Các yêu cầu đối với một cơ quan cạnh tranh hiệu quả
Yêu cầu về tính độc lập
Qua nghiên cứu các mô hình cơ quan cạnh tranh trên thế giới, có thể thấy rằng các cơ quan này thường mang tính “lưỡng tính”, vừa là cơ quan hành chính thực thi chính sách và pháp luật theo chỉ đạo của Chính phủ, vừa có chức năng tài phán với quyền điều tra, xử phạt và áp dụng biện pháp chế tài đối với hành vi vi phạm Cách tiếp cận này mở ra tư duy mới về tổ chức bộ máy nhà nước, không chỉ giới hạn trong lập pháp, hành pháp và tư pháp Sự kết hợp giữa hai đặc tính “hành chính” và “tư pháp” là yếu tố then chốt giúp cơ quan cạnh tranh thực hiện đầy đủ chức năng và nhiệm vụ của mình.
Tính lưỡng tính của cơ quan cạnh tranh được thể hiện rõ qua chức năng và quyền hạn của Uỷ ban thương mại lành mạnh Nhật Bản Theo Luật Nhật Bản, Uỷ ban này có hai loại chức năng: hành chính và tư pháp Chức năng hành chính bao gồm việc ban hành văn bản hướng dẫn thi hành Luật chống độc quyền, phối hợp với các ngành khác trong soạn thảo luật và chính sách, cùng với hợp tác quốc tế về cạnh tranh Về thẩm quyền tư pháp, Uỷ ban có khả năng xử lý các vụ vi phạm Luật chống độc quyền dựa vào các điều khoản và cách hiểu tương tự như tòa án.
Để đảm bảo tính công bằng trong xử lý vụ việc và bảo vệ trật tự công cộng, tính độc lập của cơ quan cạnh tranh là yếu tố quan trọng nhất Tính độc lập này được thể hiện qua việc cơ quan cạnh tranh không bị chi phối bởi các cơ quan khác như lập pháp, hành pháp, hay tư pháp, và có quyền yêu cầu sự hỗ trợ từ các cơ quan liên quan Một số quốc gia như Ý và Hungary đã thành lập cơ quan cạnh tranh trực thuộc Quốc hội để đảm bảo độc lập, trong khi Đức, Hoa Kỳ, và Nhật Bản có cơ quan cạnh tranh trực tiếp thuộc Chính phủ Các nước như Canada, Anh, Pháp, và Trung Quốc, dù nằm trong một bộ ngành nào đó, vẫn duy trì mức độ độc lập cao trong hoạt động Độc lập này còn được củng cố qua việc bổ nhiệm nhân sự và quy định ngân sách cùng chế độ đãi ngộ cho các cơ quan cạnh tranh.
Trong khuôn khổ pháp lý và thể chế, cần đảm bảo sự cân bằng giữa tính độc lập của cơ quan cạnh tranh và khả năng thực thi mục tiêu chính sách công của Chính phủ Điều này có nghĩa là các quyết định của cơ quan cạnh tranh phải được quy định để có thể xem xét và rà soát qua thủ tục pháp lý Tính độc lập của cơ quan cạnh tranh cần được bảo vệ để tránh sự tác động của các yếu tố chính trị hay lợi ích nhóm đến hoạt động và quyết định trong việc thực thi luật cạnh tranh.
Theo nghiên cứu của UNCTAD (2001) về "Nền tảng xây dựng cơ quan cạnh tranh hiệu quả", các biện pháp được đề xuất nhằm đảm bảo sự cân bằng giữa tính độc lập và trách nhiệm giải trình của cơ quan cạnh tranh bao gồm việc tăng cường minh bạch trong hoạt động, thiết lập cơ chế giám sát hiệu quả và khuyến khích sự tham gia của các bên liên quan.
Cơ quan cạnh tranh sẽ được trao quyền hạn pháp lý riêng biệt, tự quyết trong việc phát hiện, điều tra và xử lý các vấn đề liên quan đến việc thực thi luật cạnh tranh.
(ii) Quy định tiêu chuẩn chuyên môn đối với các vị trí được bổ nhiệm trong tổ chức cơ quan cạnh tranh;
(iii) Có sự tham gia đại diện về hành pháp và lập pháp của Chính phủ trong quá trình bổ nhiệm lãnh đạo cơ quan cạnh tranh;
(iv) Cần có quy định về việc bổ nhiệm người đứng đầu và các thành viên lãnh đạo theo thời hạn nhất định;
Cần đảm bảo nguồn tài chính đầy đủ và ổn định cho cơ quan cạnh tranh, với các khoản phí thu được từ cơ quan này được sử dụng để chi trả cho hoạt động của nó Điều này giúp ngăn chặn sự can thiệp chính trị vào ngân sách hoạt động của cơ quan cạnh tranh.
Yêu cầu về tính minh bạch
Minh bạch trong hoạt động của các cơ quan nhà nước, đặc biệt là cơ quan cạnh tranh, là yếu tố quan trọng để thực thi luật và duy trì trật tự cạnh tranh lành mạnh Việc cung cấp thông tin rõ ràng trên thị trường không chỉ giúp nâng cao tính minh bạch mà còn góp phần tăng cường uy tín của các cơ quan này.
Pháp luật cạnh tranh của các quốc gia nghiên cứu quy định nghiêm ngặt về việc công khai các hoạt động của cơ quan cạnh tranh Các bên liên quan có quyền yêu cầu truy cập thông tin liên quan đến vụ việc, và các cơ quan cạnh tranh luôn chú trọng đến tính minh bạch trong các hoạt động của mình, bao gồm việc công bố chính sách, pháp luật và quy trình xử lý công việc trên website Tuy nhiên, các cơ quan này cũng phải đảm bảo bảo mật thông tin thu thập được trong quá trình điều tra, đặc biệt là những thông tin liên quan đến bí mật kinh doanh của các doanh nghiệp bị điều tra.
Yêu cầu về nguồn lực
Yêu cầu về nguồn lực tài chính
Tại nhiều quốc gia, kinh phí hoạt động của cơ quan cạnh tranh chủ yếu được cấp từ ngân sách nhà nước, và một số quốc gia quy định điều này trong pháp luật cạnh tranh Ví dụ, Luật chống độc quyền của Ý quy định rằng cơ quan chống độc quyền nhận ngân sách từ Chính phủ Trung ương thông qua phân bổ hàng năm Cơ quan này có trách nhiệm quản lý chi phí điều hành trong phạm vi ngân sách được cấp Năm tài chính của cơ quan chống độc quyền kết thúc vào ngày 30/4 của năm tiếp theo và phải trình báo cáo cho Cơ quan kiểm toán.
Ngân sách cho các cơ quan cạnh tranh ngày càng tăng do tính chất công việc và sự phát triển của nền kinh tế Thị trường mở rộng kéo theo hành vi vi phạm của các doanh nghiệp trở nên tinh vi và phức tạp hơn Khối lượng công việc của các cơ quan cạnh tranh cũng gia tăng, khiến nhiều quốc gia nhận thức rõ và ưu tiên hơn cho công tác quản lý cạnh tranh.
Yêu cầu về nguồn nhân lực
Kinh nghiệm từ các quốc gia cho thấy, người đứng đầu cơ quan cạnh tranh, bao gồm Chủ tịch Ủy ban Cạnh tranh và Hội đồng Cạnh tranh, thường được bổ nhiệm bởi các nhà lãnh đạo Chính phủ hoặc Quốc hội Điều này nhằm đảm bảo tính độc lập và vai trò quan trọng của cơ quan trong hoạt động cạnh tranh Các cán bộ của cơ quan, bao gồm cả điều tra viên, cần đạt tiêu chuẩn chuyên môn cao, có trình độ học vấn vững vàng, cùng với kinh nghiệm và kiến thức đa dạng trong nhiều lĩnh vực khác nhau.
Cơ quan chống độc quyền Ý gồm một Chủ tịch và bốn thành viên, được chỉ định bởi Chủ tịch Hạ viện và Chủ tịch Thượng viện Chủ tịch được chọn từ những người có uy tín và độc lập trong bộ máy công quyền, trong khi bốn thành viên là những cá nhân nổi bật từ các vị trí độc lập như thẩm phán, giáo sư đại học và đại diện doanh nghiệp, tất cả đều có tiêu chuẩn nghiệp vụ cao Mỗi thành viên có nhiệm kỳ 7 năm và không được tái bổ nhiệm Cơ quan có khả năng thuê tối đa 220 nhân viên, bao gồm cả nhân viên biên chế và hợp đồng Tương tự, Ủy ban Thương mại lành mạnh Hoa Kỳ cũng hoạt động dưới sự lãnh đạo của 5 Ủy viên, được Tổng thống bổ nhiệm và Thượng viện phê chuẩn, với nhiệm kỳ 7 năm, trong đó không quá 3 Ủy viên thuộc cùng một Đảng.
Bảng thống kê sau đây cho thấy số lượng nhân viên tại một số cơ quan cạnh tranh các nước trên thế giới:
Bảng: Thống kê số lượng cán bộ cơ quan cạnh tranh một số nước
STT Cơ quan cạnh tranh Số lượng nhân viên
1 Ủy ban Thương mại Liên bang Hoa Kỳ 1110
2 Ủy ban thương mại lành mạnh Nhật Bản 779
3 Ủy ban thương mại lành mạnh Đài Loan 222
4 Ủy ban Cạnh tranh và bảo vệ người tiêu dùng Úc 813
5 Cục Cạnh tranh Ca-na-đa 435
6 Cơ quan Cạnh tranh Pháp 200
7 Ủy ban Cạnh tranh Thụy Sỹ 76
8 Ủy ban Cạnh tranh Xinh-ga-po 90
Nguồn: Tổng hợp từ các Báo cáo thường niên cơ quan cạnh tranh các nước, 2017
Các nguồn lực hoạt động của các cơ quan cạnh tranh đang gia tăng nhanh chóng, điều này chứng tỏ vai trò quan trọng và sự ưu tiên của các quốc gia trong việc phát triển các cơ quan cạnh tranh.
Theo nghiên cứu của Mạng lưới Cạnh tranh Thế giới (ICN), các cơ quan cạnh tranh tại các quốc gia mới ban hành và thực thi luật cạnh tranh thường đối mặt với nhiều thách thức, bao gồm thiếu nguồn tài chính và nhân lực, đặc biệt là sự thiếu hụt điều tra viên có kinh nghiệm Ngoài ra, nguồn lực tài chính hạn chế cũng ảnh hưởng đến quá trình điều tra, cùng với việc thiếu sự phối hợp giữa cơ quan cạnh tranh và các cơ quan quản lý chuyên ngành.
Yêu cầu về quyền hạn, chức năng và nhiệm vụ
Cơ quan cạnh tranh có nhiệm vụ chủ yếu là đảm bảo việc thực thi hiệu quả pháp luật cạnh tranh Dựa trên nghiên cứu mô hình cạnh tranh của một số quốc gia, có thể xác định một số chức năng và nhiệm vụ quan trọng của cơ quan này.
(i) Điều tra, xử lý các hành vi thỏa thuận hạn chế cạnh tranh trên thị trường;
(ii) Điều tra, xử lý các hành vi chống độc quyền, lạm dụng vị trí thống lĩnh trên thị trường;
(iii) Kiểm soát quá trình sáp nhập, hợp nhất doanh nghiệp trên thị trường;
Điều tra và xử lý các hành vi cạnh tranh không lành mạnh trên thị trường là cần thiết để duy trì sự công bằng Đồng thời, thực hiện các hoạt động khác cũng rất quan trọng nhằm bảo đảm môi trường cạnh tranh lành mạnh, thúc đẩy sự phát triển bền vững cho các doanh nghiệp.
Mục tiêu chính của chính sách cạnh tranh là bảo vệ sự cạnh tranh trên thị trường, nhằm đảm bảo lợi ích xã hội và bảo vệ quyền lợi của người tiêu dùng.
Chính sách cạnh tranh và bảo vệ người tiêu dùng có mối liên hệ chặt chẽ, với nhiều quốc gia như Úc, Colombia, Phần Lan, và Hoa Kỳ áp dụng mô hình cơ quan cạnh tranh kiêm nhiệm bảo vệ người tiêu dùng Các cơ quan này không chỉ thực thi chính sách cạnh tranh mà còn đảm bảo quyền lợi của người tiêu dùng, tạo ra một hệ thống đồng bộ và hiệu quả trong việc bảo vệ thị trường.
Ngoài các nhiệm vụ, quyền hạn trên, hầu hết các cơ quan cạnh tranh đều có hai thẩm quyền cơ bản:
- Phát hiện và kiến nghị các cơ quan liên quan bãi bỏ các chính sách làm cản trở đến môi trường cạnh tranh.
- Yêu cầu các tổ chức, cá nhân có liên quan cung cấp thông tin, chứng cứ trong quá trình điều tra xử lý vụ việc cạnh tranh.
Qua nghiên cứu mô hình cơ quan quản lý cạnh tranh của các quốc gia, chúng tôi nhận thấy rằng không có cơ quan nào thực hiện chức năng thi hành các luật liên quan đến bảo đảm công bằng trong thương mại quốc tế.
Về mô hình cơ quan cạnh tranh
Về vị trí của cơ quan cạnh tranh
Để đảm bảo tính độc lập cho cơ quan cạnh tranh, yếu tố này là tiên quyết bất kể mô hình tổ chức nào Trên thế giới hiện nay, xu hướng cho thấy cơ quan cạnh tranh ngày càng độc lập và giảm thiểu sự kiểm soát từ các Bộ/ngành Theo nghiên cứu của UNCTAD (2011) về 112 quốc gia, hơn một nửa trong số đó có cơ quan cạnh tranh độc lập, không trực thuộc các Bộ/ngành, bao gồm cả 20 quốc gia đang phát triển và có nền kinh tế chuyển đổi.
Theo một báo cáo nghiên cứu khác thực hiện thống kê số liệu và thông tin của
Trên toàn thế giới, có khoảng 150 cơ quan cạnh tranh, trong đó 1/3, tương đương 47 cơ quan (31%), thuộc Chính phủ của các quốc gia như Ấn Độ, Argentina, Đài Loan, Đức, Hàn Quốc, Liên Bang Nga, Úc và Venezuela Gần một nửa số cơ quan cạnh tranh, cụ thể là 63 cơ quan (42%), thuộc các Bộ/Ngành, ví dụ như Cục các ten Liên Bang Đức thuộc Bộ Kinh tế và Năng lượng, Ủy ban Cạnh tranh Hy Lạp thuộc Bộ Kinh tế, Cạnh tranh và Vận tải biển, Ban Cạnh tranh và bảo vệ người tiêu dùng Lào thuộc Bộ Công Thương, và Ủy ban Cạnh tranh Nam Phi thuộc Bộ Công Thương.
Chỉ có 7 cơ quan cạnh tranh, chiếm 5%, thuộc Quốc hội tại một số quốc gia như Bulgaria, Croatia, Hungary, Albania và Kosovo Trong khi đó, 22% (33 cơ quan) còn lại được tổ chức theo mô hình độc lập, bao gồm Ủy ban Quốc gia về bảo vệ cạnh tranh Armenia, Ủy ban Nhà nước về cạnh tranh và bảo vệ người tiêu dùng, Tòa Cạnh tranh Canada, Tòa án bảo vệ cạnh tranh tự do Chile, Ủy ban Cạnh tranh cộng đồng Caribê và Ủy ban thúc đẩy cạnh tranh Costa Rica.
Bảng: Số liệu thống kê vị trí pháp lý của cơ quan cạnh tranh các nước
STT Số lượng Tỷ lệ
Số cơ quan cạnh tranh thuộc Quốc hội 07 5%
Số cơ quan cạnh tranh thuộc Chính phủ 47 31%
Số cơ quan cạnh tranh thuộc các Bộ/ Ngành 63 42%
Nguồn: Số liệu thống kê từ website Mạng lưới cạnh tranh thế giới (ICN, 2017)
Nghiên cứu cho thấy các cơ quan cạnh tranh thuộc Chính phủ hoạt động hiệu quả hơn nhờ vào tính độc lập, từ đó đảm bảo chuyên môn, công chính, minh bạch và trách nhiệm giải trình Sự tự chủ trong tuyển chọn, bổ nhiệm và đào tạo nhân sự, cùng với ngân sách hoạt động độc lập, giúp tăng cường quyền lực thực thi của các cơ quan này Đây là bài học quý giá từ nhiều quốc gia có cơ quan cạnh tranh hoạt động hiệu quả.
Tính đến tháng 04/2017, các quốc gia như Hoa Kỳ, Vương quốc Anh, Canada và Úc đã thiết lập hệ thống quản lý cạnh tranh hiệu quả, trong đó các cơ quan quản lý này hoạt động độc lập và có quyền tự chủ.
Trong các cơ quan cạnh tranh của chính phủ, người đứng đầu và các thành viên Hội đồng cạnh tranh thường được Thủ tướng hoặc Tổng thống bổ nhiệm Trong số 150 cơ quan cạnh tranh được khảo sát, chỉ có 33 cơ quan có người đứng đầu được bổ nhiệm bởi Bộ trưởng Điều này cho thấy, mặc dù các cơ quan cạnh tranh thuộc Bộ/Ngành, nhưng việc bổ nhiệm người đứng đầu vẫn do Chính phủ quyết định, nhằm đảm bảo tính độc lập trong việc thực thi luật.
Về cơ cấu tổ chức và bộ máy lãnh đạo
Trong cơ cấu tổ chức của cơ quan cạnh tranh, có hai mô hình lãnh đạo chính: (i) Hội đồng đa thành viên và (ii) Người đứng đầu duy nhất Nhiều quốc gia, bao gồm Hoa Kỳ, Nhật Bản, Canada, Úc và Liên minh Châu Âu, áp dụng mô hình Hội đồng đa thành viên để điều hành và quản lý cơ quan cạnh tranh.
Việc thành lập bộ máy lãnh đạo trong cơ quan cạnh tranh với nhiều thành viên nhằm đảm bảo ý kiến chuyên môn và khách quan trong thực thi pháp luật cạnh tranh Một ví dụ điển hình là tổ chức của Ủy ban thương mại lành mạnh Nhật Bản (JFTC), bao gồm 01 chủ tịch và 04 ủy viên là các chuyên gia luật và kinh tế có kinh nghiệm trong điều tra và xây dựng chính sách Các thành viên được bổ nhiệm bởi Thủ tướng với sự đồng thuận của Quốc hội, có nhiệm kỳ 05 năm và nghỉ hưu ở tuổi 70 Chủ tịch và ủy viên thực hiện nhiệm vụ độc lập để đảm bảo tính khách quan trong phán quyết, và JFTC có quyền ra phán quyết đối với các vụ việc cạnh tranh trên thị trường.
Về số lượng cơ quan cùng thực thi
Nghiên cứu kinh nghiệm quốc tế cho thấy, hầu hết các quốc gia đều có một cơ quan cạnh tranh duy nhất nhằm đảm bảo sự thống nhất trong việc thực thi chính sách và pháp luật cạnh tranh Các nước thường hướng tới việc xây dựng mô hình cơ quan cạnh tranh độc lập về tổ chức và hoạt động Để đảm bảo tính độc lập này, mô hình hiệu quả hiện nay là cơ quan cạnh tranh nên là một cơ quan ngang Bộ, trực thuộc Quốc hội hoặc Chính phủ.
Hiện nay, có bốn quốc gia như Trung Quốc, Bờ biển Ngà, Tunisia và Hoa Kỳ sở hữu từ hai cơ quan cạnh tranh trở lên, với chức năng và nhiệm vụ được phân chia theo lĩnh vực mà không theo giai đoạn tố tụng Ngoài ra, Ca-na-đa, Chi-lê, Nam Phi và Ấn Độ có Tòa án cạnh tranh riêng trong hệ thống tư pháp Đặc biệt, Việt Nam là quốc gia duy nhất trong số hơn 130 nước có mô hình hai cơ quan cạnh tranh thực hiện các khâu và giai đoạn khác nhau trong quá trình tố tụng Tuy nhiên, việc tách biệt hai cơ quan này trong điều tra và xử lý vụ việc cạnh tranh đã dẫn đến nhiều bất cập.
Về chức năng của cơ quan cạnh tranh
Mối quan hệ chặt chẽ giữa chính sách cạnh tranh và chính sách bảo vệ người tiêu dùng khiến nhiều cơ quan cạnh tranh trên thế giới đồng thời đảm nhiệm vai trò thực thi pháp luật và bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng.
Theo thống kê, chỉ có 11 trong số 150 cơ quan cạnh tranh toàn cầu đảm nhận chức năng thực thi đồng thời hai lĩnh vực cạnh tranh và bảo vệ người tiêu dùng Việt Nam nằm trong số các quốc gia này, bên cạnh một số nước phát triển như Úc, Hà Lan, Phần Lan và Đan Mạch.
Bảng: Cơ quan cạnh tranh và bảo vệ người tiêu dùng
STT Quốc gia Tên cơ quan cạnh tranh Cơ quan chủ quản
1 Ai-len Ủy ban Cạnh tranh và Bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng
Bộ Việc làm, doanh nghiệp và đổi mới
2 Ba Lan Cơ quan cạnh tranh và bảo vệ người tiêu dùng Chính phủ
Cơ quan cạnh tranh và người tiêu dùng Bộ Kinh tế và thương mại
4 Gambia Ủy ban cạnh tranh và quyền lợi người tiêu dùng Quốc hội
5 Hà Lan Cơ quan tiêu dùng và thị trường Quốc hội
6 Lào Ban cạnh tranh và bảo vệ người tiêu dùng Bộ Công
7 Mông Cổ Cơ quan cạnh tranh lành mạnh và bảo vệ người Chính phủ tiêu dùng
8 Panama Cơ quan bảo vệ cạnh tranh và người tiêu dùng Chính phủ
9 Phần Lan Cơ quan cạnh tranh và bảo vệ người tiêu dùng Chính phủ
10 Úc Ủy ban cạnh tranh và bảo vệ người tiêu dùng Chính phủ
11 Việt Nam Cục Quản lý cạnh tranh Bộ Công
Về quy trình xử lý vụ việc cạnh tranh
Xét trên khía cạnh quy trình xử lý vụ việc cạnh tranh, các cơ quan cạnh tranh trên thế giới có thể được phân ra theo 03 mô hình sau:
Mô hình cơ quan cạnh tranh chia nhánh cho phép các cơ quan này có quyền điều tra và đưa vụ việc ra tòa án xét xử Ngoài ra, họ còn có khả năng đề nghị thực hiện biện pháp cưỡng chế và quyền kháng cáo lên tòa án phúc thẩm Ví dụ điển hình cho mô hình này là cơ quan cạnh tranh tại Úc và Jamaica.
Mô hình cơ quan cạnh tranh hai cấp xét xử cho phép cơ quan cạnh tranh có quyền điều tra và trình vụ việc lên cơ quan chuyên trách xét xử Ngoài ra, cơ quan này cũng có quyền kháng cáo đến cơ quan chuyên trách xét xử về cạnh tranh và tòa án phúc thẩm chung, như đã được áp dụng tại Nam Phi và Chi-lê.
Mô hình cơ quan cạnh tranh thống nhất cho phép cơ quan này nắm giữ cả quyền điều tra và xét xử Điều này có nghĩa là họ có khả năng thực hiện các cuộc điều tra về hành vi cạnh tranh, đồng thời cũng có quyền đưa ra phán quyết Ngoài ra, các quyết định của cơ quan cạnh tranh có thể được kháng cáo lên các cơ quan chuyên trách xét xử về cạnh tranh hoặc các cơ quan phúc thẩm, như trường hợp của cơ quan cạnh tranh tại EU và Trung Quốc.
Hầu hết các quốc gia xây dựng mô hình cơ quan cạnh tranh kết hợp giữa các cấu trúc khác nhau, phù hợp với quy định pháp luật và bối cảnh kinh tế - xã hội - chính trị của mỗi quốc gia Các cơ quan này thường có quyền điều tra và ra quyết định liên quan đến các vụ việc như tập trung kinh tế, thỏa thuận hạn chế cạnh tranh, và lạm dụng vị trí thống lĩnh, nhưng không có quyền phán quyết cuối cùng Thay vào đó, các vụ việc hạn chế cạnh tranh sẽ được xử lý theo quy trình tố tụng tại Tòa án.
Mô hình cơ quan cạnh tranh được phân chia dựa trên cấu trúc, trách nhiệm và quyền hạn trong xử lý vụ việc theo luật Mặc dù vậy, mô hình cơ quan cạnh tranh thống nhất mang lại tính tập trung và quyền lực phán xét cao nhất cho cơ quan này.
Quy định pháp luật liên quan đến cơ quan cạnh tranh Việt Nam
Cục Quản lý cạnh tranh
Năm 2006, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 06/2006/NĐ-CP, thành lập Cục Quản lý cạnh tranh (QLCT) nhằm hỗ trợ Bộ trưởng Bộ Thương mại (nay là Bộ Công Thương) thực hiện các chức năng quản lý nhà nước về cạnh tranh, chống bán phá giá, chống trợ cấp, và bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng Cục QLCT cũng có nhiệm vụ phối hợp với doanh nghiệp và hiệp hội ngành hàng để ứng phó với các vụ kiện thương mại quốc tế liên quan đến bán phá giá và các biện pháp tự vệ.
Cục Quản lý Cạnh tranh (QLCT) có những nhiệm vụ và quyền hạn quan trọng trong thực thi pháp luật cạnh tranh, bao gồm: kiểm soát quá trình tập trung kinh tế, thụ lý hồ sơ miễn trừ và đề xuất ý kiến cho Bộ trưởng Bộ Công Thương hoặc Thủ tướng Chính phủ, điều tra các vụ việc liên quan đến hành vi hạn chế cạnh tranh và cạnh tranh không lành mạnh, xử lý và xử phạt các hành vi cạnh tranh không lành mạnh, cùng với các nhiệm vụ khác theo quy định pháp luật.
Tại thời điểm thành lập, cơ cấu tổ chức của Cục QLCT bao gồm:
(1) Ban Điều tra vụ việc hạn chế cạnh tranh,
(2) Ban Giám sát và quản lý cạnh tranh,
(3) Ban Điều tra và xử lý các hành vi cạnh tranh không lành mạnh,
(4) Ban Bảo vệ người tiêu dùng,
(5) Ban Xử lý chống bán phá giá, chống trợ cấp và tự vệ,
(6) Ban Hợp tác quốc tế,
Trong quá trình thực hiện nhiệm vụ, Cục Quản lý Cạnh tranh đã liên tục củng cố và phát triển thông qua việc thành lập các trung tâm thông tin, trung tâm đào tạo, cũng như văn phòng đại diện tại miền Trung và miền Nam, nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của mình.
Năm 2007: Thành lập văn phòng đại diện Cục QLCT tại Tp Hồ Chí Minh. Năm 2008: Thành lập Trung tâm Thông tin cạnh tranh.
Năm 2009: Thành lập Văn phòng đại diện Cục QLCT tại Đà Nẵng, Thành lập
Trung tâm đào tạo Điều tra viên được thành lập theo Nghị định số 95/2012/NĐ-CP ngày 12 tháng 11 năm 2012 của Chính phủ, quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Công Thương Nghị định này thay thế Nghị định số 189/2007/NĐ-CP ngày 27 tháng 12 năm 2007, nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động và quản lý trong lĩnh vực công thương.
Bộ Công Thương đã thực hiện các quy định theo Nghị định số 44/2011/NĐ-CP ngày 14 tháng 6 năm 2011, sửa đổi Điều 3 của Nghị định số 189/2007/NĐ-CP Ngày 05 tháng 02 năm 2013, Bộ trưởng Bộ Công Thương đã ban hành Quyết định số 848/QĐ-BCT, quy định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Cục Quản lý Chất lượng.
Hình: Sơ đồ tổ chức của Cục Quản lý cạnh tranh từ năm 2013 đến nay
- Văn phòng Cục - Trung tâm đào tạo điều tra viên
- Phòng Giám sát và quản lý cạnh tranh - Trung tâm thông tin cạnh tranh
- Phòng Điều tra và xử lý các hành vi CTKLM
- Phòng Điều tra vụ việc HCCT
- Phòng Điều tra vụ kiện PVTM của DN trong nước
- Phòng Xử lý các vụ kiện PVTM của nước ngoài
- Phòng Bảo vệ người tiêu dùng
- Phòng Kiểm soát HĐ theo mẫu, điều kiện GD chung
- Phòng Hợp tác quốc tế
- Văn phòng đại diện tại Đà Nẵng
- Văn phòng đại diện tại TP HCM
Bộ máy giúp việc Cục trưởng
Lãnh đạo Cục Đơn vị sự nghiệp trực thuộc Cục
Cục Quản lý Chất lượng (QLCT) đã không ngừng gia tăng nguồn lực hoạt động, với ngân sách ngày càng tăng theo thời gian Cụ thể, vào năm 2007, khi mới thành lập, ngân sách hoạt động của Cục QLCT chỉ khoảng 7 tỷ đồng Đến năm 2009, ngân sách đã tăng lên 16,5 tỷ đồng và tiếp tục đạt khoảng 23,4 tỷ đồng vào năm 2014.
Nguồn nhân lực của Cục QLCT đã được tăng cường qua các năm, với 104 cán bộ, công chức, viên chức vào năm 2014 Tuy nhiên, từ năm 2015 đến nay, số lượng này đã giảm do một số cán bộ chuyển công tác và thực hiện chủ trương tinh giản biên chế của Chính phủ.
Bảng: Nguồn nhân lực Cục Quản lý cạnh tranh giai đoạn 2005 – 2015
Hội đồng cạnh tranh
Hội đồng cạnh tranh (HĐCT) đóng vai trò quyết định trong việc xử lý các hành vi hạn chế cạnh tranh Là cơ quan thực thi quyền lực nhà nước độc lập, HĐCT được thành lập theo Nghị định số 05/2006/NĐ-CP ngày 09 tháng 01 năm 2006, với chức năng xử lý hành vi hạn chế cạnh tranh và quy định nhiệm vụ, quyền hạn cùng cơ cấu tổ chức của mình.
Theo Nghị định số 05/2006/NĐ-CP, HĐCT có nhiệm vụ tổ chức xử lý các vụ việc cạnh tranh liên quan đến hành vi hạn chế cạnh tranh, thành lập Hội đồng xử lý vụ việc cạnh tranh, yêu cầu cung cấp thông tin từ các tổ chức, cá nhân liên quan, quyết định áp dụng hoặc thay đổi các biện pháp ngăn chặn hành chính, giải quyết khiếu nại liên quan đến hành vi hạn chế cạnh tranh, và thực hiện các nhiệm vụ khác theo quy định của pháp luật.
Theo Điều 53 của Luật Cạnh tranh, Hội đồng cạnh tranh gồm từ 11 đến 15 thành viên do Thủ tướng Chính phủ bổ nhiệm và miễn nhiệm theo đề nghị của Bộ trưởng Bộ Công Thương Nhiệm kỳ của các thành viên là 5 năm và có thể được gia hạn Để hỗ trợ hoạt động của Hội đồng, pháp luật quy định Ban Thư ký Hội đồng cạnh tranh là cơ quan giúp việc, thuộc Bộ Công Thương, có chức năng thực hiện các nhiệm vụ và quyền hạn của Hội đồng Cạnh tranh.
Vào tháng 1 năm 2015, Nghị định số 07/2015/NĐ-CP đã được ban hành, dẫn đến việc chuyển đổi Ban Thư ký Hội đồng cạnh tranh thành Văn phòng Hội đồng cạnh tranh, tuy nhiên vẫn giữ nguyên mô hình là một đơn vị trực thuộc Bộ Công Thương.
Quy trình điều tra và xử lý vụ việc cạnh tranh
Đối với các vụ việc cạnh tranh không lành mạnh, quá trình điều tra bao gồm hai bước: điều tra sơ bộ và điều tra chính thức Khi nhận được hồ sơ khiếu nại hoặc phát hiện hành vi vi phạm Luật Cạnh tranh, Thủ trưởng cơ quan quản lý cạnh tranh sẽ quyết định tiến hành điều tra sơ bộ và giao nhiệm vụ cho điều tra viên Thời hạn cho điều tra sơ bộ là 30 ngày, bắt đầu từ ngày có quyết định điều tra.
Trong thời gian điều tra vụ việc cạnh tranh, điều tra viên phải hoàn thành điều tra sơ bộ và đề xuất với Thủ trưởng cơ quan quản lý cạnh tranh về việc đình chỉ điều tra hoặc tiến hành điều tra chính thức Theo Điều 88 của Luật Cạnh tranh, Thủ trưởng cơ quan quản lý cạnh tranh sẽ ra quyết định dựa trên kết quả điều tra sơ bộ và kiến nghị của điều tra viên.
(i) Đình chỉ điều tra nếu kết quả điều tra sơ bộ cho thấy không có hành vi vi phạm quy định của Luật này.
(ii) Điều tra chính thức nếu kết quả điều tra sơ bộ cho thấy có dấu hiệu vi phạm quy định của Luật Cạnh tranh.
Thời hạn điều tra chính thức đối với vụ việc CTKLM là 90 ngày, bắt đầu từ ngày quyết định điều tra được ban hành Thời gian này áp dụng cho cả vụ việc phức tạp và không phức tạp Trong trường hợp cần thiết, Thủ trưởng cơ quan quản lý cạnh tranh có thể gia hạn thêm một lần, không quá 60 ngày Như vậy, tổng thời gian điều tra chính thức, bao gồm cả gia hạn, tối đa là 150 ngày.
Như vậy, việc ra quyết định điều tra, xử lý các vụ việc CTLKM do Cục Quản lý cạnh tranh thực thi.
Đối với các vụ việc hạn chế cạnh tranh (HCCT)
Điều tra vụ việc hạn chế cạnh tranh bao gồm hai bước chính: điều tra sơ bộ và điều tra chính thức Thời hạn cho điều tra chính thức trong các vụ việc hạn chế cạnh tranh là rất quan trọng để đảm bảo tính minh bạch và công bằng trong quá trình xử lý.
Thời gian điều tra chính thức đối với vụ việc hành chính có thể kéo dài tối đa 300 ngày, bao gồm 180 ngày cơ bản và có thể gia hạn thêm hai lần, mỗi lần không quá 60 ngày.
Sau khi hoàn tất cuộc điều tra, Thủ trưởng cơ quan quản lý cạnh tranh cần chuyển báo cáo điều tra cùng toàn bộ hồ sơ vụ việc liên quan đến hành vi HCCT đến Hội đồng cạnh tranh.
Khi giải quyết vụ việc cạnh tranh, Chủ tịch Hội đồng cạnh tranh thành lập Hội đồng xử lý với ít nhất năm thành viên, bao gồm một Chủ tịch Dựa trên hồ sơ vụ việc do Cơ quan quản lý cạnh tranh chuyển giao sau điều tra, Hội đồng sẽ tổ chức phiên điều trần và đưa ra quyết định xử lý thông qua cơ chế biểu quyết.
Cục Quản lý cạnh tranh có nhiệm vụ tiếp nhận hồ sơ khiếu nại và tiến hành điều tra sơ bộ cũng như chính thức các vụ việc hành chính cạnh tranh Tuy nhiên, quyết định và xử lý các vụ việc này thuộc thẩm quyền của Hội đồng Cạnh tranh.
Bảng: Phân định chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan cạnh tranh
Giai đoạn và trình tự xử lý vụ việc cạnh tranh
Nhóm các hành vi hạn chế cạnh tranh
Nhóm các hành vi cạnh tranh không lành mạnh
Khởi xướng điều tra Cục QLCT Cục QLCT
Tiếp nhận hồ sơ khiếu nại Cục QLCT Cục QLCT Đánh giá, thẩm định hồ sơ Cục QLCT Cục QLCT
Quyết định điều tra sơ bộ Cục QLCT Cục QLCT
Quyết định đình chỉ điều tra, điều tra chính thức
Cục QLCT Cục QLCT Điều tra chính thức Cục QLCT Không
Chuyển báo cáo điều tra, và toàn bộ hồ sơ vụ việc
Tiếp nhận báo cáo điều tra, và hồ sơ vụ việc
Nghiên cứu hồ sơ vụ việc, quyết định đình chỉ giải quyết, trả hồ sơ để điều tra bổ sung, mở phiên điều trần
Tổ chức phiên điều trần HĐCT Không
Quyết định xử lý HĐCT Cục QLCT
Giải quyết khiếu nại Quyết định xử lý HĐCT Bộ trưởng Bộ Công
Những bất cập của mô hình cơ quan cạnh tranh Việt Nam hiện nay
Bất cập về địa vị pháp lý của cơ quan cạnh tranh
Đối với Hội đồng cạnh tranh
Trong những năm qua, Hội đồng cạnh tranh đã nỗ lực thực thi pháp luật cạnh tranh, tuy nhiên hiệu quả vẫn chưa cao do các bất cập trong quy định về địa vị pháp lý của Hội đồng.
Luật Cạnh tranh và các quy định pháp luật liên quan chưa xác định rõ địa vị pháp lý và mối quan hệ công tác của Hội đồng Cạnh tranh trong hệ thống Nhà nước, dẫn đến những khó khăn trong việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ của Hội đồng Tình trạng này ảnh hưởng đến khả năng hợp tác với các cơ quan nhà nước khác và cần được làm rõ để xác định hiệu lực pháp lý của các Quyết định do Hội đồng ban hành, cũng như quyền khởi kiện và thẩm quyền xem xét lại các Quyết định đó.
Mặc dù Nghị định 07/2015/NĐ-CP đã làm rõ hơn chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Hội đồng cạnh tranh so với Nghị định 05/2006/NĐ-CP, nhưng để giải quyết triệt để vấn đề, cần thiết phải nghiên cứu và điều chỉnh các quy định liên quan đến mô hình cơ quan cạnh tranh theo Luật Cạnh tranh hiện hành.
Để hiểu rõ về địa vị pháp lý của Cục Quản lý cạnh tranh, cần xem xét các yếu tố lịch sử và bối cảnh hiện tại liên quan đến cơ quan quản lý cạnh tranh.
Kể từ khi dự thảo Luật Cạnh tranh 2004 được trình bày, việc thiết lập mô hình thực thi pháp luật cạnh tranh và cơ quan quản lý cạnh tranh đã thu hút sự chú ý và đóng góp ý kiến từ nhiều đại biểu Quốc hội, các học giả và chuyên gia.
Một số tài liệu và ý kiến góp ý liên quan đến quy định về cơ quan quản lý cạnh tranh trong Dự thảo Luật Cạnh tranh 2004 bao gồm: (i) Báo cáo thẩm tra dự án Luật Cạnh tranh số 815/UBKTNS ngày 27 tháng 4 năm 2004 của Ủy ban Kinh tế và Ngân sách trình Quốc hội khóa XI; (ii) Báo cáo thẩm tra dự án Luật Cạnh tranh số 284/UBKTNS ngày 07 tháng 11 năm 2004 của Ủy ban Kinh tế và Ngân sách trình Quốc hội khóa XI; và (iii) Báo cáo giải trình tiếp thu của Ủy ban thường vụ Quốc hội năm 2004 về nội dung Dự thảo Luật Cạnh tranh.
Tại thời điểm giải trình, nhiều ý kiến cho rằng việc cơ quan cạnh tranh thuộc Bộ Thương mại (nay là Bộ Công Thương) là hợp lý, vì lĩnh vực cạnh tranh còn mới mẻ và Việt Nam chưa có nhiều kinh nghiệm Tuy nhiên, cần sớm triển khai thực hiện Luật Cạnh tranh trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế Cục Quản lý Cạnh tranh đã được thành lập trực thuộc Bộ Công Thương, nhưng trong tương lai, sẽ hướng tới việc xóa bỏ hình thức Bộ chủ quản đối với cơ quan này.
Sau hơn 10 năm thực thi pháp luật cạnh tranh, mô hình cơ quan cạnh tranh hiện tại đã bộc lộ một số bất cập, mặc dù đã học hỏi kinh nghiệm từ các nước khác.
Chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của cơ quan quản lý cạnh tranh được quy định độc lập, nhưng cơ cấu trực thuộc Bộ Công Thương đã làm giảm tính độc lập trong việc thực hiện chức năng này Tình trạng “vừa đá bóng, vừa thổi còi” khiến cơ quan chủ quản đánh giá chính các doanh nghiệp mà mình quản lý, gây khó khăn trong việc đảm bảo tính khách quan Điều này đặc biệt nghiêm trọng khi các doanh nghiệp quản lý sản xuất các mặt hàng thiết yếu như điện, nước và xăng dầu, ảnh hưởng lớn đến đời sống người dân Hơn nữa, Nghị định 95/2012/NĐ-CP đã hạn chế quyền lực và ảnh hưởng của cơ quan cạnh tranh đối với các doanh nghiệp thuộc Bộ Công Thương.
Cơ quan quản lý cạnh tranh thuộc Bộ sẽ gặp khó khăn trong việc tự chủ ngân sách, tuyển dụng và đào tạo nhân sự, điều này ảnh hưởng đến khả năng thực thi quyền lực của cơ quan trong bối cảnh hội nhập kinh tế quốc tế ngày càng sâu rộng Sự gia tăng đáng kể các vụ kiện liên quan đến vi phạm pháp luật cạnh tranh đòi hỏi cơ quan này cần có sự nâng cao về hiệu quả hoạt động.
Một lý do quan trọng khi xem xét việc đặt cơ quan quản lý cạnh tranh tại Bộ Công Thương là tầm quan trọng và tính đa ngành của Luật Cạnh tranh Luật này thường được coi là khung pháp lý cơ bản cho việc xây dựng các quy định chuyên ngành trong nền kinh tế thị trường hiện đại Do đó, sự phối hợp chặt chẽ với các cơ quan chuyên ngành là yếu tố quyết định đến sự thành công và hiệu quả của Luật, nhằm đảm bảo và thúc đẩy môi trường cạnh tranh lành mạnh và công bằng trong toàn bộ nền kinh tế.
Khi đề cập vấn đề mô hình của cơ quan quản lý cạnh tranh của Việt Nam, hầu hết các chuyên gia đều có ý kiến bày tỏ như sau:
Vấn đề mô hình cơ quan quản lý cạnh tranh đang thu hút sự quan tâm lớn từ dư luận, đặc biệt trong các phiên chất vấn của Quốc hội khóa XIII Cơ cấu tổ chức hiện tại của các cơ quan cạnh tranh, đặc biệt là cơ quan quản lý, được xem là một trong những nguyên nhân chính dẫn đến sự kém hiệu quả trong việc điều tra và xử lý các vụ việc cạnh tranh, nhất là trong lĩnh vực kiểm soát các hành vi hạn chế cạnh tranh.
Mặc dù là cơ quan quản lý nhà nước, cơ quan quản lý cạnh tranh có đặc thù riêng trong việc điều tra và xử lý các vụ việc cạnh tranh, cũng như kiểm soát hành vi hạn chế cạnh tranh của doanh nghiệp, đặc biệt là các tập đoàn lớn có vị trí thống lĩnh Tuy nhiên, do cơ cấu tổ chức của cơ quan này trực thuộc Bộ Công Thương, là bộ chủ quản của nhiều doanh nghiệp nhà nước lớn, nhiều chuyên gia cho rằng có sự hoài nghi trong cộng đồng về tính khách quan và độc lập của cơ quan quản lý cạnh tranh.
Theo một báo cáo khảo sát, khoảng 85% chuyên gia cho rằng mô hình Cục Quản lý cạnh tranh trực thuộc Bộ Công Thương hiện nay không phù hợp Nguyên nhân là do Bộ Công Thương quản lý nhiều doanh nghiệp và tập đoàn nhà nước lớn, trong khi các doanh nghiệp này lại thuộc đối tượng điều chỉnh của Luật Cạnh tranh.
Chức năng, quyền hạn của cơ quan cạnh tranh
Cục Quản lý Cạnh tranh (QLCT) hiện nay chịu trách nhiệm điều tra và thu thập chứng cứ liên quan đến các vụ việc hạn chế cạnh tranh, trong khi Hội đồng Cạnh tranh đảm nhận việc xét xử và đưa ra quyết định Hội đồng này gồm 11 thành viên đại diện cho các Bộ như Công Thương, Tư Pháp, Tài chính, Kế hoạch Đầu tư, Giao thông Vận tải, và Xây dựng, do Thủ tướng bổ nhiệm Tuy nhiên, khi các doanh nghiệp bị điều tra là doanh nghiệp Nhà nước thuộc các Bộ mà Hội đồng đại diện, việc ra quyết định có thể thiếu công bằng và khách quan Hơn nữa, vì các thành viên Hội đồng không tham gia vào quá trình điều tra từ đầu, nên quyết định xử lý có thể không đầy đủ và kéo dài thời gian giải quyết vụ việc.
Cục Quản lý cạnh tranh
Theo Nghị định số 06/2006/NĐ-CP ngày 09/01/2006, Cục Quản lý Cạnh tranh (QLCT) là cơ quan quản lý nhà nước chịu trách nhiệm trong ba lĩnh vực chính: cạnh tranh, bảo vệ người tiêu dùng và phòng vệ thương mại.
Chính sách và pháp luật cạnh tranh điều chỉnh các hành vi phản cạnh tranh của doanh nghiệp trên thị trường, những hành vi này thường gây hại cho người tiêu dùng Ví dụ, việc giảm giá bán xuống mức không hợp lý hay cạnh tranh không lành mạnh nhằm xâm hại lợi ích của đối thủ và thu lợi cho doanh nghiệp Tuy nhiên, sau khi đạt được mục tiêu, các doanh nghiệp có thể lạm dụng vị trí của mình, dẫn đến việc hy sinh lợi ích của người tiêu dùng.
Việc điều chỉnh hành vi phản cạnh tranh nhằm bảo vệ trật tự cạnh tranh là rất quan trọng, bởi chính sách và luật cạnh tranh cần tập trung vào việc duy trì môi trường cạnh tranh công bằng, không phải bảo vệ các đối thủ yếu kém Môi trường cạnh tranh bình đẳng sẽ khiến những doanh nghiệp kém năng lực phải rời khỏi thị trường, điều này mang lại lợi ích cho người tiêu dùng khi họ có cơ hội tiếp cận hàng hóa và dịch vụ chất lượng cao hơn với giá cả cạnh tranh hơn Trong một trật tự cạnh tranh được bảo vệ, người tiêu dùng sẽ được hưởng lợi từ sự cải tiến của các doanh nghiệp, khi họ cung cấp nhiều sản phẩm tốt hơn với giá rẻ hơn, đồng thời mở rộng sự lựa chọn cho người tiêu dùng.
Nhiều quốc gia, như Úc, Hoa Kỳ, Hàn Quốc, Trung Quốc và Pháp, giao chức năng bảo vệ người tiêu dùng và thực thi chính sách cạnh tranh cho cùng một cơ quan Tuy nhiên, chính sách cạnh tranh và chính sách phòng vệ thương mại hoàn toàn độc lập và không có mối quan hệ nào với nhau Chính sách cạnh tranh điều chỉnh các mối quan hệ giữa các doanh nghiệp trong nước, trong khi chính sách phòng vệ thương mại tập trung vào các mối quan hệ giữa nước xuất khẩu và nước nhập khẩu.
Nghiên cứu lịch sử hình thành và phát triển của các cơ quan xử lý chống bán phá giá, trợ cấp và tự vệ trên thế giới cho thấy hầu hết các cơ quan này thuộc cấp Vụ, trực thuộc Bộ Thương mại hoặc Bộ Thương mại và Công nghiệp Đối với nhiều quốc gia tách biệt cơ quan tự vệ, họ thường đặt cơ quan này dưới sự quản lý của các Bộ tài chính, thuế hoặc hải quan, trong khi các cơ quan áp dụng biện pháp chống bán phá giá và chống trợ cấp thường thuộc các Bộ thương mại, công nghiệp hoặc kinh tế Việc áp dụng biện pháp tự vệ khác biệt vì không cần điều tra hành vi của nhà xuất khẩu, mà chỉ cần tính toán thiệt hại cho ngành sản xuất trong nước.
Các nước áp dụng biện pháp tự vệ cần phải thực hiện các biện pháp đền bù cho những quốc gia bị thiệt hại Do đó, việc cơ quan này thuộc Bộ quản lý thuế và hải quan sẽ giúp thuận lợi trong việc nghiên cứu và lựa chọn biện pháp đền bù hiệu quả nhất Thực tế cho thấy, hầu hết các cơ quan chuyên trách điều tra và xử lý các vụ kiện chống bán phá giá, chống trợ cấp và tự vệ đều nằm trong Bộ Thương mại hoặc Bộ Kinh tế của các quốc gia.
Hiện nay, hầu hết các quốc gia trên thế giới không có cơ quan cạnh tranh nào đảm nhận chức năng thực thi các biện pháp phòng vệ thương mại Để đảm bảo tuân thủ mục tiêu của pháp luật cạnh tranh và tối ưu hóa nguồn lực, cần thiết phải xem xét lại việc giao cho Cục Quản lý Cạnh tranh kiêm nhiệm hai chức năng này.
Về chức năng tham vấn của cơ quan cạnh tranh
Bên cạnh việc thực thi Luật Cạnh tranh, cơ quan cạnh tranh còn đóng vai trò quan trọng trong việc tham vấn chính sách cạnh tranh cho Chính phủ trong các giai đoạn phát triển kinh tế Nhận thức rõ tầm quan trọng này, Cục QLCT đã nỗ lực triển khai các hoạt động tham vấn, bao gồm tư vấn và hỗ trợ cho cộng đồng doanh nghiệp, hiệp hội, cũng như góp ý về chính sách cho các cơ quan nhà nước.
Mặc dù Cục Quản lý Cạnh tranh (QLCT) đã nỗ lực thực hiện chức năng tham vấn chính sách cạnh tranh cho Chính phủ, nhưng hiệu quả hoạt động này vẫn chưa cao và chưa có tác động đáng kể đến việc xây dựng chính sách của các Bộ, ngành khác Các chuyên gia đều cho rằng tiếng nói tham vấn của Cục QLCT chưa được coi trọng, dẫn đến việc nhiều Bộ, ngành không tham khảo hoặc bỏ qua ý kiến của cơ quan này khi xây dựng chính sách Điều này đã dẫn đến tình trạng một số luật mới ban hành mâu thuẫn với Luật Cạnh tranh, như Luật Sở hữu trí tuệ, Luật Viễn thông, Luật Điện lực và Luật Giá.
Nhiều ý kiến từ các chuyên gia cho thấy rằng các Bộ, ngành trong quá trình xây dựng chính sách ngành và điều tiết kinh tế thường không tham vấn ý kiến của cơ quan cạnh tranh Điều này dẫn đến sự mâu thuẫn, chồng chéo và tạo ra những lỗ hổng pháp lý giữa luật cạnh tranh và luật chuyên ngành Báo cáo rà soát pháp luật cạnh tranh với pháp luật chuyên ngành của Cục QLCT năm 2014 đã chỉ ra vấn đề này.
Hiệu quả của hoạt động tham vấn xây dựng chính sách cạnh tranh chưa đạt được kết quả như mong đợi, một phần do nguyên nhân chủ quan và cũng bị ảnh hưởng bởi một số nguyên nhân khách quan.
Hình thức tham vấn hiện nay thiếu rõ ràng, chủ yếu diễn ra qua các kiến nghị trong hội nghị, hội thảo và văn bản góp ý cho các dự thảo quy phạm pháp luật Các hoạt động này chưa được thiết kế thành một quy trình tham vấn khoa học và cầu thị, dẫn đến việc tham vấn chưa trở thành một phần quan trọng và chiến lược trong xây dựng chính sách cạnh tranh của nền kinh tế.
Hiện nay, quy định về chức năng tham vấn chỉ dừng lại ở mức độ chung, cho phép Cục QLCT phát hiện và kiến nghị các cơ quan liên quan giải quyết những văn bản không phù hợp với pháp luật cạnh tranh (khoản 3, Điều 2, Nghị định số 06/2006/NĐ-CP) Tuy nhiên, chưa có quy định yêu cầu các Bộ/ngành phải tham vấn với cơ quan cạnh tranh trong quá trình xây dựng chính sách, cũng như chưa có quy định cụ thể về trình tự và thủ tục tham vấn.
Để nâng cao hiệu quả tham vấn và xây dựng chính sách cạnh tranh, cơ quan cạnh tranh cần có vị thế và thẩm quyền để yêu cầu các cơ quan liên quan điều chỉnh các văn bản và chính sách không phù hợp với luật và chính sách cạnh tranh Tuy nhiên, mô hình Cục Quản lý Cạnh tranh trực thuộc Bộ Công Thương hiện nay chưa đảm bảo được vị thế và tiếng nói của cơ quan cạnh tranh trong quá trình tham vấn chính sách với các Bộ, ngành khác.
Trong bối cảnh quy định pháp luật còn nhiều hạn chế, các quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh của Hội đồng cạnh tranh chủ yếu tập trung vào hình thức xử lý vi phạm Điều này dẫn đến việc thiếu vắng những kiến nghị toàn diện và đầy đủ về chính sách ngành đối với các Bộ/ngành liên quan trong các vụ việc cạnh tranh.
Nguồn lực của cơ quan cạnh tranh
Hội đồng cạnh tranh chủ yếu bao gồm các Lãnh đạo và cán bộ đương nhiệm từ các Bộ, ngành như công thương, tài chính, và giao thông vận tải, với cơ chế làm việc kiêm nhiệm Điều này tạo ra thách thức lớn cho các Thành viên trong việc cân bằng hiệu quả công tác giữa cơ quan đương nhiệm và Hội đồng cạnh tranh Việc này không chỉ khó khăn cho từng Thành viên mà còn ảnh hưởng đến sự chủ động và hiệu quả của toàn bộ Hội đồng trong việc thực thi pháp luật cạnh tranh Hơn nữa, do không tham gia vào quá trình điều tra từ đầu, các quyết định xử lý vụ việc có thể thiếu sự thấu đáo, kéo dài thời gian giải quyết Đặc biệt, khi các doanh nghiệp bị điều tra là doanh nghiệp Nhà nước thuộc các Bộ mà Thành viên đại diện, việc đảm bảo tính công bằng và khách quan trong quyết định xử lý trở nên khó khăn hơn.
Hội đồng cạnh tranh không phải là một cơ quan đại diện cho các Bộ, ngành như một số quan điểm sai lầm đã cho rằng, mà thực chất là một cơ quan độc lập tiến hành tố tụng cạnh tranh với các thành viên có phẩm chất, trình độ và năng lực phù hợp Việc bổ nhiệm thành viên cần chú ý đến yếu tố này để hỗ trợ hiệu quả cho Hội đồng trong việc thực thi pháp luật cạnh tranh Hơn nữa, cơ chế kiêm nhiệm của các thành viên Hội đồng cạnh tranh có thể dẫn đến việc thiếu tính tập trung và chất lượng trong việc xử lý các vụ việc phức tạp liên quan đến cạnh tranh, đồng thời gây ra sự thiếu chủ động trong hoạt động của Hội đồng.
Cục Quản lý cạnh tranh
Kể từ khi thành lập, Cục QLCT đã phát triển mạnh mẽ về cả số lượng và chất lượng đội ngũ cán bộ, cùng với việc điều tra và xử lý nhiều vụ việc cạnh tranh Nhận thức của cộng đồng doanh nghiệp và người dân về vai trò của Cơ quan cạnh tranh cũng đã được cải thiện đáng kể Tuy nhiên, với hơn 100 công chức được phân bổ cho 3 lĩnh vực khác nhau, nguồn nhân lực chuyên trách cho lĩnh vực cạnh tranh còn hạn chế, chủ yếu là các cán bộ trẻ thiếu kinh nghiệm thực tế Hiện tại, chỉ có 33 Điều tra viên cạnh tranh được bổ nhiệm, nhưng họ phải chia sẻ công việc với các phòng ban khác do thiếu nguồn nhân lực Hơn nữa, số lượng cán bộ có chuyên môn về pháp luật cũng còn hạn chế, gây khó khăn trong việc thực thi hiệu quả các quy định của pháp luật cạnh tranh.
Hình: Các nguồn lực phục vụ cho hoạt động cho Cục QLCT
Cơ quan cạnh tranh, bảo vệ người tiêu dùng và phòng vệ thương mại là những cơ quan độc lập, đảm nhiệm các nhiệm vụ quan trọng trong việc quản lý và bảo vệ quyền lợi của người tiêu dùng Nghiên cứu các mô hình từ nhiều quốc gia cho thấy tính chất công việc của các cơ quan này yêu cầu sự độc lập để đảm bảo hiệu quả trong hoạt động.
Cơ quan phụ trách các lĩnh vực hiện tại đang gặp khó khăn do nguồn nhân lực của Cục Quản lý Chất lượng chưa đủ mạnh để đáp ứng yêu cầu về chức năng và nhiệm vụ.
Để Luật Cạnh tranh có hiệu lực và phát huy tác dụng, cần xây dựng một đội ngũ cán bộ chuyên nghiệp có khả năng làm việc độc lập và năng động Đội ngũ này sẽ đảm nhận các nhiệm vụ từ tiếp nhận thông tin đến điều tra, xử lý và giám sát các hành vi vi phạm, cũng như giải quyết các vụ việc liên quan đến chống bán phá giá và trợ cấp Công việc này phức tạp và quy mô lớn, liên quan đến nhiều Bộ/Ngành và doanh nghiệp, đòi hỏi cán bộ phải có trình độ cao và kiến thức chuyên môn sâu trong các lĩnh vực kinh tế, tài chính, đầu tư và lao động.
Vấn đề nhân sự có trình độ chuyên môn trong lĩnh vực cạnh tranh, chống bán phá giá, chống trợ cấp và tự vệ luôn là thách thức lớn đối với các quốc gia Điều này đòi hỏi một quá trình dài hạn để xây dựng và tích lũy kinh nghiệm, không thể giải quyết ngay lập tức.
Theo Điều 52 Luật Cạnh tranh, điều tra viên cần có ít nhất năm năm kinh nghiệm trong các lĩnh vực luật, kinh tế và tài chính Tuy nhiên, hiện tại, gần 60% cán bộ, nhân viên của Cục QLCT là những người mới ra trường hoặc có dưới 5 năm kinh nghiệm.
Hiện nay, chỉ có hơn 30 điều tra viên được bổ nhiệm, trong bối cảnh môi trường cạnh tranh ngày càng khốc liệt và mang tính sống còn đối với doanh nghiệp Tâm lý chạy theo lợi nhuận và sự thiếu hụt khung pháp lý hoàn chỉnh đã dẫn đến nhiều hành vi hạn chế cạnh tranh, cạnh tranh không lành mạnh, cũng như việc lợi dụng vị thế độc quyền Những hành vi này không chỉ gây khó khăn cho hoạt động kinh doanh mà còn ảnh hưởng đến nền kinh tế và lợi ích chính đáng của doanh nghiệp cũng như người tiêu dùng.
Trong thời gian tới, số vụ kiện liên quan đến Luật Cạnh tranh dự kiến sẽ gia tăng, dẫn đến nhu cầu tăng cường đội ngũ điều tra viên tại Cục Quản lý Cạnh tranh Để đảm bảo cả số lượng và chất lượng nhân lực, Cục cần triển khai chiến lược đào tạo cán bộ nhân viên một cách nhanh chóng và hiệu quả.
Để thực hiện chức năng quản lý nhà nước về cạnh tranh, Cục Quản lý cạnh tranh (QLCT) triển khai nhiều hoạt động quan trọng Những hoạt động này bao gồm tuyên truyền và phổ biến pháp luật cũng như các chính sách liên quan đến cộng đồng doanh nghiệp Đồng thời, Cục QLCT cũng phối hợp với các cơ quan quản lý nhà nước ở Trung ương và địa phương để thực hiện nhiệm vụ tại địa phương, tạo nên một mạng lưới quản lý hiệu quả.
Sở Công Thương tại các tỉnh/thành phố cần xây dựng mối quan hệ chặt chẽ với các cơ quan điều tiết ngành, cũng như các cơ quan và Hiệp hội liên quan để bảo vệ người tiêu dùng Bên cạnh đó, hoạt động của hai Trung tâm đào tạo điều tra viên và Trung tâm thông tin yêu cầu cán bộ phải có kinh nghiệm, kiến thức pháp luật, ngoại ngữ và tin học Đây là những khó khăn và thách thức lớn mà cơ quan quản lý cạnh tranh đang đối mặt hiện nay.
Kinh phí hoạt động
Cục Quản lý Cạnh tranh đang gặp khó khăn do thiếu cơ sở pháp lý để sử dụng kinh phí cho công tác chuyên môn và hoàn thành nhiệm vụ chính trị Tình trạng này xuất phát từ việc cơ quan mới thành lập với chức năng và nhiệm vụ mới, cùng với tính chất "lưỡng tính" của cơ quan, khiến các quy định hiện hành về quản lý kinh phí hành chính sự nghiệp trở nên không phù hợp và khó thực hiện Để điều tra các vụ việc cạnh tranh, các điều tra viên cần thực hiện nhiều nghiệp vụ như thu thập thông tin, xác minh chứng cứ và lấy lời khai Theo kinh nghiệm quốc tế, việc kiểm tra tại chỗ là cần thiết để thu thập và xác minh chứng cứ vi phạm, đòi hỏi nhiều điều tra viên cùng tham gia, do đó cần một khoản kinh phí cho chi phí đi lại và các chi phí khác.
Để tiến hành điều tra hiệu quả, cần thực hiện nhiều cuộc phỏng vấn với các đối tượng nghi ngờ vi phạm và bên đối tác thương mại, không chỉ tại cơ quan của Cục QLCT mà còn tại địa điểm của họ, điều này đồng nghĩa với việc cần có kinh phí cho hoạt động điều tra chủ động Một trong những chức năng quan trọng của cơ quan cạnh tranh là phát hiện và kiến nghị giải quyết các văn bản quy phạm pháp luật không phù hợp với quy định về cạnh tranh, chống bán phá giá, chống trợ cấp, tự vệ và bảo vệ người tiêu dùng Để thực hiện nhiệm vụ này, cơ quan cạnh tranh phải tiến hành rà soát và kiểm tra các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành Tuy nhiên, theo quy định của Bộ Tài chính, chỉ một số cơ quan như Cục Kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Tư pháp và các tổ chức pháp chế khác mới được ngân sách nhà nước bảo đảm kinh phí kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật, do đó, Cục QLCT hiện không được cấp kinh phí để thực hiện nhiệm vụ này.
Các định mức chi cho tổ chức hội thảo, hội nghị và lớp tập huấn hiện nay không còn phù hợp với giá cả thị trường Tuy nhiên, các hoạt động của Cục QLCT trong những năm qua vẫn đạt hiệu quả cao, tiết kiệm và tuân thủ quy định nhờ vào sự hỗ trợ từ các tổ chức quốc tế và cơ quan cạnh tranh nước ngoài.
Tóm lại, về mô hình và địa vị pháp lý của cơ quan cạnh tranh Việt Nam có một số bất cập như sau:
Mô hình hiện tại của hệ thống giải quyết vụ việc cạnh tranh bao gồm hai cơ quan thực thi và bốn cấp xử lý, dẫn đến việc kéo dài quá trình giải quyết Sau khi kết thúc điều tra, Cục Quản lý cạnh tranh sẽ chuyển báo cáo điều tra cùng hồ sơ vụ việc cho Hội đồng cạnh tranh Vụ việc sau đó sẽ được xử lý qua bốn cấp: (1) Hội đồng xử lý vụ việc cạnh tranh; (2) Hội đồng cạnh tranh; (3) Toà án sơ thẩm (Toà án nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương có thẩm quyền); và (4) Toà án phúc thẩm nếu bên khiếu nại hoặc bên bị điều tra không đồng ý với quyết định của các cơ quan này.
Mô hình hai cơ quan thực thi với sự phân tán nguồn lực dẫn đến việc giải quyết các vụ việc cạnh tranh thiếu tính tập trung, khiến cho kết quả giải quyết thường chậm trễ và không đáp ứng kịp thời yêu cầu của thị trường.
Cục Quản lý cạnh tranh đang phải thực hiện đồng thời các chức năng quản lý nhà nước và thi hành pháp luật trong ba lĩnh vực: cạnh tranh, bảo vệ quyền lợi người tiêu dùng và phòng vệ thương mại, dẫn đến sự phân tán nguồn lực Điều này đặc biệt khó khăn trong các vụ việc cạnh tranh, vốn có tính chất phức tạp và yêu cầu cán bộ thực thi phải có chuyên môn cao Hạn chế và phân tán nguồn lực hiện tại là một trong những nguyên nhân chính khiến cho quá trình điều tra các vụ việc cạnh tranh không đạt hiệu quả mong muốn.
Hội đồng cạnh tranh đang gặp khó khăn do cơ chế kiêm nhiệm của các thành viên, dẫn đến thiếu tập trung trong việc giải quyết các vụ việc cạnh tranh Hầu hết các thành viên đều là lãnh đạo của các Bộ, ngành khác nhau, phải cân đối giữa công việc tại cơ quan đương nhiệm và Hội đồng cạnh tranh Sự phức tạp của các vụ việc cạnh tranh yêu cầu một cơ chế hoạt động chuyên biệt hơn, nhằm đảm bảo tính kịp thời và hiệu quả trong quá trình xử lý.