
Trước tình trạng này, Quốc hội ban hành Nghị quyết 78/2014/QH13 giới hạn các kỳ hạn TPCP phát hành không được dưới 5 năm từ năm 2015. Tuy nhiên phía cầu thị trường cho thấy chưa sẵn sàng cho các kỳ hạn dài. Tỷ lệ phát hành TPCP đạt thấp so với
kế hoạch khi Bộ tài chính thực hiện mục tiêu nâng kỳ hạn phát hành trung bình lên mức 6,8 năm trong năm 2014 (Bảng 5).
Hình 2.7: Cơ cấu kỳ hạn trái phiếu chính phủ bằng nội tệ chưa đáo hạn
Số nợ gốc phải trả là 62,6 nghìn tỉ đồng, chi từ ngân sách để trả nợ gốc là 62,5 nghìn tỉ đồng trong năm 2010. Tới năm 2013, tổng nợ gốc phải trả tăng lên gấp đơi (125,8 nghìn tỉ) trong khi chi ngân sách để trả nợ gốc đạt 55,6 nghìn tỉ đồng, khối lượng nợ gốc phải đảo nợ là 70,2 nghìn tỷ (Bảng 6). Quy mơ đảo nợ tiếp tục tăng lên mức 77 nghìn tỷ đồng trong năm 2014. Nguyên nhân chính của hiện tượng này là việc phần lớn trái phiếu phát hành kể từ 2009 có kỳ hạn rất ngắn, 1- 3 năm. Thời điểm đáo hạn số nợ này bắt đầu từ 2011 nên tổng nợ gốc phải trả tăng mạnh kể. Sự xuất hiện của các loại tín phiếu ngắn hạn (kì hạn 3 và 6 tháng, đáo hạn trong năm) cũng đẩy số nợ gốc phải trả tăng lên.
Bên cạnh đó, chi trả lãi cũng chiếm một tỉ lệ lớn trong thu chi ngân sách. So với tổng chi, chi trả lãi chiếm một tỉ lệ ngày càng lớn, từ 3,2% năm 2010 tăng lên 6,7% năm 2014. Xét về số tuyệt đối thì chi trả lãi năm 2014 tăng gấp 2,6 lần so với năm 2010. Chi trả lãi chỉ thấp hơn chi cho giáo dục đào tạo (chiếm 17,3%), lương hưu và an sinh xã hội (10,8%) và quản lý hành chính (9,7%) và lấn át các khoản chi thường xuyên khác. Tỉ lệ thu ngân sách dành để trả lãi, thường xuyên ở mức cao, ước tính lên đến 9,2% cho năm 2015. Ngân sách trả nợ lãi đang làm xói mịn nguồn vốn cho đầu tư phát triển là một hậu quả trực tiếp của tỉ lệ nợ công cao.