Mô hình cơ quan cạnh tranh từ kinh nghiệm quốc tế và bài học cho việt nam

BỘ CƠNG THƯƠNG BÁO CÁO MƠ HÌNH CƠ QUAN CẠNH TRANH KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VÀ BÀI HỌC CHO VIỆT NAM MỤC LỤC Về quy trình xử lý vụ việc cạnh tranh 10 Hội đồng cạnh tranh 14 B Những bất cập mơ hình quan cạnh tranh Việt Nam 16 Bất cập địa vị pháp lý quan cạnh tranh 16 PHỤ LỤC 1: MƠ HÌNH CƠ QUAN MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI 31 PHỤ LỤC 2: CÁC CƠ QUAN CẠNH TRANH TRỰC THUỘC BỘ / NGÀNH 60 PHỤ LỤC 3: CÁC CƠ QUAN CẠNH TRANH THUỘC CHÍNH PHỦ HOẶC QUỐC HỘI62 I KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VÀ BÀI HỌC TRONG VIỆC XÂY DỰNG CƠ QUAN CẠNH TRANH A Các yêu cầu quan cạnh tranh hiệu Yêu cầu tính độc lập Qua thực tế nghiên cứu mơ hình quan cạnh tranh nước, nhìn chung quan cạnh tranh mang tính “lưỡng tính” hay chất “hành bán tư pháp” Điều có nghĩa quan cạnh tranh vừa quan hành chính, chịu trách nhiệm thực thi sách, pháp luật theo đạo Chính phủ, vừa quan hoạt động mang tính tài phán có quyền định điều tra, xử phạt đưa biện pháp chế tài bên có hành vi vi phạm pháp luật Cách tiếp cận gợi mở tư vượt khỏi cách tiếp cận truyền thống phương pháp tổ chức máy nhà nước theo lập pháp, hành pháp tư pháp Bên cạnh đó, kết hợp hai đặc tính “hành chính” “tư pháp” yếu tố đảm bảo cho quan cạnh tranh thực đầy đủ chức năng, nhiệm vụ Ví dụ rõ nét tính lưỡng tính quan cạnh tranh thể chức năng, nhiệm vụ quyền hạn Uỷ ban thương mại lành mạnh Nhật Bản Căn Luật Nhật Bản, chia chức Uỷ ban làm hai loại: chức hành chức tư pháp Chức hành bao gồm: (i) ban hành văn hướng dẫn thi hành Luật chống độc quyền; (ii) thực phối hợp với ngành khác việc soạn thảo luật sách ngành; (iii) hợp tác quốc tế cạnh tranh chống độc quyền Về thẩm quyền tư pháp, xử lý vụ việc vi phạm Luật chống độc quyền, Uỷ ban thi hành Luật vụ việc hoàn toàn dựa vào điều khoản cách hiểu tịa án Chính vậy, với chức hành bán tư pháp, để đảm bảo tính công việc xử lý vụ việc, đảm bảo cơng tố tụng cạnh tranh, mục tiêu bảo vệ trật tự công cộng, cạnh tranh lành mạnh thị trường, yếu tố quan trọng đảm bảo tính độc lập cho quan cạnh tranh Tính độc lập thể việc quan cạnh tranh không chịu chi phối hay can thiệp quan khác (lập pháp, hành pháp, tư pháp) sử dụng quyền hạn quy định theo Luật để yêu cầu phối hợp, hỗ trợ quan có liên quan Để tạo lập độc lập mặt tổ chức tài chính, số nước Ý, Hungga-ry thành lập quan cạnh tranh trực thuộc Quốc hội, độc lập với tư pháp phủ Các nước Đức, Hoa Kỳ, Liên bang Nga, Nhật Bản, Úc, Mêxi-cơ,v.v có quan cạnh tranh trực tiếp trực thuộc Chính phủ Một số quan cạnh tranh khác lại tổ chức Bộ hay ngang Bộ, độc lập với ngành khác Một số trường hợp khác Ca-na-đa, Anh, Pháp, Bỉ, Trung Quốc,v.v đặt ngành lại trì chế độ độc lập cao hoạt động Các quan bị phụ thuộc mặt hành Việc độc lập cịn đạt thông qua bổ nhiệm nhân quan cạnh tranh Ngoài ra, Luật Cạnh tranh nước quy định rõ ngân sách hoạt động chế độ đãi ngộ cho quan cạnh tranh thành viên quan Tuy nhiên, cần lưu ý khuôn khổ pháp lý thể chế, cần đảm bảo cân “tính độc lập” quan cạnh tranh “khả thực thi mục tiêu sách cơng Chính phủ” Hay nói cách khác đảm bảo tính độc lập tính chịu trách nhiệm quan cạnh tranh., định quan cạnh tranh cần quy định xem xét, rà sốt lại thơng qua thủ tục pháp lý Tính độc lập quan cạnh tranh cần đảm bảo yếu tố trị hay lợi ích nhóm khơng tác động đến hoạt động, định, phán thực thi pháp luật cạnh tranh Theo nghiên cứu UNCTAD (2001) “Nền tảng xây dựng quan cạnh tranh hiệu quả”, số biện pháp nhằm đảm bảo cân tính độc lập trách nhiệm giải trình quan cạnh tranh đề xuất gồm: (i) Trao quan cạnh tranh quyền hạn pháp lý riêng biệt, tự công việc phát hiện, điều tra, xử lý trình thực thi pháp luật cạnh tranh; (ii) Quy định tiêu chuẩn chuyên môn vị trí bổ nhiệm tổ chức quan cạnh tranh; (iii) Có tham gia đại diện hành pháp lập pháp Chính phủ trình bổ nhiệm lãnh đạo quan cạnh tranh; (iv) Cần có quy định việc bổ nhiệm người đứng đầu thành viên lãnh đạo theo thời hạn định; (v) Cung cấp đầy đủ, ổn định nguồn tài cho quan cạnh tranh; phí quan cạnh tranh thu nên sử dụng để chi trả cho trình hoạt động quan cạnh tranh, tránh trường hợp có can thiệp trị thơng qua việc cung cấp ngân sách hoạt động Yêu cầu tính minh bạch Minh bạch hoạt động quan nhà nước đòi hỏi quan trọng, đó, quan cạnh tranh với chức nhiệm vụ thực thi luật, việc minh bạch hóa có ý nghĩa đặc biệt quan trọng Điều xuất phát từ vai trị việc trì trật tự cạnh tranh rõ ràng, lành mạnh Thông tin thị trường phải thơng suốt Tính minh bạch nâng cao thêm uy tín quan Pháp luật cạnh tranh quốc gia nghiên cứu nói quy định chặt chẽ yêu cầu phải công bố công khai hoạt động quan cạnh tranh Ngồi ra, bên liên quan có quyền yêu cầu quan cạnh tranh cho phép tiếp cận thông tin liên quan tới vụ việc Trên thực tế, quan cạnh tranh đề cao tiêu chí minh bạch hoạt động cụ thể mình, từ việc cơng khai sách, pháp luật quy trình xử lý cơng việc… nội dung định cụ thể website Tuy nhiên, quản cạnh tranh phải có trách nhiệm bảo mật thơng tin thu thập trình điều tra liên qua đến bí mật kinh doanh doanh nghiệp đối tương bị điều tra Yêu cầu nguồn lực Yêu cầu nguồn lực tài Tại hầu hết nước, kinh phí hoạt động cho quan cạnh tranh lấy từ ngân sách nhà nước Ở số nước, khoản ngân sách quy định pháp luật cạnh tranh Chẳng hạn, Luật chống độc quyền Ý quy định: quan chống độc quyền cấp ngân sách từ Chính phủ Trung ương thơng qua việc phân bổ ngân sách hàng năm Trong phạm vi ngân sách này, quan có trách nhiệm quản lý chi phí điều hành hoạt động Cơ quan chống độc quyền kết thúc năm tài khố vào ngày 30/4 năm tiếp theo, phải đệ trình báo cáo lên Cơ quan kiểm toán Ngân sách dành cho quan cạnh tranh nước ngày tăng lên tính chất cơng việc Cùng với phát triển kinh tế thị trường ngày mở rộng, hành vi vi phạm chủ thể kinh doanh ngày trở nên tinh vi phức tạp Lượng công việc cho quan cạnh tranh ngày tăng dần lên Hầu ý thức điều có ưu tiên nhiều công tác quản lý cạnh tranh Yêu cầu nguồn nhân lực Kinh nghiệm nước cho thấy người đứng đầu (Chủ tịch Ủy ban Cạnh tranh, Chủ tịch thành viên Hội đồng Cạnh tranh) bổ nhiệm người đứng đầu Chính phủ Quốc hội Điều nhằm đảm bảo tính chất quan trọng tính độc lập quan cạnh tranh trình hoạt động Tiêu chuẩn cán quan cạnh tranh (bao gồm điều tra viên cạnh tranh) cần phải đạt trình độ chun mơn định, có học vấn cao, có kinh nghiệm kiến thức thuộc nhiều lĩnh vực khác Ví dụ Cơ quan chống độc quyền Ý có Chủ tịch bốn thành viên định Chủ tịch Hạ viện Chủ tịch Thượng viện Chủ tịch chọn số người tiếng tính độc lập, người giữ vị trí cao máy cơng quyền; bốn thành viên người tiếng vị trí độc lập, thẩm phán Tồ hành tối cao, Tồ Kiểm tốn, Tồ Phúc thẩm Tối cao, giáo sư đại học, hay đại diện cho cộng đồng doanh nghiệp, người công nhận tiêu chuẩn nghiệp vụ Mỗi thành viên quan có nhiệm kỳ năm không tái bổ nhiệm Cơ quan chống độc quyền thuê tới 220 người, nhân viên biên chế hợp đồng có thời hạn Ủy ban Thương mại lành mạnh Hoa kỳ hoạt động đạo Ủy viên có nhiệm kỳ năm, bổ nhiệm Tổng thống phê chuẩn Thượng nghị viện Tổng thống định Ủy viên đảm trách chức vụ Chủ tịch Không Ủy viên thành viên Đảng Bảng thống kê sau cho thấy số lượng nhân viên số quan cạnh tranh nước giới: Bảng: Thống kê số lượng cán quan cạnh tranh số nước STT Cơ quan cạnh tranh Số lượng nhân viên Ủy ban Thương mại Liên bang Hoa Kỳ 1110 Ủy ban thương mại lành mạnh Nhật Bản 779 Ủy ban thương mại lành mạnh Đài Loan 222 Ủy ban Cạnh tranh bảo vệ người tiêu dùng Úc 813 Cục Cạnh tranh Ca-na-đa 435 Cơ quan Cạnh tranh Pháp 200 Ủy ban Cạnh tranh Thụy Sỹ 76 Ủy ban Cạnh tranh Xinh-ga-po 90 Nguồn: Tổng hợp từ Báo cáo thường niên quan cạnh tranh nước, 2017 Trên thực tế, nguồn lực hoạt động quan cạnh tranh ngày tăng lên nhanh chóng Điều cho thấy vai trò quan trọng ưu tiên nước việc tăng cường phát triển quan cạnh tranh Tuy nhiên, theo nghiên cứu Mạng lưới cạnh tranh giới (ICN), quan cạnh tranh nước ban hành thực thi luật cạnh tranh thường gặp khó khăn nguồn tài nguồn nhân lực thiếu điều tra viên có kinh nghiệm nghiệp vụ điều tra vụ việc cạnh tranh, nguồn lực tài cịn nhiều hạn chế hoạt động tiến hành điều tra vụ việc, thiếu phối hợp quan cạnh tranh quan quản lý chuyên ngành,v.v Yêu cầu quyền hạn, chức nhiệm vụ Nhiệm vụ quan cạnh tranh đảm bảo thực thi hiệu pháp luật cạnh tranh Qua nghiên cứu mơ hình cạnh tranh số nước, đúc rút số chức năng, nhiệm vụ quan cạnh tranh gồm: (i) Điều tra, xử lý hành vi thỏa thuận hạn chế cạnh tranh thị trường; (ii) Điều tra, xử lý hành vi chống độc quyền, lạm dụng vị trí thống lĩnh thị trường; (iii) Kiểm sốt q trình sáp nhập, hợp doanh nghiệp thị trường; (iv) Điều tra, xử lý hành vi cạnh tranh không lành mạnh thị trường; (v) Thực hoạt động khác nhằm đảm bảo môi trường cạnh tranh lành mạnh Bên cạnh đó, mục tiêu sách cạnh tranh bảo vệ cạnh tranh thị trường, hướng tới cốt lõi cuối bảo vệ lợi ích xã hội, bảo vệ người tiêu dùng Do đó, sách cạnh tranh bảo vệ người tiêu dùng có quan hệ mật thiết với Qua nghiên cứu kinh nghiệm quan cạnh tranh giới, nhiều quốc gia có mơ hình quan cạnh tranh đồng thời quan bảo vệ người tiêu dùng Úc, Colombia, Phần Lan, Pháp, Hungary,Niu Di-lân,Na Uy,Peru,Ba Lan, Liên bang Nga,Vương quốc Anh, Hoa Kỳ Cơ quan cạnh tranh vừa có thẩm quyền thực thi sách cạnh tranh vừa có thẩm quyền thực thi sách bảo vệ người tiêu dùng Ngoài nhiệm vụ, quyền hạn trên, hầu hết quan cạnh tranh có hai thẩm quyền bản: - Phát kiến nghị quan liên quan bãi bỏ sách làm cản trở đến môi trường cạnh tranh - Yêu cầu tổ chức, cá nhân có liên quan cung cấp thơng tin, chứng q trình điều tra xử lý vụ việc cạnh tranh Tuy nhiên, qua q trình nghiên cứu mơ hình quan quản lý cạnh tranh nước ta thấy khơng có quan cạnh tranh thực thêm chức thực thi pháp luật biện pháp bảo đảm công thương mại quốc tế B Về mô hình quan cạnh tranh Về vị trí quan cạnh tranh Như đề cập trên, dù tổ chức theo mơ hình yếu tố quan trọng tiên để đảm bảo tính độc lập cho quan cạnh tranh Hiện nay, giới có xu hướng quan cạnh tranh ngày độc lập chịu kiểm sốt Bộ/ ngành Theo nghiên cứu UNCTAD (2011) 112 quốc gia giới, nửa số quốc gia có quan cạnh tranh độc lập, khơng trực thuộc Bộ/ Ngành Trong đó, 20 quốc gia phát triển có kinh tế chuyển đổi có quan cạnh tranh độc lập Theo báo cáo nghiên cứu khác thực thống kê số liệu thông tin 150 quan cạnh tranh toàn giới1, 1/3 số quan cạnh tranh giới (cụ thể 47 quan, chiếm 31%) thuộc Chính phủ, gồm nước Ấn Độ, Ăc-henti-na, Đài Loan, Đức, Hàn Quốc, Liên Bang Nga, Úc, Vê-nê-zuê-la,v.v Gần nửa số quan cạnh tranh (cụ thể 63 quan, tương đương với 42% tổng số) giới quan thuộc Bộ/ Ngành, Cục ten Liên Bang Đức thuộc Bộ Kinh tế Năng lượng Liên Bang Đức, Ủy ban Cạnh tranh Hy Lạp thuộc Bộ Kinh tế, Cạnh tranh Vận tải biển, Ban Cạnh tranh bảo vệ người tiêu dùng Lào thuộc Bộ Công Thương, Ủy ban Cạnh tranh Nam Phi thuộc Bộ Công Thương, v.v Chỉ có số quan cạnh tranh (7 quan, chiếm tỷ lệ 5%) thuộc Quốc hội gồm số nước Bul-ga-ria, Cro-tia, Hung-ra-ry, Albania, Kosovo Còn lại 22% (33 quan) số quan cạnh tranh tổ chức theo mơ hình khác quan độc lập Ủy ban Quốc gia bảo vệ cạnh tranh Armenia, Ủy ban Nhà nước cạnh tranh bảo vệ người tiêu dùng, Tòa Cạnh tranh Ca-na-đa, Tòa án bảo vệ cạnh tranh tự Chi-lê, Ủy ban Cạnh tranh cộng đồng Caribê, Ủy ban thúc đẩy cạnh tranh Costa Rica Bảng: Số liệu thống kê vị trí pháp lý quan cạnh tranh nước STT Số lượng Tỷ lệ Số quan cạnh tranh thuộc Quốc hội 07 5% Số quan cạnh tranh thuộc Chính phủ 47 31% Số quan cạnh tranh thuộc Bộ/ Ngành 63 42% Tính đến tháng 04/2017, theo số liệu từ trang thông tin điện tử Mạng lưới cạnh tranh giới (ICN) Khác (Tòa án) 33 22% Nguồn: Số liệu thống kê từ website Mạng lưới cạnh tranh giới (ICN, 2017) Dựa kết nghiên cứu tính độc lập quan cạnh tranh, quan cạnh tranh thuộc Chính phủ hoạt động hiệu hơn, giúp đảm bảo thúc đẩy việc tập trung chuyên môn, tính cơng chính, minh bạch khả chịu trách nhiệm giải trình quan Tự chủ trình tuyển chọn, bổ nhiệm đào tạo nhân sự, tự chủ mặt ngân sách hoạt động đảm bảo cho quan cạnh tranh có thực quyền cao Đây kinh nghiệm từ nhiều quốc gia có quan cạnh tranh hoạt ... QUỐC TẾ VÀ BÀI HỌC TRONG VIỆC XÂY DỰNG CƠ QUAN CẠNH TRANH A Các yêu cầu quan cạnh tranh hiệu Yêu cầu tính độc lập Qua thực tế nghiên cứu mơ hình quan cạnh tranh nước, nhìn chung quan cạnh tranh mang... HÌNH CƠ QUAN MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI 31 PHỤ LỤC 2: CÁC CƠ QUAN CẠNH TRANH TRỰC THUỘC BỘ / NGÀNH 60 PHỤ LỤC 3: CÁC CƠ QUAN CẠNH TRANH THUỘC CHÍNH PHỦ HOẶC QUỐC HỘI62 I KINH NGHIỆM QUỐC TẾ VÀ... mơ hình quan quản lý cạnh tranh nước ta thấy khơng có quan cạnh tranh thực thêm chức thực thi pháp luật biện pháp bảo đảm công thương mại quốc tế B Về mơ hình quan cạnh tranh Về vị trí quan cạnh