4.1. Khung pháp lý PPP ban hành năm 2015
Nghị định số 15/2015/NĐ-CP về đầu tư theo hình thức đối tác cơng tư (Nghị định PPP) được Chính phủ ký ban hành ngày 14/2/2015, sẽ có hiệu lực thi hành từ ngày 10/4/2015. Với nghị định này, Việt Nam chính thức có một khung chính sách thống nhất, đồng bộ, có hiệu lực cao, phù hợp với thông lệ quốc tế và điều kiện quốc gia để đẩy mạnh thu hút đầu tư của tư nhân vào các dự án kết cấu hạ tầng, dịch vụ cơng theo hình thức PPP. Thời gian qua, chính sách thu hút đầu tư tư nhân tham gia đầu tư vào các cơng trình kết cấu hạ tầng, cung cấp dịch vụ công tại Việt Nam được điều chỉnh bởi Nghị định số 108/2009/NĐ-CP (Nghị định 108) và Quyết định số 71/2010/QĐ-TTg (Quyết định 71).
Các văn bản này đều có chung mục tiêu là thu hút nguồn lực tư nhân tham gia đầu tư vào các cơng trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội, cung cấp dịch vụ công, tuy nhiên, một số nội dung của hai văn bản này được quy định còn chưa thống nhất. Nghị định 108 quy định phân cấp triệt để cho các bộ, ngành và địa phương trong tất cả các khâu như xác định dự án, lập và công bố Danh mục dự án, chuẩn bị dự án, cấp Giấy chứng nhận đầu tư, trong khi Quyết định 71 quy định theo cơ chế một cửa, trong đó huy động sự phối hợp và tham gia ngay từ đầu của các cơ quan nhà nước chuyên ngành nhằm chuẩn bị dự án kỹ lưỡng trước khi mời gọi nhà đầu tư đối với các dự án thí điểm.
Giữa hai văn bản này cũng quy định các hạn mức tham gia của Nhà nước khác nhau: Nghị định 108 quy định tổng vốn nhà nước tham gia thực hiện dự án không được vượt quá 49% tổng vốn đầu tư của dự án, trong khi Quyết định 71 quy định phần tham gia của Nhà nước khơng vượt q 30%. Mặc dù mục đích quy định của các hạn mức này tại hai văn bản là khác nhau nhưng vẫn dẫn đến sự so sánh và nhầm lẫn khơng cần thiết.
Bên cạnh đó, theo thơng lệ quốc tế, các loại hợp đồng BOT, BTO, BT là các hình thức thể hiện cụ thể của đầu tư PPP. Việc quy định riêng rẽ về đầu tư theo hình thức BOT, BTO, BT theo Nghị định 108 và đầu tư theo hình thức PPP theo Quyết định 71 dẫn đến cách hiểu cho rằng đây là các hình thức đầu tư riêng rẽ.
Việc ban hành Nghị định PPP trên cơ sở hợp nhất, hoàn thiện Nghị định 108 và Quyết định 71 là yêu cầu khách quan không chỉ để khắc phục những hạn chế của từng văn bản, mà còn nhằm đảm bảo tính đồng bộ, hiệu quả trong chính sách thu hút đầu tư theo hình thức PPP.Theo đó, trong quy định của Nghị định PPP đã đưa ra một số nội dung được đổi mới/cải thiện, bao gồm:
Thứ nhất, sử dụng vốn đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án:
Ngoài việc kế thừa quy định cũ tại Nghị định 108 và Quyết định 71, Nghị định PPP quy định mục đích sử dụng vốn đầu tư của Nhà nước bao gồm góp vốn để hỗ trợ xây dựng cơng trình đối với dự án kinh doanh, thu phí từ người sử dụng, nhưng khoản thu không đủ để thu hồi vốn đầu tư và lợi nhuận; thanh toán cho nhà đầu tư thực hiện hợp đồng BTL, BLT.
Hai là, về cơ chế tài chính hỗ trợ thực hiện dự án PPP: Nghị định PPP đã
bỏ hạn mức về vốn đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án nhằm linh động, phù hợp với yêu cầu, tính chất của từng dự án cụ thể. Bên cạnh đó, liên quan đến nguồn vốn hỗ trợ chuẩn bị đầu tư, Nghị định PPP cũng quy định về việc sử dụng, quản lý nguồn hỗ trợ phát triển chính thức, vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài và các nguồn vốn khác theo quyết định của Thủ tướng Chính phủ. Về khía cạnh lập kế hoạch vốn, bộ, ngành, UBND cấp tỉnh lập và tổng hợp kế hoạch vốn đầu tư của Nhà nước tham gia thực hiện dự án
PPP được công bố trong kế hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm của bộ, ngành, địa phương.
Ba là, quy trình thực hiện dự án PPP: Nghị định PPP tách bạch hai quy
trình thực hiện dự án PPP trong trường hợp dự án do Nhà nước lập đề xuất dự án và trường hợp dự án do nhà đầu tư đề xuất mới ngoài các dự án đã được cơng bố. Ngồi ra, đối với dự án PPP nhóm C, quy trình thực hiện dự án được rút ngắn, khơng có quy định về lập, thẩm định, phê duyệt báo cáo nghiên cứu khả thi; khơng có quy định về ký kết thỏa thuận đầu tư, cấp giấy chứng nhận đăng ký đầu tư, thành lập doanh nghiệp dự án. Trường hợp dự án đang được đầu tư bằng vốn đầu tư cơng muốn chuyển đổi sang hình thức đầu tư PPP thì Nghị định PPP cũng đưa ra quy định về thủ tục chuyển đổi hình thức đầu tư.
Bốn là, về dự án do nhà đầu tư đề xuất: Trường hợp nhà đầu tư đề xuất
dự án PPP là doanh nghiệp nhà nước thì phải liên doanh với doanh nghiệp khác để đề xuất dự án. Đối với dự án do nhà đầu tư đề xuất và được phê duyệt thì được bộ, ngành, UBND cấp tỉnh giao nhà đầu tư lập báo cáo nghiên cứu khả thi.
Năm là, về lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án PPP: Theo quy định tại
Nghị định 108, việc lựa chọn nhà đầu tư áp dụng hai hình thức: đấu thầu rộng rãi và chỉ định thầu. Việc áp dụng hai hình thức này được xác định trên cơ sở số lượng nhà đầu tư đăng ký thực hiện dự án. Theo quy định này, trong một số trường hợp việc công bố Danh mục dự án để nhà đầu tư đăng ký tham gia còn hạn chế dẫn đến việc áp dụng hình thức lựa chọn nhà đầu tư theo hình thức chỉ định thầu cịn nhiều. Vì vậy, Nghị định PPP đã quy định việc cơng bố dự án chỉ nhằm mục đích cung cấp thơng tin cho nhà đầu tư mà khơng phải là cơ sở xác định hình thức lựa chọn nhà đầu tư. Nhằm đảm bảo đồng bộ với pháp luật đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư, Nghị định PPP đã có quy định điều kiện, thủ tục lựa chọn nhà đầu tư và ưu đãi đối với nhà đầu tư trong quá trình đấu thầu thực hiện theo quy định của pháp luật về đấu thầu. Bởi vậy, song song với Nghị định PPP vừa được ban hành, Chính phủ đang chuẩn bị ban hành Nghị định quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư.
(NĐ, 2015)
4.2. Nội dung sửa đổi khung pháp lí PPP thu hút đầu tư tư nhân ban hành mới 2018
Nhiều quy định trong quy trình, thủ tục thực hiện các dự án đầu tư theo hình thức đối tác công tư (PPP) đã được sửa đổi, bổ sung tại Nghị định 63/2018/NĐ-CP ban hành ngày 4/5 vừa qua, thay thế cho Nghị định 15/2015/NĐ-CP năm 2015. Những điểm mới này được kỳ vọng sẽ tháo gỡ khó khăn, vướng mắc trong thực hiện các dự án PPP, qua đó tăng sức hấp dẫn, mở ra nhiều cơ hội đối với nhà đầu tư nhờ việc đơn giản hóa quy trình thủ tục và nâng cao hiệu quả dự án.
Nghị định 63 quy định rõ hơn về thẩm quyền, trình tự, thủ tục phê duyệt chủ trương đầu tư đối với dự án PPP. Trong đó, 2 vấn đề được quan tâm nhất chính là thay đổi quy định về phần vốn góp Nhà nước tham gia vào dự án PPP; và quy định về tỷ lệ vốn chủ sở hữu của NĐT tham gia dự án. Theo Bộ Kế hoạch và Đầu tư, Nghị định 63 mở rộng nguồn vốn được sử dụng làm phần Nhà nước tham gia thực hiện dự án gồm: bổ sung vốn góp của Nhà nước; vốn thanh tốn cho NĐT; quỹ đất, trụ sở làm việc, tài sản kết cấu hạ tầng thanh toán cho NĐT hoặc quyền kinh doanh, khai thác cơng trình, dịch vụ được nhượng cho NĐT trong dự án áp dụng loại hợp đồng BT; vốn hỗ trợ xây dựng cơng trình phụ trợ, bồi thường, giải phóng mặt bằng và tái định cư.
Vấn đề thứ 2 được quan tâm là thay đổi quy định về tỷ lệ vốn chủ sở hữu của nhà đầu tư trong Nghị định 63 theo hướng tăng lên tối thiểu 20% tổng mức đầu tư so với mức 15% của Nghị định 15/2015. Theo đó, đối với dự án có tổng vốn đầu tư đến 1.500 tỷ đồng, tỷ lệ vốn chủ sở hữu không thấp hơn 20% tổng vốn đầu tư, trong khi Nghị định 15 là 15%. Đối với dự án có tổng vốn đầu tư trên 1.500 tỷ đồng, tỷ lệ vốn chủ sở hữu của NĐT được xác định theo nguyên tắc: Phần vốn đến 1.500 tỷ đồng, tỷ lệ vốn chủ sở hữu không được thấp hơn 20%, Nghị định 15 là 15%; đối với phần vốn từ trên 1.500 tỷ đồng, tỷ lệ vốn chủ sở hữu không được thấp hơn 10%. Các chuyên gia nhận định việc quy định tăng tỷ lệ vốn chủ sở hữu là cần thiết để đảm bảo chọn được NĐT có đủ năng
lực tài chính tham gia dự án PPP.
Tuy nhiên từ phía các quy định về vốn chủ sở hữu bị siết chặt hơn lại gây thêm khó khăn cho họ. Đánh giá tổng quan về hành lang pháp lý hiện tại đối với hình thức đầu tư PPP, các DN đang tham gia vào lĩnh vực này cho rằng tuy đã có nhiều sửa đổi song vẫn chưa đủ vững chắc để thu hút được các NĐT lớn. Hành lang pháp lý về PPP vẫn còn phụ thuộc nhiều luật chuyên ngành trong suốt vòng đời một dự án PPP từ bước chuẩn bị đến triển khai đầu tư và vận hành, khai thác dự án.
Phan Ngọc Cẩm Thành, Phó TGĐ Công ty Điện lực Vĩnh Tân 1 cho biết, mặc dù quy định hợp đồng dự án Nhiệt điện Vĩnh Tân 1 mà DN này đang thực hiện có các điều khoản cụ thể, song khi áp dụng thực tế thì các cơ quan quản lý chuyên ngành trong từng lĩnh vực lại khơng chấp nhận các điều khoản này vì cho rằng quy định trong hợp đồng là trái với luật.
Dự án BOT điện có nhiều cơ chế phải xin đặc thù, ví dụ chuyển đổi ngoại tệ, ngơn ngữ, bảo lãnh của Chính phủ với than điện… Sau khi ký hợp đồng xong và bước vào giai đoạn triển khai, các cơ quan quản lý từng lĩnh vực nói đây khơng phải văn bản luật, khiến chủ đầu tư khơng có cơ sở để thực hiện. Từ chính vướng mắc trong thực tế, các vấn đề pháp lý liên quan đến dự án PPP cần sớm được quy định thành luật riêng, như vậy mới có tính thống nhất, phổ qt để các bên cùng phối hợp thực hiện. Bộ trưởng Bộ Kế hoạch và Đầu tư cho biết, sau khi ban hành Nghị định 63, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đang tiếp tục chỉnh sửa Nghị định 30/2015 để tháo gỡ các bất cập. Song vấn đề quan trọng nhất là bộ đang xây dựng Luật Đầu tư PPP dự kiến trình Quốc hội năm sau, sẽ tạo được sự minh bạch, yên tâm hơn cho các NĐT, khuyến khích họ mạnh dạn bỏ tiền vào đầu tư các cơng trình hạ tầng. (Thoisu, 2018)
Nhận xét chung: Có thể thấy các nhân tố này mang lại những ảnh hưởng
tích cực và tiêu cực đến việc thu hút đầu tư tư nhân theo hình thức PPP trong ngành điện ở Việt Nam.
Thứ nhất, chúng ta có một mơi trường vĩ mơ ổn định với tình hình tăng
trưởng kinh tế những năm gần đây rất phát triển, tình hình xã hội khơng có điều bất ổn, và được thế giới coi là một trong nước an tồn điều này góp phần thu hút đầu tư nước ngoài vào Việt Nam. Đồng thời, đi cùng với sự phát triển kinh tế - xã hội làm cho nhu cầu tiêu thụ điện năng ngày càng tăng cao, nhà nước không đủ ngân sách để tiếp tục độc quyền ngành điện, điều này mở ra một cơ hội lớn cho các nhà đầu tư.
Thứ hai, Việt Nam hiện có rất nhiều dự án PPP trong ngành điện đã được
cấp phép và đang chờ thương thảo về hợp đồng. Đồng thời, nhà nước cũng khuyết khích và tích cực ủng hộ các dự án do nhà đầu tư đề xuất.
Về những hạn chế còn tồn tại
Thứ nhất, nhà nước hiện đang tham gia q sâu cịn tư nhân thì lại bị hạn
chế về mặt quyền hạn. Với số vốn góp lớn nhưng nhà đầu tư lại không được tham gia thay đổi về giá và tuy là hình thức bình đẳng giữa 2 bên nhưng các nhà đầu tư lại luôn ở “thế dưới”. Việc dự án PPP thường kéo dài quá lâu trong khi nhà đầu tư muốn quay vòng vốn nhanh để giảm thiểu rủi ro là một hạn chế khiến nhà đầu tư lo ngại. Trong khi cần tạo môi trường thuận lợi thu hút đầu tư tư nhân thì những dự án đi trước lại khơng mấy khả quan. Nhà đầu tư phải tuân theo quá nhiều luật như Luật Ngân sách nhà nước, Luật Thuế,… cũng là một nguyên nhân hạn chế đầu tư. Đồng thời đối với ngành đặc thù như ngành điện, địi hỏi lao động phải có trình độ chun mơn cao là một vấn đề cần giải quyết khi Việt Nam thiếu hụt những người lao động trong tình trạng này gây mất niềm tin ở nhà đầu tư.
Thứ hai, số lượng dự án PPP đầu tư vào ngành điện hiện được tăng lên
rất nhiều, tuy nhiên chưa có một đánh giá chuẩn mực nào về một dự án PPP tiềm năng khiến nhà đầu tư khơng có cơ sở để căn cứ đánh giá. Đồng thời, thị trường phát điện cạnh tranh đã được mở ra tuy nhiên sản lượng điện mua bán trên thị trường cịn rất ít và cịn nhiều vướng mắc cũng như do việc ký kết hợp đồng cố định gây ra.
Thứ ba, có rất nhiều những dự án có hình thức để lựa chọn nhà đầu tư là
chỉ định sau khi có sự thương thảo và cân nhắc giữa các nhà đầu tư khác nhau. Điều này đã tạo ra sự khơng minh bạch và bình đẳng giữa các nhà đầu tư. Hơn nữa, việc phân bổ rủi ro giữa nhà nước và nhà đầu tư không hợp lý cũng khiến nhà đầu tư hạn chế tham gia vào dự án PPP. Việc không rõ ràng trong bảo lãnh của chính phủ cũng như khơng có hướng dẫn cụ thể về tài chính cũng là một nguyên nhân khó thu hút đầu tư.
Thứ tư, hiện nay chưa có một bộ luật hay khung pháp lý chính thức quy
định rõ ràng đối với các dự án PPP. Đồng thời, việc mâu thuẫn giữa các nghị định cũng như việc thay đổi khung chính sách liên tục làm tăng tính rủi ro của dự án và làm nhà đầu tư khơng an tâm khi đầu tư.
Sau đây, nhóm xin trình bày một số giải pháp để khắc phục những hạn chế trong thu hút đầu tư tư nhân theo hình thức PPP trong ngành điện ở Việt Nam.
CHƯƠNG III:
GIẢI PHÁP KHẮC PHỤC NHỮNG HẠN CHẾ TRONG THU HÚT ĐẦU TƯ TƯ NHÂN THEO HÌNH THỨC
PPP TRONG NGÀNH ĐIỆN Ở VIỆT NAM