CƠ SỞ LÝ THUYẾT CÁC NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG TỚI
Đầu tư tư nhân
Hiện tại, khái niệm về Đầu tư tư nhân vẫn chưa được định nghĩa một cách đầy đủ và chính xác Tuy nhiên, chúng ta có thể hiểu rõ hơn về thuật ngữ này thông qua các quy định liên quan trong Luật Đầu tư.
Đầu tư tư nhân, theo quy định ban hành năm 2014, được định nghĩa để phân biệt với đầu tư nhà nước, dựa trên nguồn sở hữu vốn đầu tư Đây là các khoản đầu tư từ khu vực kinh tế tư nhân, bao gồm doanh nghiệp phi quốc doanh, cá nhân và nhà đầu tư nước ngoài Đặc điểm nổi bật của đầu tư tư nhân là tính linh hoạt và khả năng tạo ra lợi nhuận cao, góp phần quan trọng vào sự phát triển kinh tế.
Môi trường đầu tư tư nhân hiện nay chịu ảnh hưởng từ nhiều yếu tố kinh tế, chính trị và xã hội, tác động trực tiếp đến khả năng sinh lời của các dự án và nguồn vốn đầu tư Để hiểu rõ hơn về đặc điểm của môi trường này, có thể phân loại các nhân tố ảnh hưởng đến đầu tư tư nhân thành ba nhóm chính: nhóm nhân tố tác động đến chi phí, nhóm nhân tố tác động đến rủi ro và nhóm nhân tố thúc đẩy cạnh tranh.
Các nhân tố ảnh hưởng đến chi phí bao gồm cơ hội và động lực đầu tư của doanh nghiệp, điều này tác động đến khả năng sinh lời dự kiến Khả năng sinh lời này lại chịu ảnh hưởng trực tiếp từ chi phí sản xuất và phân phối sản phẩm, những yếu tố này có thể quyết định nhiều cơ hội mang lại lợi nhuận cho doanh nghiệp Ngoài ra, các chi phí này cũng thể hiện tính chất hàm thông thường trong các hoạt động thương mại.
Doanh nghiệp tư nhân phải chịu các chi phí phát sinh từ chính sách và hành vi của chính phủ, trong đó thuế là khoản chi phí lớn và rõ ràng nhất Mức thuế suất và cách thức thu thuế có ảnh hưởng trực tiếp đến chi phí hoạt động của doanh nghiệp và nhà đầu tư.
Các nhân tố tác động đến rủi ro trong hoạt động đầu tư tư nhân rất phong phú và đa dạng Những yếu tố này chịu ảnh hưởng lớn từ chính phủ, bao gồm mức độ ổn định của chính sách và thể chế, cũng như các quy định liên quan đến quyền sở hữu tài sản và khả năng thu hồi tài sản của nhà đầu tư.
DN, hiệu lực thực thi các hợp đồng, v.v
Trong những năm qua, nhiều chính sách đã được ban hành nhằm khuyến khích doanh nghiệp tư nhân đầu tư vào phát triển cơ sở hạ tầng và cung cấp nước sạch, đặc biệt là ở khu vực nông thôn Tuy nhiên, khu vực kinh tế tư nhân vẫn tỏ ra thờ ơ do cơ chế và chính sách còn nhiều hạn chế, chồng chéo và mâu thuẫn, gây khó khăn trong việc triển khai Hơn nữa, năng lực quản lý và điều hành của đội ngũ cán bộ địa phương chưa theo kịp xu hướng đổi mới, làm giảm hiệu quả của các chính sách này.
Thủ tục hành chính hiện nay còn phức tạp với nhiều cấp trung gian và thiếu minh bạch thông tin, điều này làm cho môi trường đầu tư cho khu vực tư nhân chưa thực sự thuận lợi Do đó, các doanh nghiệp tư nhân gặp khó khăn trong việc tiếp cận các chính sách khuyến khích và ưu đãi từ Nhà nước.
Cạnh tranh là yếu tố then chốt giúp doanh nghiệp mới gia nhập thị trường và buộc các doanh nghiệp hiện tại phải đổi mới và nâng cao năng suất Việc loại bỏ các rào cản do quy định phi lý của chính phủ tạo ra môi trường cạnh tranh công bằng Tại Việt Nam, sự giảm bớt giấy phép con và việc áp dụng Luật doanh nghiệp đã dẫn đến sự gia tăng đáng kể số lượng doanh nghiệp, đặc biệt là doanh nghiệp tư nhân trong những năm qua Bên cạnh đó, các quy định hạn chế độc quyền cũng góp phần thúc đẩy cạnh tranh.
Hình thức đầu tư tư nhân được phân loại theo nguồn vốn, bao gồm đầu tư trực tiếp từ tư nhân trong nước và đầu tư trực tiếp từ nước ngoài.
Đầu tư trực tiếp của tư nhân trong nước là hoạt động mà các nhà đầu tư tư nhân trong nước bỏ vốn và tham gia quản lý các hoạt động đầu tư Các hình thức đầu tư này bao gồm hộ kinh doanh cá thể và các loại hình doanh nghiệp thuộc thành phần kinh tế tư bản tư nhân.
Thứ hai, đầu tư trực tiếp của tư nhân nước ngoài (FDI - Foreign Direct
Đầu tư trực tiếp nước ngoài (FDI) được định nghĩa bởi Tổ chức Thương mại Thế giới là quá trình mà một nhà đầu tư từ một quốc gia (quốc gia chủ đầu tư) sở hữu tài sản tại một quốc gia khác (quốc gia thu hút đầu tư) và có quyền quản lý tài sản đó.
Phương diện quản lý là thứ để phân biệt FDI với các công cụ tài chính khác.
Trong nhiều trường hợp, nhà đầu tư và tài sản mà họ quản lý ở nước ngoài thường là các cơ sở kinh doanh Nhà đầu tư thường được gọi là "công ty mẹ", trong khi các tài sản này được gọi là "công ty con" hoặc "chi nhánh công ty".
Các hình thức đầu tư của tư nhân nước ngoài tại Việt Nam được quy định trong Luật Đầu tư năm 2014, bao gồm bốn loại chính: thành lập tổ chức kinh tế, đầu tư qua việc góp vốn hoặc mua cổ phần vào tổ chức kinh tế, đầu tư theo hình thức hợp đồng PPP (hợp tác công tư), và đầu tư theo hình thức hợp đồng BCC (hợp đồng hợp tác kinh doanh).
Đầu tư tư nhân theo hình thức PPP
Mô hình hợp tác công tư (PPP) là một giải pháp hiệu quả để huy động nguồn lực từ khu vực tư nhân nhằm đáp ứng nhu cầu đầu tư cơ sở hạ tầng kỹ thuật đang gia tăng tại Việt Nam Trong bối cảnh ngân sách nhà nước hạn chế và nguồn vốn từ các nhà tài trợ ngày càng thu hẹp, PPP có khả năng trở thành đòn bẩy quan trọng để thu hút đầu tư từ cả trong và ngoài nước, góp phần phát triển hạ tầng cho các địa phương.
Theo Ngân hàng Thế giới, quan hệ đối tác công tư (PPP) là sự hợp tác giữa khu vực công và khu vực tư nhằm thực hiện các dự án hoặc dịch vụ mà chính phủ có trách nhiệm cung cấp.
PPP (Đối tác công - tư) là hình thức hợp tác giữa Nhà nước và Nhà đầu tư nhằm triển khai các dự án phát triển hạ tầng và cung cấp dịch vụ công, dựa trên cơ sở hợp đồng dự án.
Mô hình PPP cho phép Nhà nước thiết lập tiêu chuẩn cung cấp dịch vụ, khuyến khích khu vực tư nhân tham gia thông qua cơ chế thanh toán dựa trên chất lượng dịch vụ Hình thức hợp tác này tối ưu hóa hiệu quả đầu tư và đảm bảo cung cấp dịch vụ công cộng chất lượng cao, mang lại lợi ích cho cả Nhà nước và người dân.
Mô hình PPP gồm 4 đặc điểm chính đó là:
Đảm bảo nghĩa vụ và quyền lợi hài hòa giữa các bên;
Có sự tham gia của Nhà nước;
Có tính khả thi về mặt tài chính, không làm tăng công nợ;
Tư nhân thực hiện nhưng Nhà nước vẫn nắm quyền sở hữu, quản lý. c Các hình thức thực hiện mô hình PPP
Hiện nay trên thế giới có 5 hình thức phổ biến sau:
Mô hình nhượng quyền khai thác (Franchise) là hình thức trong đó cơ sở hạ tầng do nhà nước xây dựng và sở hữu, nhưng được giao cho tư nhân vận hành và khai thác, thường thông qua hình thức đấu giá.
Hai là, Mô hình thiết kế - xây dựng - tài trợ - vận hành DBFO (Design-
Build - Finance - Operate), khu vực tư nhân sẽ đứng ra xây dựng, tài trợ và vận hành công trình nhưng nó vẫn thuộc sở hữu nhà nước.
Ba là, Mô hình xây dựng - vận hành - chuyển giao BOT (Build - Operate
Hình thức chuyển giao (Transfer) là quá trình mà công ty thực hiện dự án sẽ xây dựng và vận hành công trình trong một khoảng thời gian nhất định, sau đó sẽ chuyển giao toàn bộ công trình đó cho nhà nước.
Mô hình BTO (xây dựng - chuyển giao - vận hành) cho phép công ty thực hiện dự án xây dựng xong và ngay lập tức chuyển giao công trình cho nhà nước, trong khi vẫn giữ quyền khai thác công trình đó.
Năm là, Mô hình xây dựng - sở hữu - vận hành BOO (Build - Own -
Operate) là hình thức công ty thực hiện dự án sẽ đứng ra xây dựng công trình, sở hữu và vận hành công trình.
Đặc điểm thị trường điện năng
a Đặc điểm của sản phẩm điện năng Điện năng là một loại hàng hoá đặc biệt Dưới đây là một số những đặc điểm của sản phẩm điện:
Luôn luôn phải duy trì cân bằng cung - cầu một cách tức thời tại mọi thời điểm.
Khả năng dự trữ điện năng là rất nhỏ, hầu như không đáng kể.
Các kênh phân phối hàng hóa, bao gồm đường dây truyền tải và phân phối điện năng, cần tuân thủ nghiêm ngặt các quy luật vật lý và đảm bảo các điều kiện an toàn cần thiết.
Giá thành sản xuất điện năng giữa các nhà cung cấp khác nhau có sự chênh lệch đáng kể Điện năng đóng vai trò quan trọng trong nền kinh tế và chính trị của Việt Nam, và hiện tại, giá điện vẫn được Chính phủ kiểm soát chặt chẽ Thị trường điện lực cạnh tranh đang dần hình thành với nhiều đặc điểm nổi bật.
Thị trường điện lực có sức ảnh hưởng mạnh mẽ và nhanh chóng đến mọi thành viên tham gia thị trường.
Trong thị trường điện lực, lượng cầu thường được xác định trước và độc lập tương đối so với nguồn cung và giá.
Mặc dù nhiều quốc gia đã hình thành thị trường điện với các cấp độ khác nhau, giá bán lẻ điện vẫn được Chính phủ điều tiết.
Thị trường điện lực thường chịu sự ảnh hưởng trực tiếp của thị trường nguồn nhiên liệu sơ cấp (than, dầu, khí…).
Các nhân tố ảnh hưởng đến thu hút đầu tư tư nhân theo hình thức PPP trong ngành điện
a.Môi trường chung thuận lợi cho dự án PPP
Việc thiếu môi trường thuận lợi là một trong những nhân tố chính ảnh hưởng đến việc thu hút đầu tư tư nhân vào các dự án PPP.
Các quốc gia thành viên đang phát triển thường vội vàng triển khai dự án theo phương thức đối tác công–tư (PPP) mà chưa cải thiện môi trường thuận lợi, dẫn đến nhiều thách thức Để đảm bảo thành công cho các dự án PPP, cần có các điều kiện ban đầu như khung pháp lý hỗ trợ và nguyên tắc lợi ích–rủi ro cân đối Thiếu hụt các quy định về luật đầu tư, môi trường, và quyền sử dụng đất có thể làm giảm tính khả thi của dự án Các vấn đề liên quan đến thu chi, điều chỉnh biểu phí và cơ cấu an ninh cũng cần được giải quyết qua luật và chính sách Nếu các điều chỉnh này chỉ áp dụng cho một dự án cụ thể, sẽ có nguy cơ không đạt được mục tiêu học hỏi và phát triển bền vững Kinh nghiệm từ nhiều quốc gia cho thấy sự thiếu thống nhất trong luật và văn bản hướng dẫn có thể dẫn đến thất bại trong các dự án PPP Do đó, cần chú trọng đến trách nhiệm tài chính của Chính phủ và quy định rõ ràng về cơ quan thực hiện các dự án này.
Vào năm 2000, Nam Phi đã thành lập một đơn vị PPP để phối hợp và quản lý các chương trình PPP, với các báo cáo được gửi đến Vụ Ngân sách và Kho bạc nhà nước Đơn vị này có 11 nhân viên chuyên nghiệp và thực hiện các nhiệm vụ tư vấn liên quan đến PPP Các chức năng chính bao gồm phê duyệt dự án qua ba giai đoạn chuẩn bị, hỗ trợ kỹ thuật cho các phòng ban trong việc chỉ định cố vấn giao dịch, phát triển chính sách, hướng dẫn quy trình đấu thầu và điều khoản hợp đồng PPP Đơn vị cũng tổ chức các buổi tập huấn, hội thảo nhằm nâng cao nhận thức cộng đồng về PPP thông qua ấn phẩm, trang thông tin điện tử và quản lý Quỹ phát triển dự án để tài trợ cho chi phí giao dịch của chính phủ.
Thủ tục và quy định về PPP được điều chỉnh bởi Luật quản lý tài chính công (PFMA) năm 1999, nhằm quản lý tài chính của Chính phủ và các tỉnh PFMA có mục tiêu đảm bảo sử dụng quỹ hợp lý và xác định trách nhiệm của các bên liên quan trong lĩnh vực tài chính Việc quản lý được thực hiện bởi Kho bạc ở cả cấp quốc gia và tỉnh Để hỗ trợ các cơ quan tỉnh và khu vực tư nhân, Trung tâm PPP đã được thành lập nhằm cung cấp hướng dẫn về quy trình và quy định liên quan đến PPP Dự án PPP tiềm năng đang được đánh giá cao trong bối cảnh thị trường phát điện cạnh tranh mạnh mẽ.
Thiếu chuẩn bị dự án là yếu tố chính dẫn đến thất bại trong các dự án có sự tham gia của khu vực tư nhân Nhiều dự án được đấu thầu mà không có hợp đồng phù hợp và phân bổ rủi ro chưa hợp lý Hơn nữa, mô hình thu không bền vững và thiếu sự hỗ trợ từ chính phủ Các yếu tố đầu vào quan trọng như nghiên cứu khả thi, đánh giá môi trường và xã hội theo tiêu chuẩn quốc tế chưa được thực hiện đầy đủ Đánh giá nguồn lực như nước, gió, mặt trời và trữ lượng khí cũng chưa được xác định rõ ràng, cùng với việc đảm bảo quyền sử dụng đất còn thiếu.
Kinh nghiệm từ nhiều quốc gia cho thấy, việc xây dựng một danh mục dự án PPP khả thi với tiêu chuẩn cao là rất quan trọng để thu hút đầu tư nước ngoài Quy trình và thủ tục đấu thầu cần phải minh bạch và rõ ràng, cùng với sự chuẩn bị kỹ lưỡng cho các dự án, sẽ giúp giảm chi phí giao dịch và rủi ro, đồng thời mở ra nhiều cơ hội kinh doanh cho nhà đầu tư Hơn nữa, việc công bố danh mục các dự án PPP khả thi này thể hiện cam kết mạnh mẽ của Chính phủ, từ đó củng cố lòng tin của nhà đầu tư.
Thị trường phát điện cạnh tranh tạo cơ hội cho các nhà đầu tư tham gia và đánh giá các dự án đầu tư Hiện nay, ngành điện Việt Nam đang chịu sự độc quyền của Tập đoàn điện lực Việt Nam (EVN), vì vậy việc mở rộng thị trường phát điện cạnh tranh sẽ khuyến khích các nhà đầu tư tư nhân tham gia vào các dự án đối tác công tư (PPP) Điều này không chỉ nâng cao sức hấp dẫn của các dự án PPP mà còn đảm bảo tính minh bạch và bình đẳng trong quá trình đầu tư.
Theo Ngân hàng Thế giới, sự minh bạch và bình đẳng giữa các bên tham gia là yếu tố then chốt trong thu hút vốn đầu tư PPP Đấu thầu dự án cần được công khai để đảm bảo tính minh bạch và tạo cơ hội đầu tư công bằng cho tất cả các nhà đầu tư tư nhân.
Trong bối cảnh nhiều rào cản về thuế, xác định cơ chế tham gia vốn của Nhà nước và sử dụng bảo lãnh từ khu vực công là rất quan trọng cho các dự án PPP Thực hiện hướng dẫn tài chính và các quy định liên quan sẽ thu hút sự quan tâm của khu vực tư nhân đối với các dự án này.
Để hạn chế rủi ro liên quan đến xung đột lợi ích trong các dự án PPP, cần làm rõ cơ chế chia sẻ rủi ro cho các nhà đầu tư tư nhân Nghiên cứu cho thấy rằng việc phân bổ rủi ro giữa các đối tác là yếu tố quan trọng thu hút đầu tư tư nhân Mỗi đối tác cần hiểu rõ các rủi ro tiềm tàng và phân chia trách nhiệm một cách hợp lý, giao cho bên có khả năng tài chính và kỹ thuật tốt nhất để xử lý Tuy nhiên, không có danh sách rủi ro cố định cho tất cả các dự án, và mức độ quan trọng của từng rủi ro có thể khác nhau tùy thuộc vào từng dự án hoặc quốc gia, đặc biệt là rủi ro chính trị tại các nước đang phát triển.
Kinh nghiệm quốc tế chỉ ra rằng cơ chế chia sẻ rủi ro hợp lý giữa các bên là yếu tố quyết định sự hấp dẫn của dự án PPP đối với nhà đầu tư, ảnh hưởng trực tiếp đến thành công hay thất bại của hợp đồng PPP.
Sự thành công của mô hình Đối tác công tư (PPP) tại Chi Lê được ghi nhận nhờ vào quá trình đấu thầu minh bạch, rõ ràng và công bằng của Chính phủ, cùng với một khung pháp lý vững chắc cho các dự án PPP Các hợp đồng nhượng quyền được thiết lập nhằm khuyến khích sự tuân thủ theo các kỳ vọng và tiêu chuẩn dịch vụ đã được xác định Ngoài ra, Luật đầu tư nước ngoài của Cộng hòa Chi Lê cũng đóng vai trò quan trọng trong việc bảo vệ quyền lợi của nhà đầu tư và đảm bảo tính khả thi về tài chính cho vốn đầu tư tư nhân.
Ba đặc điểm quan trọng của hợp đồng nhượng quyền trong hợp đồng PPP tại Cộng hòa Chi Lê bao gồm tính minh bạch, khả năng dự đoán được và trách nhiệm giải trình Tính minh bạch đảm bảo rằng các quyền và quy trình đấu thầu được công khai, với các yêu cầu và điều khoản áp dụng đồng nhất cho tất cả nhà thầu Khả năng dự đoán được giúp khu vực tư xác định rõ quyền lợi và trách nhiệm của mình, từ đó có thể định giá hợp lý Cuối cùng, trách nhiệm giải trình cho phép Chính phủ thực thi các chuẩn mực đồng nhất thông qua nhượng quyền, góp phần vào sự thành công của các hợp đồng PPP.
Chính phủ Philippines đã triển khai một chương trình chiến lược truyền thông toàn diện nhằm thu hút sự tham gia của khu vực tư nhân vào xây dựng cơ sở hạ tầng, với mục tiêu công khai và minh bạch trong các giao dịch Chiến dịch này được khởi động trước một tháng để giải thích và đưa ra các biện pháp thực hiện, đồng thời chuẩn bị một bài thuyết trình video về các quy tắc và thủ tục đấu thầu, mở cửa cho công chúng Chính phủ nhấn mạnh rằng thành công của dự án phụ thuộc vào thiết kế của một quá trình đấu thầu minh bạch và sự nhận thức của các bên liên quan.
Theo TS Edward White, chuyên gia quốc tế về PPP, việc quy định PPP là một phương án cần được xem xét cho mọi dự án đầu tư công mới là rất quan trọng Cần tiến hành đánh giá dự án theo hình thức PPP trước, và chỉ khi không thể thực hiện theo mô hình này thì mới sử dụng hoàn toàn ngân sách nhà nước Hơn nữa, khung chính sách cần được xây dựng để tạo sự hấp dẫn cho các dự án PPP, đồng thời đảm bảo quy trình phê duyệt diễn ra nhanh chóng và hiệu quả.
Báo cáo của Ngân hàng Tái thiết và Phát triển châu Âu (EBRD) nhấn mạnh rằng mỗi chương trình hợp tác công tư (PPP) ở từng quốc gia đều có những đặc thù riêng Do đó, việc xây dựng khung chính sách phù hợp với điều kiện triển khai PPP là rất cần thiết, dựa trên việc học hỏi từ những kinh nghiệm thành công và thất bại của các quốc gia khác.
THỰC TRẠNG CÁC NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN
Nhân tố môi trường thuận lợi cho PPP
Việt Nam, một quốc gia đang phát triển nhanh chóng, đang đối mặt với yêu cầu nâng cao chất lượng cơ sở hạ tầng và dịch vụ, đặc biệt là trong ngành điện Sự gia tăng dân số và mở rộng quy mô các cơ sở sản xuất tạo ra nhu cầu lớn về năng lượng điện Với điều kiện tự nhiên thuận lợi như hệ thống sông ngòi dày đặc và nguồn khoáng sản than phong phú, Việt Nam có tiềm năng lớn để phát triển ngành điện Tuy nhiên, việc phát triển này cần một lượng lớn tài chính trong bối cảnh nguồn vốn quốc gia còn hạn chế Tình hình khó khăn trong ngân sách nhà nước, cùng với sự giảm dần ưu đãi từ vốn ODA và vay ưu đãi, đã thúc đẩy Nhà nước tăng cường thu hút và khuyến khích nguồn tài chính từ khu vực tư nhân Đây là cơ hội cho các nhà đầu tư tư nhân, cả trong và ngoài nước, tham gia đầu tư theo hình thức PPP.
Mô hình PPP (Public-Private Partnership) là hình thức hợp tác giữa Nhà nước và khu vực tư nhân, trong đó khu vực tư nhân giữ vai trò quan trọng và quyết định đến sự thành công của dự án, trong khi Nhà nước cung cấp sự hỗ trợ cần thiết.
Tại Việt Nam, sự can thiệp sâu của Nhà nước vào các dự án và dịch vụ đã hạn chế quyền hạn của tư nhân Thay vì áp đặt công trình và dịch vụ, Nhà nước nên chuyển sang quản lý theo đầu ra, đưa ra các yêu cầu và tiêu chuẩn để khuyến khích nhà đầu tư chủ động và sáng tạo Mặc dù các nhà đầu tư góp vốn lớn, họ vẫn không có quyền thay đổi giá cả, dẫn đến tình trạng bất bình đẳng, khiến họ luôn ở thế yếu trong mối quan hệ với Nhà nước.
Nhà đầu tư và cơ quan nhà nước có thẩm quyền là hai bên trong hợp đồng dự án, tuy nhiên, trong quá trình triển khai, cơ quan nhà nước thường hành xử như cấp trên, đưa ra nhiều mệnh lệnh hành chính và can thiệp vào hợp đồng Điều này gây ra sự mệt mỏi cho nhà đầu tư.
Dự án đầu tư theo mô hình PPP thường có thời gian kéo dài từ 20 đến 30 năm, tuy nhiên, khung pháp lý hiện tại chỉ dừng lại ở cấp nghị định và thường xuyên thay đổi Điều này khiến các nhà đầu tư lo ngại về những biến động chính sách và các rủi ro không thể dự đoán trước.
Các quy định và bộ luật hiện hành tại Việt Nam chưa đủ thu hút các nhà đầu tư nước ngoài, do họ mong muốn thu hồi vốn đầu tư nhanh chóng Trong khi đó, các dự án đối tác công tư (PPP) thường kéo dài nhiều năm và gặp phải nhiều yếu tố bất lợi.
Mặc dù cần tạo dựng môi trường thu hút đầu tư, nhiều dự án PPP tại Việt Nam gặp khó khăn do đối tác chủ yếu là doanh nghiệp nhà nước, nguồn vốn vay thường được Chính phủ bảo lãnh, và năng lực quản lý yếu kém Thêm vào đó, sự thiếu hụt thể chế pháp luật và phụ thuộc vào đơn vị tiêu thụ độc quyền cũng là nguyên nhân dẫn đến thất bại Hiện nay, khuôn khổ pháp lý cho PPP chưa đủ sức hấp dẫn để thu hút nhà đầu tư, và việc triển khai thực tiễn vẫn gặp nhiều hạn chế.
Nghị định số 15/2015/NĐ-CP được ban hành nhằm khắc phục những hạn chế trong việc chia sẻ rủi ro cho các nhà đầu tư tư nhân, đồng thời sửa đổi những điểm bất cập của Quyết định 71/2010/QĐ-TTg, trong đó quy định phần tham gia của Nhà nước không vượt quá 30% Ngoài ra, Nghị định số 30/2015/NĐ-CP cũng được áp dụng để tăng cường ưu đãi cho nhà đầu tư, nhằm thu hút nguồn vốn lớn hơn Tuy nhiên, thực tế cho thấy các nhà đầu tư tư nhân vẫn phải đối mặt với nhiều quy định pháp lý từ các luật như Luật ngân sách nhà nước, Luật đầu tư, Luật đầu tư công, Luật doanh nghiệp, và Luật đất đai, dẫn đến tình hình thu hút vốn PPP vẫn chưa có nhiều cải thiện.
Các yếu tố như lao động, chi phí vận tải và nguyên vật liệu rẻ có thể làm giảm chi phí cho các dự án PPP Tuy nhiên, ngành điện yêu cầu nhân công có trình độ cao, trong khi trình độ lao động Việt Nam còn thấp Điều này khiến các nhà đầu tư tư nhân nghi ngờ về năng lực quản lý và khả năng thực thi của nguồn nhân lực trong nước.
Nhân tố dự án tiềm năng-thị trường phát điện cạnh tranh
2.1 Dự án điện PPP tiềm năng Hiện nay, Việt Nam có tổng cộng hơn 20 dự án BOT ngành điện đã được cấp phép và đang trong quá trình chờ thương thảo hợp đồng.
Bộ Công Thương đang tiến hành đàm phán và chuẩn bị hồ sơ mời thầu cho 11 dự án nguồn điện theo hình thức BOT, với tổng công suất vượt 13.000 MW Trong số này, có 8 dự án đã xác định được chủ đầu tư, trong khi 3 dự án còn lại đang trong quá trình đấu thầu để chọn nhà đầu tư.
Tại phiên họp “Đối tác công – tư” trong khuôn khổ Hội nghị thường niênADB lần thứ 44, tổ chức chiều 3/5 tại Hà Nội, Thứ trưởng Bộ Công thương
Hoàng Quốc Vượng cho biết dự báo tốc độ tăng trưởng nguồn điện giai đoạn 2011-2015 sẽ vào khoảng 14,1-16% và giai đoạn 2016-2020 vào khoảng 11,3- 11,6%.
Ông Phạm Hùng, Phó Vụ trưởng Vụ Năng lượng, Bộ Công Thương, cho biết Việt Nam cần đầu tư xây dựng các nhà máy điện mới với tổng công suất trên 50.000 MW từ năm 2011 đến 2020 để đảm bảo an ninh năng lượng quốc gia Để đạt được mục tiêu này, Chính phủ Việt Nam đã khuyến khích các nhà đầu tư tham gia xây dựng các công trình thông qua các hình thức như PPP và BOT.
Các dự án bảo lãnh của Chính phủ đang có xu hướng giảm, trong khi Bộ Công Thương đang phát triển danh mục các dự án PPP về nguồn điện, mở ra nhiều cơ hội cho các nhà đầu tư tư nhân.
Bộ Công thương đang tiến hành đàm phán và chuẩn bị Hồ sơ mời thầu cho 11 dự án nguồn điện theo hình thức BOT, với tổng công suất vượt 13.000 MW Trong số này, có 8 dự án đã có chủ đầu tư và 3 dự án hiện đang trong quá trình đấu thầu để lựa chọn chủ đầu tư.
Bộ Công thương đang xây dựng danh mục các dự án PPP nguồn điện nhằm đa dạng hóa hình thức đầu tư và đáp ứng nhu cầu năng lượng cho phát triển kinh tế Các dự án tiêu biểu bao gồm nhiệt điện than Sông Hậu 1 tại Hậu Giang, dự án Quảng Trị tại Quảng Trị và dự án Quỳnh Lập tại Nghệ An.
Bộ Công thương khuyến khích các nhà đầu tư tham gia đấu thầu các dự án BOT và PPP nhằm phát triển nguồn điện cho Việt Nam trong giai đoạn 2015 – 2020 Bộ luôn ủng hộ các đề xuất từ phía nhà đầu tư tư nhân để đáp ứng nhu cầu tăng trưởng điện năng của đất nước.
Tại phiên họp, Thứ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư Đặng Huy Đông khẳng định rằng Chính phủ Việt Nam luôn khuyến khích vốn đầu tư từ khu vực tư nhân, cả trong nước lẫn nước ngoài, nhằm phát triển kết cấu hạ tầng Ông cũng cho biết các dự án PPP sẽ tập trung vào hạ tầng kỹ thuật quan trọng, đặc biệt là đầu tư vào nhà máy điện và đường dây tải điện Đặc biệt, việc lựa chọn nhà đầu tư sẽ được thực hiện qua đấu thầu cạnh tranh để tối đa hóa lợi ích và tạo cơ hội công bằng cho tất cả nhà đầu tư.
Theo chủ trương của Chính phủ, việc đầu tư phát triển các dự án đang dần được mở rộng sang các thành phần kinh tế ngoài nhà nước, nhằm thúc đẩy sự đa dạng hóa và nâng cao hiệu quả kinh tế.
Gần đây, ngành điện đã thu hút sự quan tâm của nhiều nhà đầu tư nước ngoài.
Ngành Điện đang thu hút sự quan tâm lớn từ các nhà đầu tư với nhiều dự án quy mô lớn Gần đây, Tập đoàn Toyo Ink (Malaysia) và Tổng cục Năng lượng đã ký kết biên bản phát triển Dự án BOT Nhiệt điện Sông Hậu 2, dự kiến công suất 2.000 MW và tổng vốn đầu tư khoảng 3,5 tỷ USD tại huyện Châu Thành, Hậu Giang Đồng thời, Tập đoàn Công nghiệp Enercon (Đức) cam kết đầu tư khoảng 1 tỷ Euro cho dự án điện gió Sóc Trăng với công suất 2.600 MW Ngoài ra, Thủ tướng Chính phủ cũng đã phê duyệt việc chỉ định một số nhà đầu tư nước ngoài cho các dự án nhà máy nhiệt điện theo hình thức BOT.
Nhà máy nhiệt điện Dung Quất 2 x 600MW do Sembcorp Singapore đầu tư, cùng với Nhà máy nhiệt điện Sông Hậu II 2 x 1000MW từ Toyo Ink Malaysia, Nhà máy nhiệt điện Quảng Trị 2 x 600MW của Egati Thái Lan và Nhà máy nhiệt điện Long Phú II từ Tata Power Ấn Độ, đang góp phần quan trọng vào nguồn năng lượng tại Việt Nam Bên cạnh đó, Samsung Hàn Quốc cũng sẽ là chủ đầu tư cho một trong năm dự án nhiệt điện, bao gồm Quỳnh Lập II, Vũng Áng II, Quảng Trạch II, Sông Hậu III và Kiên Lương.
Có 3 tổ máy với tổng công suất lắp đặt 1.980 MW (3 x 660 MW), Dự ánNhiệt điện than BOT Vĩnh Tân 3 là dự án lớn nhất tại Trung tâm Điện lực VĩnhTân (Bình Thuận) đã được Chính phủ đồng ý giao Công ty cổ phần Năng lượngVĩnh Tân (VTEC) phát triển theo hình thức BOT theo Công văn số 289/VPCP-KTN ngày 14/1/2010 Các đối tác tham gia dự án này là Tập đoàn Điện lựcViệt Nam (29%), Công ty cổ phần Tập đoàn Thái Bình Dương (22%), Tổ hợp
One Energy (49%, gồm The CLP Group và Mitsubishi Corporation)
Việc gia tăng các dự án nhà máy nhiệt điện BOT từ nước ngoài là một giải pháp hiệu quả để giảm áp lực về nhu cầu vốn Tuy nhiên, thực tế cho thấy các dự án này tiến triển chậm do giá điện chưa đủ hấp dẫn và một số cơ chế chính sách hiện hành đang cản trở sự đầu tư.
2.2 Thị trường phát điện cạnh tranh
Phát triển thị trường điện cạnh tranh là xu hướng toàn cầu, thúc đẩy hiệu quả trong sản xuất và kinh doanh điện, cũng như phát triển kinh tế xã hội Chiến lược này đã được xác định là mục tiêu dài hạn của ngành Điện Việt Nam, theo quy định trong Luật Điện lực 2004 và Luật Điện lực sửa đổi 2013, cụ thể hóa qua Quyết định 26/2006/QĐ-TTg ngày 26 tháng 01 năm.
Năm 2006, Thủ tướng Chính phủ đã khởi xướng việc thực hiện thị trường phát điện cạnh tranh, đánh dấu bước đầu tiên trong lộ trình phát triển thị trường điện tại Việt Nam Mục tiêu của việc này là đưa cạnh tranh vào lĩnh vực phát điện, từ đó tạo động lực cho các nhà máy điện nâng cao hiệu quả sản xuất và kinh doanh.
Tính minh bạch và bình đẳng của dự án
3.1 Minh bạch và bình đẳng trong cơ hội đầu tư đối với các nhà đầu tư tư nhân
Sự minh bạch và bình đẳng trong thu hút vốn đầu tư PPP là cực kỳ quan trọng, đặc biệt là trong quy trình đấu thầu dự án, nhằm đảm bảo cơ hội đầu tư công bằng cho các nhà đầu tư tư nhân Thời gian qua, nhiều dự án ở Việt Nam đã áp dụng hình thức chỉ định nhà đầu tư sau khi thương thảo, dẫn đến những hạn chế như phát sinh tiêu cực, lợi ích nhóm và ảnh hưởng tiêu cực đến môi trường đầu tư cũng như lợi ích xã hội Việc công bố danh mục dự án chưa được thực hiện nghiêm túc, gây ra rủi ro, lãng phí và lựa chọn nhà đầu tư không đủ năng lực Hơn nữa, giám sát trong quá trình thực hiện hợp đồng còn lỏng lẻo, dẫn đến chất lượng dự án không đảm bảo và xuống cấp mà không được khắc phục kịp thời.
Chủ dự án đã tạo điều kiện cho nhà thầu, giúp nhà đầu tư hưởng lợi "kép" từ việc thi công công trình và đầu tư vào các khu đất đối ứng ở vị trí đắc địa với hệ thống hạ tầng được nâng cấp Đồng thời, các nhà thầu và nhà đầu tư đã tránh được thủ tục "kép" khi lựa chọn nhà thầu xây lắp và chủ đầu tư dự án bất động sản, nhờ vào việc được chỉ định mà không cần qua đấu thầu rộng rãi trong nước và quốc tế.
Vấn đề này đã ảnh hưởng tiêu cực đến tính minh bạch, bình đẳng và cạnh tranh lành mạnh trong môi trường kinh doanh, làm giảm niềm tin của cả nhà đầu tư trong nước và nước ngoài Điều này không chỉ có thể gây thiệt hại cho ngân sách nhà nước do nguồn đất đối ứng cho nhà thầu cũng là tài sản công, mà còn tạo ra lo ngại trong xã hội.
3.2 Minh bạch và bình đẳng trong các bảo lãnh từ khu vực công và các hướng dẫn tài chính
Các doanh nghiệp trong nước như PVN và TKV đã có những đóng góp quan trọng trong việc đầu tư vào các nhà máy điện, tuy nhiên, những khoản đầu tư này chủ yếu nhằm đảm bảo an ninh năng lượng quốc gia theo chỉ đạo của Chính phủ, chứ không phải vì lợi nhuận Đối với các doanh nghiệp tư nhân và cổ phần, nguồn vốn tự có hạn chế và việc vay vốn nước ngoài thường yêu cầu bảo lãnh của Chính phủ, dẫn đến khó khăn trong việc thu xếp vốn đầu tư Một số dự án, như Trung tâm điện lực Kiên Lương của Tập đoàn Tân Tạo và Nhà máy nhiệt điện An Khánh II của Công ty CP nhiệt điện An Khánh, đang gặp khó khăn về nguồn vốn và quy hoạch, có nguy cơ bị đổ vỡ.
3.3 Minh bạch và bình đẳng trong cơ chế phân bố rủi ro
Mô hình PPP trong ngành điện tại Việt Nam chủ yếu áp dụng hình thức hợp đồng BOT, với phần lớn dự án do nhà đầu tư đề xuất, dẫn đến hạn chế trong cạnh tranh và thiếu sự tham gia của nhà tài trợ vốn Các rủi ro đối với dự án PPP rất đa dạng, bao gồm rủi ro chính trị và chính sách như thay đổi về pháp luật, thuế, giá cả và quy hoạch Ngoài ra, còn có rủi ro tài chính như không huy động đủ vốn chủ sở hữu và vốn vay, biến động lãi suất, tỷ giá hối đoái và tỷ lệ lạm phát Giai đoạn chuẩn bị, xây dựng và vận hành dự án đều phải đối mặt với những rủi ro này.
Phân bổ rủi ro không hợp lý có thể cản trở sự tham gia của các nhà tài trợ có năng lực và tận tâm, dẫn đến chậm trễ trong quá trình đấu thầu cạnh tranh Hệ quả là có thể xảy ra việc trao thầu cho những nhà đầu tư không đủ khả năng ước tính rủi ro, khiến dự án trở thành một cuộc “đánh bạc”.
Trong các dự án đầu tư PPP (hợp đồng BOT), nhà đầu tư thường phải đối mặt với nhiều rủi ro do vị thế yếu trong đàm phán với cơ quan nhà nước Một số nhà đầu tư thậm chí đã cảnh báo sẽ rút lui khỏi các dự án BOT nếu tình trạng bị ép buộc trong đàm phán tiếp tục, dẫn đến việc họ phải gánh chịu rủi ro lớn và thua lỗ Để nâng cao tính hấp dẫn của mô hình PPP, cần có sự nhận diện và chia sẻ rủi ro một cách công bằng và minh bạch từ phía nhà nước, chú trọng đến lợi ích của nhà đầu tư.
Khung pháp lý cơ bản của PPP Việt Nam
4.1 Khung pháp lý PPP ban hành năm 2015
Nghị định số 15/2015/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức đối tác công tư (Nghị định PPP), có hiệu lực từ ngày 10/4/2015, thiết lập khung chính sách thống nhất và đồng bộ tại Việt Nam nhằm thu hút đầu tư tư nhân vào các dự án kết cấu hạ tầng và dịch vụ công Nghị định này thay thế Nghị định số 108/2009/NĐ-CP và Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg, tạo điều kiện thuận lợi cho việc phát triển hạ tầng và cải thiện dịch vụ công, phù hợp với thông lệ quốc tế.
Các văn bản này nhằm thu hút nguồn lực tư nhân đầu tư vào hạ tầng kinh tế - xã hội và cung cấp dịch vụ công, nhưng có sự không thống nhất trong một số nội dung Nghị định 108 phân cấp triệt để cho các bộ, ngành và địa phương trong các khâu như xác định và công bố danh mục dự án, chuẩn bị dự án, cấp Giấy chứng nhận đầu tư Ngược lại, Quyết định 71 áp dụng cơ chế một cửa, yêu cầu sự phối hợp từ các cơ quan nhà nước chuyên ngành ngay từ đầu để chuẩn bị dự án kỹ lưỡng trước khi mời gọi nhà đầu tư cho các dự án thí điểm.
Nghị định 108 quy định rằng tổng vốn nhà nước tham gia vào dự án không được vượt quá 49% tổng vốn đầu tư, trong khi Quyết định lại xác định các hạn mức tham gia của Nhà nước khác nhau.
Quy định về tỷ lệ tham gia của Nhà nước không được vượt quá 30% đang gây ra sự so sánh và nhầm lẫn không cần thiết, mặc dù mục đích của các hạn mức này trong hai văn bản là khác nhau.
Theo thông lệ quốc tế, hợp đồng BOT, BTO, BT là những hình thức cụ thể của đầu tư PPP Tuy nhiên, việc quy định riêng rẽ cho các hình thức đầu tư này theo Nghị định 108 và Quyết định 71 đã dẫn đến hiểu lầm rằng chúng là các hình thức đầu tư độc lập.
Việc ban hành Nghị định PPP trên cơ sở hợp nhất, hoàn thiện Nghị định
Nghị định 108 và Quyết định 71 ra đời nhằm khắc phục những hạn chế của các văn bản trước đó, đồng thời đảm bảo tính đồng bộ và hiệu quả trong chính sách thu hút đầu tư theo hình thức PPP Trong Nghị định PPP, nhiều nội dung đã được đổi mới và cải thiện để nâng cao khả năng thu hút đầu tư.
Thứ nhất , sử dụng vốn đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án:
Nghị định PPP không chỉ kế thừa quy định từ Nghị định 108 và Quyết định 71 mà còn quy định rõ mục đích sử dụng vốn đầu tư của Nhà nước Cụ thể, vốn đầu tư được sử dụng để góp vốn hỗ trợ xây dựng công trình cho dự án kinh doanh, thu phí từ người sử dụng, mặc dù khoản thu này có thể không đủ để hoàn vốn đầu tư và lợi nhuận Ngoài ra, nghị định cũng đề cập đến việc thanh toán cho nhà đầu tư thực hiện hợp đồng BTL và BLT.
Nghị định PPP đã điều chỉnh cơ chế tài chính cho các dự án PPP bằng cách loại bỏ hạn mức vốn đầu tư của Nhà nước, nhằm tạo sự linh hoạt phù hợp với từng dự án cụ thể Ngoài ra, nghị định cũng quy định về việc quản lý nguồn vốn hỗ trợ chuẩn bị đầu tư, bao gồm nguồn hỗ trợ phát triển chính thức, vốn vay ưu đãi từ các nhà tài trợ nước ngoài và các nguồn vốn khác theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ Về kế hoạch vốn, các bộ, ngành và UBND cấp tỉnh có trách nhiệm lập và tổng hợp kế hoạch vốn đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án.
PPP được công bố trong kế hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm của bộ, ngành, địa phương.
Nghị định PPP quy định rõ hai quy trình thực hiện dự án PPP: một cho dự án do Nhà nước đề xuất và một cho dự án do nhà đầu tư tự đề xuất Đối với dự án PPP nhóm C, quy trình thực hiện được rút ngắn, không yêu cầu lập, thẩm định hay phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi, cũng như không cần ký kết thỏa thuận đầu tư hay cấp giấy chứng nhận đăng ký đầu tư Ngoài ra, Nghị định cũng quy định thủ tục chuyển đổi từ hình thức đầu tư công sang hình thức đầu tư PPP.
Trong trường hợp dự án PPP do nhà đầu tư là doanh nghiệp nhà nước đề xuất, nhà đầu tư phải liên doanh với một doanh nghiệp khác Khi dự án được phê duyệt, bộ, ngành hoặc UBND cấp tỉnh sẽ giao cho nhà đầu tư thực hiện báo cáo nghiên cứu khả thi.
Năm là, về lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án PPP: Theo quy định tại
Nghị định 108 quy định hai hình thức lựa chọn nhà đầu tư: đấu thầu rộng rãi và chỉ định thầu, dựa trên số lượng nhà đầu tư đăng ký dự án Việc công bố Danh mục dự án để nhà đầu tư tham gia còn hạn chế, dẫn đến việc sử dụng hình thức chỉ định thầu phổ biến hơn Nghị định PPP đã nhấn mạnh rằng việc công bố dự án chỉ nhằm cung cấp thông tin cho nhà đầu tư, không phải là cơ sở xác định hình thức lựa chọn Để đồng bộ với pháp luật đấu thầu, Nghị định PPP quy định rõ điều kiện, thủ tục và ưu đãi đối với nhà đầu tư trong quá trình đấu thầu Chính phủ cũng đang chuẩn bị ban hành Nghị định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đấu thầu liên quan đến lựa chọn nhà đầu tư.
4.2 Nội dung sửa đổi khung pháp lí PPP thu hút đầu tư tư nhân ban hành mới 2018
Nghị định 63/2018/NĐ-CP, ban hành ngày 4/5, đã sửa đổi và bổ sung nhiều quy định trong quy trình thực hiện các dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP), thay thế Nghị định 15/2015/NĐ-CP Những điểm mới này được kỳ vọng sẽ giải quyết khó khăn trong việc thực hiện các dự án PPP, tăng cường sức hấp dẫn và mở ra nhiều cơ hội cho nhà đầu tư thông qua việc đơn giản hóa quy trình và nâng cao hiệu quả dự án.
Nghị định 63 đã làm rõ thẩm quyền và quy trình phê duyệt chủ trương đầu tư cho dự án PPP, đặc biệt tập trung vào hai vấn đề quan trọng: quy định về phần vốn góp của Nhà nước và tỷ lệ vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư Bộ Kế hoạch và Đầu tư cho biết, Nghị định này mở rộng các nguồn vốn mà Nhà nước có thể sử dụng để tham gia dự án, bao gồm: vốn góp của Nhà nước, vốn thanh toán cho nhà đầu tư, quỹ đất, trụ sở làm việc, tài sản hạ tầng để thanh toán cho nhà đầu tư, cũng như quyền kinh doanh và khai thác công trình trong các hợp đồng BT Ngoài ra, còn có vốn hỗ trợ cho việc xây dựng công trình phụ trợ, bồi thường, giải phóng mặt bằng và tái định cư.
Nghị định 63 đã điều chỉnh tỷ lệ vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư trong các dự án PPP, yêu cầu tối thiểu 20% tổng mức đầu tư, tăng từ 15% theo Nghị định 15/2015 Đối với dự án có tổng vốn đầu tư đến 1.500 tỷ đồng, tỷ lệ vốn chủ sở hữu không thấp hơn 20% Đối với dự án trên 1.500 tỷ đồng, phần vốn đến 1.500 tỷ đồng yêu cầu tỷ lệ 20%, trong khi phần vốn trên 1.500 tỷ đồng yêu cầu tỷ lệ tối thiểu 10% Các chuyên gia cho rằng việc tăng tỷ lệ vốn chủ sở hữu là cần thiết để đảm bảo nhà đầu tư có đủ năng lực tài chính tham gia vào các dự án này.
Quy định về vốn chủ sở hữu ngày càng siết chặt đã tạo ra nhiều khó khăn cho các doanh nghiệp tham gia đầu tư theo hình thức PPP Mặc dù có nhiều sửa đổi trong hành lang pháp lý hiện tại, nhưng các doanh nghiệp vẫn cho rằng những thay đổi này chưa đủ mạnh mẽ để thu hút các nhà đầu tư lớn.
GIẢI PHÁP KHẮC PHỤC NHỮNG HẠN CHẾ TRONG
Giải pháp trong việc tạo môi trường chung thuận lợi cho PPP
1.1 Đến từ phía Chính phủ và các cơ quan Nhà nước
Để kiểm soát tình trạng bất bình đẳng giữa doanh nghiệp tư nhân và Nhà nước, Chính phủ cần tăng cường rà soát và kiểm tra các dự án PPP Việc xử lý quyết liệt các khiếu nại từ doanh nghiệp tư nhân là rất quan trọng Cần có mức phạt tương ứng với mức độ vi phạm của cá nhân trong cơ quan Nhà nước Điều này sẽ thúc đẩy Chính phủ ban hành một bộ luật riêng cho PPP.
Việc triển khai các dự án PPP gặp khó khăn do sự điều chỉnh của nhiều bộ luật khác nhau Chính phủ cần điều chỉnh các bộ luật này để tránh mâu thuẫn và đảm bảo chúng phù hợp với thông lệ quốc tế.
Rủi ro giữa Nhà nước và Doanh nghiệp tư nhân hiện nay phân bố không đồng đều, gây khó khăn cho các doanh nghiệp trong việc đầu tư vốn lớn Sự hạn chế và điều chỉnh từ phía Nhà nước khiến Doanh nghiệp tư nhân phải đối mặt với rủi ro cao Do đó, Chính phủ cần xây dựng một cơ chế phân bổ rủi ro đồng nhất và rõ ràng giữa các lĩnh vực đầu tư, giúp nhà đầu tư có thể dự đoán chính xác hơn về các rủi ro mà Chính phủ sẽ chịu trách nhiệm.
Việc xây dựng Luật PPP đang được các doanh nghiệp kỳ vọng sẽ tạo ra một hành lang pháp lý thống nhất, minh bạch và hấp dẫn cho các nhà đầu tư tham gia vào các dự án có vòng đời dài và nhiều rủi ro Những chính sách mới trong Luật PPP sẽ thay đổi cách thức lựa chọn và quản lý dự án, từ việc ưu tiên các dự án khả thi nhất thay vì chỉ chuyển sang PPP khi không thể bố trí nguồn lực nhà nước, đến việc chuyển từ quản lý đầu vào sang quản lý đầu ra, cho phép nhà đầu tư có sự chủ động và sáng tạo Đồng thời, các chính sách này cũng sẽ đảm bảo tính minh bạch và công khai trong quá trình lựa chọn nhà đầu tư và thực hiện hợp đồng PPP.
Khi quá trình được công khai và minh bạch, sẽ giảm thiểu tiêu cực và hiện tượng thông thầu, từ đó tạo sự tin tưởng cho nhà đầu tư nước ngoài khi tham gia các cuộc thầu công bằng và rõ ràng.
Luật PPP được kỳ vọng sẽ thiết lập môi trường công bằng giữa Nhà nước và doanh nghiệp, đồng thời điều chỉnh lợi ích giữa Nhà nước, nhà đầu tư và các bên liên quan đến dự án.
1.2 Đến từ phía môi trường
Lao động Việt Nam cần nâng cao trình độ chuyên môn để đáp ứng yêu cầu của các dự án PPP, đặc biệt trong ngành điện, nơi có nhiều tính chất đặc thù Việc nâng cao kỹ năng và kiến thức sẽ giúp lao động Việt Nam thích nghi tốt hơn với những thách thức và cơ hội trong lĩnh vực này.
Nguồn nhân lực Việt Nam cần thể hiện thái độ nghiêm túc và ý thức trách nhiệm cao để đảm bảo chất lượng và tiến độ dự án Điều này không chỉ nâng cao sự tin tưởng từ các nhà đầu tư, đặc biệt là nhà đầu tư nước ngoài, mà còn tăng cường sức hấp dẫn cho các dự án đối tác công tư (PPP).
Về việc giải phóng mặt bằng để xây dựng các cơ sở nhà máy, xí nghiệp
Nhà nước cần kiểm soát và đánh giá kỹ lưỡng ảnh hưởng của dự án để cung cấp nơi ở mới và mức đền bù hợp lý cho người dân, từ đó nhanh chóng nhận được sự ủng hộ và đồng thuận của họ Việc điều hòa và cân bằng lợi ích giữa các bên là cần thiết để đảm bảo tiến độ thực hiện dự án.
Giải pháp xây dựng các danh sách dự án PPP tiềm năng và tăng cường thị trường phát điện cạnh tranh
2.1 Giải pháp nâng cao số dự án điện tiềm năng Để nâng cao số dự án điện tiềm năng cần đưa ra một tiêu chuẩn cụ thể đối một dự án PPP để căn cứ vào đó các nhà đầu tư có cơ sở đánh giá quyết định đầu tư Dưới đây là danh mục nhằm thẩm định và lựa chọn dự án PPP:
Các tiêu chí thẩm định Có hay Không?
1 Dự án có phải là ưu tiên rõ ràng của chính phủ hay không (được nêu trong kế hoạch phát triển quốc gia)?
Các đánh giá ban đầu về kế hoạch ngân sách chỉ ra rằng cơ quan chính phủ có khả năng chi trả và thực hiện các khoản thanh toán cần thiết cho dự án này trong suốt vòng đời của nó.
2 Dự án có đòi hỏi vốn đầu tư mới ở quy mô lớn (>25 triệu USD) không? a
3 Dự án có đòi hỏi duy tu bảo dưỡng dài hạn, vận hành và/hoặc hiệu quả hoạt động có thể đo lường, và đổi mới định kỳ hay không?
4 Phân tích ban đầu có cho thấy dự án khả thi về mặt kỹ thuật, kinh tế và môi trường hay không?
5 Có các cơ cấu đổi mới nào khiến cho dự án được đảm bảo khả năng chi trả?
6 Đã có quan hệ đối tác công–tư nào ở cấp quốc gia, khu vực và quốc tế được xây dựng trong ngành?
7 Khu vực tư nhân có thể hiện sự quan tâm hay không?
8 Khu vực tư nhân yên tâm đến đâu khi đưa ra những giả định về những rủi ro liên quan đến dự án? Nếu không, liệu có thể cơ cấu rủi ro sao cho một đối tác được tín nhiệm hoặc bản thân chính phủ có thể hỗ trợ dưới hình thức nào đó hay không?
9 Các dòng thu nhập có thể được xác định rõ ràng (từ phía chính phủ, trực tiếp từ người sử dụng của khu vực công, hoặc kết hợp cả hai) hay không?
10 Hiệu quả hoạt động của dự án có thể được đo lường bằng những đầu ra rõ ràng và có thể lượng hoá cũng như có các chỉ tiêu chính về hiệu quả hoạt động hay không?
Nên khuyến khích các nhà đầu tư đề xuất những dự án tiềm năng mà họ mong muốn tham gia, đồng thời hạn chế áp đặt các hình thức thi công và điều kiện dự án Điều này sẽ tạo điều kiện cho nhà đầu tư thoải mái và phát huy khả năng sáng tạo, thay vì phải tuân theo những khuôn mẫu cứng nhắc.
2.2 Giải pháp tăng cường thị trường phát điện cạnh tranh
Mặc dù đã đạt được một số thành công ban đầu, Cục Điều tiết Điện lực cho rằng để thị trường phát điện cạnh tranh hoạt động hiệu quả hơn, đặc biệt khi thị trường bán buôn điện cạnh tranh (VWEM) sẽ được thí điểm trong thời gian tới, vẫn còn nhiều thách thức cần giải quyết Hiện tại, 55% tổng công suất hệ thống vẫn chưa tham gia vào thị trường, cùng với việc một số nhà máy điện mới chưa hoàn thiện hệ thống Scada, dẫn đến tình trạng mất tín hiệu kéo dài Hạ tầng CNTT cho thị trường điện vẫn chỉ đáp ứng yêu cầu cơ bản Để khắc phục, Bộ Công Thương đang nghiên cứu và ban hành cơ chế cho phép các nhà máy thủy điện đa mục tiêu, các nhà máy điện thuộc khu công nghiệp và nhà máy điện BOT từng bước tham gia vào thị trường phát điện cạnh tranh Đồng thời, Cục Điều tiết Điện lực cũng đang xây dựng các quy trình và khung pháp lý nhằm đảm bảo thị trường điện vận hành an toàn và tin cậy.
Bộ Công Thương đã phê duyệt thiết kế tổng thể kết cấu hạ tầng CNTT cho VWEM, trong khi Tập đoàn Điện lực Việt Nam xây dựng đề án về hạ tầng CNTT và kế hoạch đào tạo nguồn nhân lực, nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả tham gia VWEM Để đảm bảo nguồn vốn tự có, EVN và các doanh nghiệp điện cần tối ưu hóa hiệu quả đầu tư, giảm chi phí sản xuất và tổn thất trong lưới điện, đồng thời Nhà nước cần có chính sách giá điện minh bạch và hợp lý để hỗ trợ hoạt động thị trường Chính phủ cũng tạo điều kiện cho doanh nghiệp tiếp cận nguồn vốn quốc tế, đặc biệt là ODA, và khuyến khích các ngân hàng trong nước đồng hành cung cấp vốn cho dự án điện, yêu cầu các doanh nghiệp vay vốn tuân thủ hợp đồng và giữ uy tín.
Thực hiện Nghị quyết TW3 khóa XI về tái cơ cấu các tập đoàn kinh tế nhà nước, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 1782/QĐ-TTg phê duyệt Đề án tái cơ cấu Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN) giai đoạn 2012-2015 Mục tiêu của đề án là đảm bảo EVN có cơ cấu hợp lý, tập trung vào sản xuất và kinh doanh điện, nâng cao hiệu quả hoạt động, thúc đẩy cạnh tranh lành mạnh và xóa bỏ độc quyền, từ đó góp phần đảm bảo cung ứng điện cho phát triển kinh tế xã hội Để tạo điều kiện thu hút đầu tư cho các dự án điện và phát triển thị trường điện cạnh tranh, việc xúc tiến tái cơ cấu ngành điện, đặc biệt là EVN, cần được thực hiện ngay.
Kinh nghiệm từ nhiều quốc gia cho thấy rằng việc tái cơ cấu và phát triển thị trường điện cạnh tranh là một quá trình phức tạp Tuy nhiên, chỉ khi có một thị trường điện cạnh tranh hoạt động hiệu quả và một cấu trúc ngành điện hợp lý, thì mới có thể thu hút được đầu tư vào các dự án điện.
Giải pháp để đảm bảo tính minh bạch và bình đẳng của dự án
3.1 Tăng tính minh bạch đảm bảo bình đẳng cơ hội đầu tư của các nhà đầu tư tư nhân
Vào ngày 5/6, Cục Quản lý Đấu thầu thuộc Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã tổ chức hội nghị nhằm phổ biến Nghị định số 63/2018/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức công - tư (PPP) Nghị định này sẽ chính thức có hiệu lực từ ngày 19/6/2018, thay thế cho Nghị định 15/2015/NĐ-CP.
Nghị định 63 đã thay thế Nghị định 15 và mang đến nhiều sửa đổi nhằm đơn giản hóa thủ tục thực hiện dự án PPP, tạo thuận lợi cho cả cơ quan nhà nước có thẩm quyền và các nhà đầu tư.
Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã đề xuất bãi bỏ thủ tục cấp Giấy chứng nhận đăng ký đầu tư, nhằm đơn giản hóa quy trình và phù hợp với thông lệ quốc tế, điều này được các doanh nghiệp đánh giá cao Để giải quyết các vấn đề phát sinh từ việc bãi bỏ thủ tục này, Nghị định 63 quy định rằng trong vòng 7 ngày làm việc kể từ ngày ký hợp đồng dự án, cơ quan nhà nước có thẩm quyền phải công khai thông tin hợp đồng trên Hệ thống mạng đấu thầu quốc gia, tăng cường sự giám sát của cộng đồng và xã hội.
Đại diện Cục quản lý đấu thầu thành phố Hà Nội nhấn mạnh rằng việc khắc phục triệt để các lo ngại về vấn đề phát sinh khi bãi bỏ thủ tục này là cần thiết, nhằm đảm bảo thông tin về dự án và hợp đồng dự án được công khai cho bên thứ ba Điều này sẽ giúp cơ quan quản lý nhà nước về PPP thực hiện đầy đủ trách nhiệm quản lý của mình.
Nghị định mới đã nhấn mạnh việc tăng cường tính phân cấp, tự chủ và tự chịu trách nhiệm cho các bộ, ngành và địa phương, điều này tạo điều kiện thuận lợi cho sự phát triển và quản lý hiệu quả hơn trong từng lĩnh vực.
Nghị định 63 kỳ vọng sẽ loại bỏ những nhà đầu tư yếu kém về năng lực tài chính và tăng cường sự tham gia của Nhà nước vào các dự án PPP, đồng thời khuyến khích nhà đầu tư tham gia vào các dự án công chuyển đổi sang PPP Điều này nhằm giảm gánh nặng chi tiêu ngân sách và tạo ra những đổi mới thiết thực trong triển khai mô hình PPP tại các Bộ, Ban, ngành, và địa phương Qua đó, sẽ xây dựng niềm tin cho cộng đồng nhà đầu tư về môi trường đầu tư công khai, minh bạch, với các dự án được chuẩn bị kỹ lưỡng trước khi đấu thầu.
Nghị định 63/2018/NĐ-CP đã phần nào khắc phục những bất cập trong chính sách đầu tư công, yêu cầu các cơ quan nhà nước có thẩm quyền chú trọng hơn đến công tác chuẩn bị đầu tư Trong quá trình lập báo cáo nghiên cứu khả thi, việc tham vấn ý kiến các bên liên quan là cần thiết, đồng thời thông tin về dự án phải được công bố công khai Ngoài ra, hợp đồng sau khi ký kết cũng cần được công bố để người dân có thể giám sát hiệu quả.
Một số nội dung quan trọng chưa được quy định trong nghị định cần được thể chế hóa ở cấp luật, bao gồm chế tài xử lý vi phạm và cơ chế bảo lãnh của Chính phủ đối với rủi ro trong dự án PPP Vì vậy, Luật đầu tư theo hình thức PPP cần được nghiên cứu và xây dựng, và Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã được Chính phủ giao nhiệm vụ này.
Một chính sách tốt không thể cải thiện một dự án kém nếu không có sự quyết tâm và nghiêm túc từ người đứng đầu các cơ quan thực thi Để giải quyết triệt để các vướng mắc, cần có thời gian và các giải pháp đồng bộ, bao gồm định hướng rõ ràng, cải cách thể chế và nâng cao hiệu quả thực thi dự án PPP.
3.2 Tăng tính minh bạch trong bảo lãnh khu vực công
Hiện tại, các đối tác phát triển và tổ chức tín dụng quốc tế nhận định rằng đầu tư theo hình thức PPP tại Việt Nam vẫn tiềm ẩn rủi ro do thiếu các quy định rõ ràng về cơ chế bảo đảm và bảo lãnh từ Chính phủ.
Trong quá trình xây dựng Nghị định 63/2018/NĐ-CP, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã định hướng thảo luận về cơ chế bảo đảm và bảo lãnh từ phía Chính phủ, tuy nhiên vẫn gặp nhiều vướng mắc liên quan đến các luật khác và cần thêm cơ sở thực tiễn từ một số dự án cụ thể Vì vậy, nội dung này chưa được thể chế hóa trong Nghị định 63/2018/NĐ-CP mà sẽ được quy định trong Luật về PPP.
Chính phủ đã ban hành Nghị quyết số 54/NQ-CP, chỉ đạo Bộ Kế hoạch và Đầu tư sớm trình Quốc hội dự thảo Luật PPP Dự kiến, dự thảo sẽ được trình tại Kỳ họp thứ 7 vào tháng 5/2019 để lấy ý kiến và hoàn thiện, trước khi được xem xét, thông qua tại Kỳ họp thứ 8 vào tháng 11/2019.
3.3 Tăng tính minh bạch và bình đẳng trong cơ chế phân bổ rủi ro
Nghị định số 15/2015/NĐ-CP quy định về đầu tư theo hình thức PPP nhấn mạnh nguyên tắc bảo đảm quyền lợi và nghĩa vụ hài hòa giữa các bên tham gia dự án PPP được hiểu là mối quan hệ đối tác lâu dài, với sự bình đẳng giữa các bên Quyền lợi và nghĩa vụ của các bên sẽ được phân bổ tương ứng với mức độ tham gia và rủi ro mà mỗi bên phải đối mặt.
Luật đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) cần quy định rõ ràng các rủi ro liên quan đến việc thực hiện dự án, dựa trên nguyên tắc phân chia rủi ro cho bên có khả năng quản lý tốt nhất Để đảm bảo tính công khai và minh bạch không chỉ là hình thức đối phó của các Bộ, ngành và địa phương, cần thiết phải có cơ chế giám sát hiệu quả nhằm đáp ứng yêu cầu này.
Nếu tình trạng công khai chỉ dừng lại ở hình thức nửa vời và không cung cấp thông tin đầy đủ, thì yêu cầu về sự minh bạch và chân thực sẽ không bao giờ được thực hiện.
KẾT LUẬN
Trong thời gian gần đây, Việt Nam đã nỗ lực đáng kể trong việc thu hút tài trợ cho các dự án, đạt được những kết quả tích cực về cả số lượng lẫn chất lượng Điều này đặc biệt thể hiện rõ trong lĩnh vực điện, nơi mà hoạt động đầu tư đã được điều chỉnh và cải thiện hiệu quả.
Mặc dù hiện tại chỉ có một số ít dự án đang được triển khai, trong khi nhiều dự án khác vẫn đang trong quá trình xem xét và chờ đợi thương thảo hợp đồng, nhưng những dự án này đã góp phần quan trọng trong việc đáp ứng nhu cầu điện năng ngày càng gia tăng của đất nước.
Mặc dù có tiềm năng, việc thu hút đầu tư tư nhân vào ngành điện theo hình thức PPP vẫn gặp nhiều khó khăn Một số vấn đề nổi bật bao gồm môi trường chưa thuận lợi cho các dự án PPP, thiếu minh bạch trong quá trình triển khai, và sự thiếu vắng danh sách các dự án PPP tiềm năng đạt tiêu chuẩn cao Những yếu tố này phần lớn xuất phát từ cơ chế chính sách của Việt Nam, vốn chưa rõ ràng và thiếu khung pháp lý cụ thể cho các dự án PPP.
Việt Nam cần điều chỉnh cơ chế chính sách để thu hút đầu tư tư nhân theo hình thức PPP, đặc biệt trong ngành điện Cần xây dựng môi trường đầu tư minh bạch và thuận lợi, đồng thời lựa chọn các dự án tiềm năng để triển khai mẫu Việc hoàn thiện khung pháp lý sẽ gia tăng sức hấp dẫn đối với các nhà đầu tư tư nhân.
Nhóm đã phân tích thực trạng các yếu tố ảnh hưởng đến việc thu hút đầu tư tư nhân vào ngành điện theo hình thức PPP tại Việt Nam và đề xuất một số giải pháp để khắc phục những hạn chế hiện tại Chúng em nhận thức rằng trong quá trình thực hiện tiểu luận, vẫn còn nhiều thiếu sót do hạn chế về kiến thức, vì vậy rất mong nhận được đánh giá và nhận xét để cải thiện bài tiểu luận một cách tốt hơn.