1.2.2.1. Lập dự toán ngân sách nhà nước.
Xây dựng dự toán NSNN có ý nghĩa quan trọng quyết định mối quan hệ nhân quả giữa chính sách phát triển KTXH và ngân sách cấp huyện. Theo luật NSNN 2002 và các văn bản hƣớng dẫn thi hành, xây dựng dự toán NSNN ở Việt Nam đƣợc thực hiện kết hợp của hai phƣơng pháp là phân bổ từ trên xuống và tổng hợp từ dƣới lên.
Căn cứ xây dựng dự toán NSNN hàng năm
* Nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội và bảo đảm quốc phòng - an ninh; chỉ tiêu, nhiệm vụ cụ thể của năm kế hoạch và những chỉ tiêu phản ánh quy mô nhiệm vụ, đặc điểm hoạt động, điều kiện kinh tế - xã hội và tự nhiên của từng vùng nhƣ: dân số theo vùng lãnh thổ, các chỉ tiêu về kinh tế - xã hội do cơ quan có thẩm quyền thông báo đối với từng bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ƣơng, từng địa phƣơng và đơn vị;
* Các luật, pháp lệnh thuế, chế độ thu; định mức phân bổ ngân sách; chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi ngân sách do cấp có thẩm quyền quy định; trƣờng hợp cần sửa đổi, bổ sung các văn bản này thì phải đƣợc nghiên cứu sửa đổi, bổ sung và ban hành trƣớc thời điểm lập dự toán ngân sách nhà nƣớc hàng năm. Trong đó:
18
+ Đối với thu ngân sách nhà nƣớc, việc lập dự toán phải căn cứ vào mức tăng trƣởng kinh tế, các chỉ tiêu liên quan và các quy định của pháp luật về thu ngân sách;
+ Đối với chi đầu tƣ phát triển, việc lập dự toán phải căn cứ vào những dự án đầu tƣ có đủ các điều kiện bố trí vốn theo quy định tại Quy chế quản lý vốn đầu tƣ và xây dựng và phù hợp với khả năng ngân sách hàng năm, kế hoạch tài chính 5 năm; đồng thời ƣu tiên bố trí đủ vốn phù hợp với tiến độ triển khai của các chƣơng trình, dự án đã đƣợc cấp có thẩm quyền quyết định đang thực hiện;
+ Đối với chi thƣờng xuyên, việc lập dự toán phải tuân theo các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức do các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền quy định; trong đó:
- Đối với các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, cơ quan khác ở trung ƣơng: căn cứ định mức phân bổ chi ngân sách trung ƣơng do Thủ tƣớng Chính phủ quyết định, ban hành định mức phân bổ chi ngân sách cho các đơn vị trực thuộc, bảo đảm đúng về tổng mức và chi tiết theo từng lĩnh vực.
- Đối với các địa phƣơng: Hội đồng nhân dân cấp tỉnh căn cứ định mức phân bổ chi ngân sách địa phƣơng do Thủ tƣớng Chính phủ quyết định, ban hành định mức phân bổ chi ngân sách cho các cơ quan, đơn vị trực thuộc tỉnh và cấp dƣới.
- Đối với các đơn vị sử dụng ngân sách, việc lập dự toán căn cứ vào các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức chi do cơ quan có thẩm quyền ban hành.
- Đối với các cơ quan hành chính thực hiện chế độ khoán biên chế và kinh phí quản lý hành chính và các đơn vị sự nghiệp có thu, việc lập dự toán thực hiện theo quy định riêng của Chính phủ, Thủ tƣớng Chính phủ;
+ Đối với chi trả nợ, bảo đảm bố trí chi trả đủ các khoản nợ đến hạn (kể cả nợ gốc và trả lãi) theo đúng nghĩa vụ trả nợ;
19
+ Đối với vay bù đắp thiếu hụt ngân sách nhà nƣớc, việc lập dự toán phải căn cứ vào cân đối ngân sách, khả năng từng nguồn vay, khả năng trả nợ và mức bội chi ngân sách theo quy định của cấp có thẩm quyền.
* Những quy định về phân cấp quản lý kinh tế - xã hội, phân cấp quản lý ngân sách.
* Đối với dự toán ngân sách chính quyền địa phƣơng các cấp, việc lập dự toán trong kỳ ổn định ngân sách căn cứ vào tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu và mức bổ sung cân đối từ ngân sách cấp trên đã đƣợc giao; đối với năm đầu thời kỳ ổn định ngân sách, căn cứ vào chế độ phân cấp ngân sách và dự toán thu, chi ngân sách của từng địa phƣơng.
* Chỉ thị của Thủ tƣớng Chính phủ về việc xây dựng kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội và dự toán ngân sách nhà nƣớc năm sau; Thông tƣ hƣớng dẫn của Bộ Tài chính về việc lập dự toán ngân sách; hƣớng dẫn của Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh về lập dự toán ngân sách ở các cấp địa phƣơng.
* Số kiểm tra về dự toán ngân sách do cơ quan có thẩm quyền thông báo. * Tình hình thực hiện dự toán ngân sách một số năm trƣớc và một số năm gần kề.
20
Hình 1.1: QUY TRÌNH LẬP DỰ TOÁN NGÂN SÁCH HÀNG NĂM
(15) QĐ giao dự toán NS các xã, thị trấn, các đơn vị; hƣớng dẫn thực hiện dự toán (14) Ban hành Nghị quyết (13) trình QĐ dự toán thu chi
UBND tỉnh (Sở Tài chính)
UBND huyện (Phòng TC _KH)
UBND xã, thị trấn Các đơn vị dự toán trực thuộc
(02)Chỉ thị, hƣớng dẫn (05)Thẩm định dự toán các Đvị cấp dƣới, trình cấp trên (03) văn bản hƣớng dẫn xây dựng dự toán (04) Tổng hợp dự toán (8) Ban hành Nghị quyết (11) Ban hành Nghị quyết (01)Chỉ thị, hƣớng dẫn
(10) trình QĐ dự toán thu chi
(06)Thẩm định dự toán các Đvị cấp dƣới, trình cấp trên
(12) QĐ giao dự toán thu chi
NS; hƣớng dẫn thực hiện dự toán Chính Phủ, Bộ Tài chính (09) QĐ giao dự toán NS cho các đơn vị trực thuộc
(16) trình QĐ dự toán thu chi (17) Ban hành Nghị quyết
Quốc hội
(7) trình QĐ dự toán thu chi
HĐND xã, thị trấn (Đối với UBND xã, thị trấn)
HĐND tỉnh
HĐND huyện
21
Sơ đồ trên (sơ đồ 1.1) cho thấy việc lập dự toán NSNN đƣợc thực hiện kết hợp của hai phƣơng pháp là phân bổ từ trên xuống và tổng hợp từ dƣới lên:
Các phương pháp xác định dự toán chi thường xuyên của Ngân sách cấp huyện
Có 2 phƣơng pháp tính để xác định dự toán chi TX của NS cấp huyện:
* Phương pháp tính tổng hợp
Theo phƣơng pháp này thì số dự toán chi TX cho mỗi loại hình đơn vị sẽ đƣợc xác định dựa vào định mức chi tổng hợp (hay định mức phân bổ) dự kiến cho một đối tƣợng và số đối tƣợng bình quân đƣợc tính định mức. Tổng dự toán chi thƣờng xuyên cho các loại hình đơn vị sẽ là số chi thƣờng xuyên kỳ kế hoạch của NSNN. Có thể mô tả phƣơng pháp này theo công thức sau:
n i i i TX M D C 1 ) (
Trong đó: CTX: số chi thƣờng xuyên kỳ kế hoạch của NSNN;
Mi: định mức chi tổng hợp dự kiến cho một đối tƣợng thuộc loại hình đơn vị thứ i;
Di: số đối tƣợng bình quân đƣợc tính định mức thuộc loại hình đơn vị thứ i.
(PGS.TS Dương Đăng Chính và TS Phạm Văn Khoan, 2007)
Định mức chi tổng hợp thƣờng do phòng Tài chính - Kế hoạch phối hợp với các cơ quan quản lý ngành trình HĐND huyện quyết định dựa trên các định mức kinh tế kỹ thuật, đặc thù về chuyên môn nghiệp vụ, các chế độ chính sách và khả năng kinh phí của NS cấp huyện trong từng thời kỳ.
* Phương pháp tính theo các nhóm mục chi
Trong công tác quản lý các khoản chi thƣờng xuyên của NS cấp huyện, ngƣời ta thƣờng phân chia nội dung chi theo 4 nhóm chi chủ yếu nhƣ sau:
- Chi thanh toán cho cá nhân; - Chi cho nghiệp vụ chuyên môn;
22
- Chi cho mua sắm, sửa chữa tài sản; - Các khoản chi khác.
Dựa trên cơ sở phân chia các nhóm mục chi theo các tiêu thức kể trên, phƣơng pháp tính dự toán chi thƣờng xuyên theo các nhóm mục đƣợc tiến hành nhƣ sau:
Thứ nhất, xác định số kinh phí để chi cho con ngƣời dựa trên số công chức viên chức (CCVC) bình quân dự kiến có mặt trong kỳ kế hoạch và mức chi bình quân 1 CCVC dự kiến kỳ kế hoạch.
CCN = (MCNi x SCNi) Trong đó:
CCN: Số dự toán chi cho CCVC dự kiến kỳ kế hoạch của NSNN. MCNi: Mức chi bình quân một CCVC dự kiến kỳ kế hoạch thuộc ngành, đơn vị thứ i.
SCNi: Số CCVC bình quân dự kiến có mặt năm kế hoạch thuộc ngành, đơn vị i.
MCNi thƣờng đƣợc xác định dựa vào mức chi thực tế của năm báo cáo, đồng thời có tính đến những điều chỉnh có thể xảy ra về mức lƣơng, phụ cấp và một số khoản khác mà Nhà nƣớc dự kiến thay đổi trong kỳ kế hoạch.
SCNi = SCNđn + SCNtg - SCNgi Trong đó:
SCNđn: Số CCVC có mặt đầu năm dự toán ngành, dơn vị thứ i. SCNtg: Số CCVC dự kiến tăng bình quân năm dự toán ngành thứ i. SCNgi: Số CCVC dự kiến giảm bình quân năm dự toán ngành, đơn vị thứ i.
(PGS.TS Dương Đăng Chính và TS Phạm Văn Khoan, 2007) Thứ hai, tính số kinh phí chi nghiệp vụ chuyên môn
Tùy theo tính chất hoạt động của mỗi ngành,cơ quan, đơn vị và chế độ Nhà nƣớc cho phép mà số chi nghiệp vụ chuyên môn có sự khác nhau. Do
23
vậy, số chi nghiệp vụ chuyên môn của mỗi ngành,cơ quan, đơn vị sẽ đƣợc xác định theo từng nội dung cụ thể gắn với nhu cầu kinh phí và khả năng đảm bảo của nguồn kinh phí NSNN. Chi NSNN cho nghiệp vụ chuyên môn thuộc mỗi ngành, đơn vị gồm:
CNVi = CVLDC + CNCKH + CĐPTP + CK Trong đó:
CNVi: Số chi nghiệp vụ chuyên môn năm dự toán ngành, dơn vị thứ i.
CVLDC: Số dự kiến chi về vật liệu, dụng cụ cho nghiệp vụ chuyên môn năm dự toán ngành, đơn vị thứ i.
CNCKH: Số dự kiến chi về nghiên cứu khoa học hay thuê nghiên cứu khoa học cho nghiệp vụ chuyên môn năm dự toán ngành, đơn vị thứ i.
CĐPTP: Số dự kiến chi về đồng phục, trang phục,… cho nghiệp vụ chuyên môn năm dự toán ngành, đơn vị thứ i.
CK: Số dự kiến chi về các khoản khác cho nghiệp vụ chuyên môn năm dự toán ngành thứ, đơn vị i. i n NV NV i 1 C C
(PGS.TS Dương Đăng Chính và TS Phạm Văn Khoan, 2007) Thứ ba, tính dự toán chi mua sắm, sửa chữa tài sản
Hằng năm do nhu cầu hoạt động, do sự xuống cấp của các tài sản dùng cho các hoạt động HCSN nên thƣờng phát sinh nhu cầu kinh phí cần có để mua sắm thêm trang thiết bị hoặc phục hồi lại giá trị sử dụng cho những tài sản đã bị xuống cấp ở những đơn vị đƣợc NS cấp huyện cấp phát kinh phí. Vì vậy, cần phải xác định nhu cầu kinh phí đáp ứng cho mua sắm, sửa chữa tài sản trong dự toán kinh phí hàng năm của mỗi đơn vị, mỗi ngành để làm cơ sở lập dự toán NSNN.
24
Khi phân bổ dự toán chi NSNN cho nhóm mục này, cơ quan tài chính chủ yếu dựa trên các căn cứ sau:
- Thực trạng của tài sản đang sử dụng tại mỗi ngành, mỗi đơn vị đƣợc xác định thông qua các tài liệu quyết toán kinh phí kết hợp với điều tra thực tế để dự tính mức chi cho mỗi ngành, mỗi đơn vị.
- Khả năng vốn NS cấp huyện dự kiến có thể huy động và dành cho mua sắm, sửa chữa lớn hoặc xây dựng nhỏ thuộc kinh phí chi thƣờng xuyên.
Kết hợp hai căn cứ trên, cơ quan tài chính có thể dự tính mức chi cho mua sắm, sửa chữa tài sản bằng một tỷ lệ phần trăm trên nguyên giá tài sản cố định (TSCĐ) hiện có tại mỗi ngành, mỗi đơn vị. Cụ thể là:
MS C = n i i i T NG 1 Trong đó:
CMS: Số chi cho mua sắm, sửa chữa tài sản của NSNN năm dự toán. NGi: Nguyên giá TSCĐ hiện có của ngành, đơn vị thứ i.
Ti: Tỷ lệ % áp dụng để xác định kinh phí dự kiến chi mua sắm, sửa chữa tài sản của ngành, đơn vị thứ i.
(PGS.TS Dương Đăng Chính và TS Phạm Văn Khoan, 2007) Thứ tư, tính dự toán chi các khoản chi khác
Trƣớc hết, xác định số chi cho nhu cầu hoạt động quản lý chung của đơn vị mà ta thƣờng gọi là quản lý hành chính trong mỗi cơ quan, đơn vị đó.
Với đơn vị thuộc phạm vi bao cấp của NS cấp huyện về công tác quản lý hành chính thì kinh phí chi tiêu cho quản lý hành chính bao gồm: chi trả tiền điện, nƣớc sử dụng tại văn phòng cơ quan, chi trả các dịch vụ về thông tin liên lạc, chi giao dịch, tiếp khách, chi hội nghị sơ kết, tổng kết, lễ tân, khánh tiết, v.v… Các khoản chi trên liên quan nhiều đến hoạt động và tổ chức của mỗi loại hình đơn vị. Vì vậy, việc xác định số chi kinh phí cho quản lý
25 i n NV NV i 1 C C
hành chính năm dự toán thƣờng căn cứ vào số CCVC bình quân và mức chi quản lý hành chính bình quân cho một CCVC kỳ kế hoạch.
Trong đó:
QLi
M : Mức chi quản lý hành chính bình quân 1 CCVC năm dự toán ngành thứ i.
CNi
S : Số CCVC bình quân dự kiến có mặt trong năm dự toán ngành thứ i. CQL&khác: Số chi quản lý hành chính và chi khác năm dự toán.
Căn cứ để xác định mức chi tiêu quản lý hành chính dựa vào mức chi quản lý hành chính thực tế bình quân 1 CCVC năm báo cáo, khả năng nguồn vốn của NSNN năm dự toán và yêu cầu chi tiêu tiết kiệm trong quản lý hành chính.
(PGS.TS Dương Đăng Chính và TS Phạm Văn Khoan, 2007)
Ngoài các nhóm mục chủ yếu nhƣ trên, trong cơ cấu chi thƣờng xuyên của NS cấp huyện còn một số khoản chi khác nhƣ chi hỗ trợ kinh tế ngoài quốc doanh, chi trợ giá… Mức chi các khoản này phụ thuộc vào khả năng nguồn vốn của NS cấp huyện và yêu cầu thực hiện các chủ trƣơng của Nhà nƣớc về mỗi loại hoạt động đặc thù này.
Dựa vào số liệu đƣợc xác định theo các nhóm các mục chi nhƣ trên, tổng hợp lại ta có:
CTX = CCN + CNV + CMS + CQL & khác Trong đó:
CTX: Số dự toán chi thƣờng xuyên NS cấp huyện CCN: Số chi cho con ngƣời dự kiến năm dự toán. CNV: Số chi nghiệp vụ chuyên môn năm dự toán. CMS: Số chi mua sắm, sửa chữa tài sản năm dự toán.
CQL&khác: Số chi quản lý hành chính và chi khác năm dự toán. CQL & khác = MQLi x SCNi
26
1.2.2.2. Phân bổ và giao dự toán chi ngân sách nhà nước
Sau khi đƣợc UBND Tỉnh giao dự toán NS, Phòng Tài chính - Kế hoạch tham mƣu cho UBND huyện trình HĐND huyện quyết định tiến hành phân bổ và giao dự toán chi NS cho các đơn vị sử dụng NS trực thuộc.
Dự toán chi thƣờng xuyên giao cho đơn vị sử dụng NS đƣợc phân bổ theo từng loại và 4 nhóm mục:
- Chi thanh toán cá nhân; - Chi nghiệp vụ chuyên môn; - Chi mua sắm, sửa chữa; - Các khoản chi khác.
Dự toán chi ĐTPT đƣợc phân bổ chi tiết theo từng loại, từng công trình và các mục của Mục lục NSNN và phân theo tiến độ thực hiện từng quý.
1.2.2.3. Quản lý quá trình sử dụng ngân sách
* Yêu cầu
- Đảm bảo nguồn tài chính cần thiết để các cơ quan công quyền từ huyện đến xã, thị trấn thực hiện các nhiệm vụ đƣợc giao theo đúng đƣờng lối, chính sách, chế độ của Nhà nƣớc.
- Đảm bảo yêu cầu tiết kiệm và hiệu quả nhằm đạt đƣợc yêu cầu tiết kiệm và hiệu quả trong quản lý các khoản chi NS cấp huyện cần thiết phải quản lý chặt chẽ từ khâu xây dựng kế hoạch, xây dựng định mức, thƣờng xuyên phân tích, đánh giá tổng kết rút kinh nghiệm việc thực hiện các nhiệm vụ chi của NSNN. Trên cơ sở đó đổi mới các nội dung chi và cơ cấu chi, chuyển việc sử dụng NSNN mang tính chất bao cấp sang sử dụng NSNN phù hợp với kinh tế thị trƣờng.
- Gắn nội dung quản lý các nhiệm vụ chi NSNN với nội dung quản lý các mục tiêu kinh tế xã hội. Các mục tiêu đó là cơ sở đặt ra yêu cầu cho việc thực hiện các khoản chi của NSNN. Ngƣợc lại, các khoản chi của NSNN lại