5 Thủ tục thanh toán vốn Chương trình triệu héc ta
3.4. Một số bài học kinh nghiệm về quy trình KSNB liên quan đến chi đầu tư qua KBNN
qua KBNN
9 Kinh nghiệm của một quốc gia trên thế giới
Quy trình KSNB chi đầu tư qua KBNN là một trong những vấn đề chuyên môn kiểm soát, kế toán mà nhiều quốc gia trên thế giới quan tâm, liên tục cải tiến, hoàn thiện để đảm bảo tốt nhất cho việc quản lý, giám sát chi ngân sách, nhất là chi ngân sách cho đầu tư, một khoản chi có ảnh hưởng rất lớn đến các vấn đề kinh tế, quốc phòng, an sinh xã hội.
Đứng trước yêu cầu và thách thức của sự phát triển kinh tế xã hội, ngay từ những năm 1970 đã có một số nước công nghiệp phát triển trên thế giới như Pháp, Anh ... tổ chức nghiên cứu để đưa ra một hệ thống quy phạm pháp luật, hành chính quản lý; quy trình vận hành, mô hình tổ chức quy trình KSNB liên quan đến chi ngân sách cũng như chi ngân sách đầu tư xây dựng. Sự cải cách đó, được thể hiện ở một số quốc gia như là những bải học kinh nghiệm cho nghiên cứu, hoàn thiện quy trình KSNB chi đầu tư qua KBNN.
ª Kinh nghiệm từ Cộng hòa Pháp
Pháp có hệ thống KBNN rất rộng với nhiều chi nhánh ở tất cả các vùng và quy trình kiểm soát gắn liền với sự kết hợp giữa KBNN với Tổng cục kế toán công. Hằng năm, trên cơ sở dự toán ngân sách của quốc hội, cùng các luật lệ quy định có liên quan đến ngân sách, Tổng cục Kho bạc kết hợp với Tổng cục Kế toán công, Vụ Ngân sách xây dựng kế hoạch tài chính chi tiết (tổng dự toán ngân sách). Trên cơ sở đó, quy trình chi ngân sách và kiểm soát ngân sách chi được tiến hành và để thực
thi quy trình chi ngân sách, KBNN cần phải tuân thủ nghiêm ngặt các quy phạm pháp luật, hành chính, quản lý; quy trình vận hành, bộ máy vận hành. Cụ thể, để chi ngân sách và kiểm soát chi ngân sách chi cho đầu tư xây dựng tại một đơn vị của Kho bạc Nhà nước, trách nhiệm của kho bạc được quy định rất cụ thể trong quy
trình kiểm soát chi đầu từ xây dựng cơ bản như ::
- Tham gia ủy ban đấu thầu để nắm và kiểm tra ngay từ đầu giá trúng thầu;
- Trong thời hạn 15 ngày kể từ ngày nhận đủ hồ sơ, kiểm tra chứng từ chấp nhận thanh toán theo đề nghị của chủ đầu tư, để khi nhà thầu nhận được tiền, thu hồi vốn đã tạm ứng theo tỷ lệ;
- Kiểm soát khối lượng thực hiện so với khối lượng trong hồ sơ trúng thầu, nếu khối lượng phát sinh ≤ 5% giá trị hợp đồng, đề nghị chủ đầu tư và nhà thầu ký bổ sung các điều khoản của hợp đồng, nếu vượt quá 5% giá trị hợp đồng, chủ đầu tư có trách nhiệm lập hồ sơ gửi kiểm soát viên tài chính kiểm tra để trình ủy ban đấu thầu phê chuẩn và làm căn cứ xin bổ sung kinh phí vào dự toán chi tiêu năm sau;
- Kho bạc chỉ thanh toán từng lần hay lần cuối cùng trên cơ sở biên bản nghiệm thu khối lượng của chủ đầu tư với nhà thầu trong phạm vi hợp đồng thầu đã được xác định đã ký kết và đơn giá trúng thầu được kiểm soát viên tài chính kiểm tra.
- Các khoản chi tiêu của dự án đều được kiểm soát viên tài chính (đặt tại Bộ hoặc địa phương) kiểm tra tính hợp lệ hợp pháp trước khi chuyển chứng từ ra Kho bạc thanh toán cho người thụ hưởng;
- Kho bạc Pháp không tham gia hội đồng nghiệm thu và không chịu trách nghiệm về khối lượng do nhà thầu thực hiện, nghiệm thu của chủ đầu tư;
- Khi kết thúc hợp đồng, Kho bạc có trách nghiệm giữ 5% giá trị hợp đồng thực hiện bảo hành công trình của nhà thầu trên tài khoản đặc biệt tại Kho bạc, khi kết thúc thời hạn bảo hành, trên cơ sở cam kết của hai bên về nghĩa vụ bảo hành, Kho bạc tiến hành trích tài khoản đặc biệt trả cho nhà thầu (trường hợp không xảy ra hỏng hóc trong thời gian bảo hành) hoặc chi trả tiền sửa chữa
theo dự toán được xác định giữa hai bên nhà thầu và đơn vị sửa chữa (số còn lại chuyển nhà thầu). Số tiền bảo hành công trình không được tính trong thời gian tạm giữ ở tài khoản đặc biệt tại Kho bạc.
ª Kinh nghiệm từ Trung Quốc
Trung Quốc là một nước có tốc độ tăng trưởng kinh tế vào hàng đầu thế giới và liên tục có tốc độ tăng trưởng cao trong những năm qua. Qua nghiên cứu, quy trình kiểm soát chi ngân sách của Trung Quốc luôn gắn liền với những quy phạm pháp luật, hành chính, quản lý của Nhà nước và của Ngành. Ngoài ra, một điều khá đặc biệt, trong việc kiểm soát, thực thi quy trình kiểm soát cũng như quy trình KSNB chi ngân sách qua KBNN, Trung Quốc còn kết hợp với việc phòng chống tham nhũng. Cụ thể, quy trình kiểm soát cũng như quy trình KSNB gắn liền với một hệ thống đồ sộ về các văn bản quy phạm pháp luật, hành chính, quản lý cả các vấn đề chi ngân sách và chống tham những; các yếu tố kỹ thuật cấu thành quy trình KSNB khá đầy đủ và xem xét rất rộng; bộ máy tổ chức vận hành sử dụng tổng hợp nhân sự ở cả góc độ chuyên môn về kho bạc lẫn an ninh gắn liền với nhiều tầng, cấp từ trung ương đến địa phương và được triển khai rầm rộ, xử lý tương đối nghiêm khắc. Tuy vậy, theo đánh giá của giới kinh tế thì Trung quốc đang phát triển quá nóng, đầu tư vượt khả năng cân đối phát triển bền vững các nguồn lực. Theo đánh giá của giáo sư Trương An Na, Học viện tài chính tiền tệ, Đại học nhân dân Trung Quốc về những tồn tại cần khắc phục trong cơ chế đầu tư, kiểm soát chi đầu tư có ảnh hưởng đến quy trình KSNB chi đầu tư qua KBNN của Trung quốc cần:
- Hệ thống quy phạm pháp luật cần phân định rõ quyền hạn, trách nhiệm trong đầu tư, kiểm soát đầu tư giữa Nhà nước và doanh nghiệp; giữa các địa phương;
- Hệ thống các quy phạm pháp luật về đầu tư, kiểm soát chi đầu tư cần : tránh sự cồng kềnh, tránh sự thiếu nhất quá, lủng củng; tránh sự phân tán; tránh sự thiếu sót; tránh sự phức tạp để đảm bảo việc tuân thủ tốt nhất khi thực thi quy trình chi cũng như quy trình KSNB chi đầu tư qua KBNN
Vụ Tổng hợp pháp chế - Bộ Tài chính (2012), Quản lý chi ngân sách: Kinh nghiệm
từ Hàn Quốc, từ
<http://duthaoonline.quochoi.vn/DuThao/Lists/TT_TINLAPPHAP/View_Detail.asp
x?ItemID=949>
Theo kết quả của Đoàn khảo sát nghiên cứu kinh nghiệm Hàn Quốc trong việc quản lý, kiểm soát chi tiêu ngân sách tiết kiệm, hiệu quả, chống lãng phí do Bộ Tài chính tổ chức đã đưa ra một số nhận định về quản lý, kiểm soát ngân sách của Hàn Quốc như sau:
Với nguyên tắc căn bản trong quản lý, sử dụng kinh phí NSNN là tiết kiệm, hiệu quả, chống lãng phí, từ năm 1961, Luật Quản lý tài chính của Hàn Quốc đã có những quy định để điều chỉnh vấn đề này nhằm cụ thể hoá các quy định để đảm bảo tỉnh công khai, minh bạch; đảm bảo nhất quán về quy trình và tăng cường công tác kiểm tra, thanh tra, giám sát tình hình thực hiện ở từng đơn vị thụ hưởng cũng như KBNN. Cụ thể, vấn đề này được thể hiện như sau :
Một là, đưa tiết kiệm thành chế định pháp lý để đảm bảo tính hiệu quả trong
thực hiện. Tuy nhiên, trong từng thời kỳ, từng giai đoạn cụ thể sẽ căn cứ vào tình hình kinh tế - xã hội để đưa ra các mục tiêu, chỉ tiêu tiết kiệm khác nhau. Cụ thể như trong giai đoạn từ năm 2006 đến năm 2010, do khủng hoảng tài chính thế giới, bất ổn của nền kinh tế làm cho an ninh tài khóa của Hàn Quốc bị đe dọa, chính sách tiết kiệm tập trung vào rà soát, cắt giảm những chương trình, dự án kém hiệu quả; tăng cường giám sát chi thường xuyên của cơ quan nhà nước, theo đó một số định mức về tiêu chuẩn đi công tác bằng máy bay của các cấp lãnh đạo, việc sử dụng xe ô tô, chế độ tiếp khách được điều chỉnh thấp hơn so với mức trước đây.
Hai là, Bộ Tài chính Hàn Quốc phối hợp với các cơ quan chuyên môn xây
dựng hệ thống định mức, tiêu chuẩn, chế độ quy định tại Luật Quản lý ngân sách và các khoản trợ cấp. Thủ trưởng các cơ quan, đơn vị có trách nhiệm cụ thể hoá các định mức, tiêu chuẩn, chế độ thành quy trình để thực hiện tại cơ quan, đơn vị mình. Trường hợp chi đúng hoặc dưới định mức, tiêu chuẩn, chế độ nhưng vẫn đảm bảo thực hiện được nhiệm vụ được xem là tiết kiệm; trường hợp chi vượt hoặc chi đúng hoặc dưới định mức, tiêu chuẩn, chế độ nhưng không đảm bảo thực hiện được
nhiệm vụ được xem là lãng phí. Đây chính là căn cứ để các cơ quan chức năng thực hiện kiểm tra, thanh tra, kiểm toán và giám sát việc thực hiện chi tiêu ngân sách.
Ba là, xây dựng bộ tiêu chí đánh giá, chấm điểm các hoạt động của cơ quan nhà nước, theo đó hàng năm sẽ đánh giá, chấm điểm đối với từng chương trình, dự án để xem xét tính hiệu quả và việc chi tiêu kinh phí NSNN cho các hoạt động. Đối với các dự án lớn, sử dụng nhiều vốn NSNN, sẽ thành lập Ban quản lý dự án; với những dự án có tính đặc thù về kỹ thuật, công nghệ (công nghệ thông tin, kiến trúc, xây dựng,...) sẽ có những yêu cầu về giám sát việc sử dụng vốn riêng. Công tác giám sát việc quản lý, sử dụng NSNN của các dự án này căn cứ vào tính hợp lý, hợp lệ của các khoản chi tiêu, mức chi tiêu trước đó cũng như định mức, tiêu chuẩn, chế độ theo quy định của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Bốn là, xây dựng hệ thống kế toán ngân sách thực hiện trên máy tính (DBAS)
cho phép theo dõi quá trình chi tiêu ngân sách của tất cả các đơn vị sử dụng ngân sách từ trung ương tới địa phương theo thời gian. Như vậy, có thể quản lý, kiểm soát chi tiêu ngân sách một cách hiệu quả, trên cơ sở đó đưa ra các phân tích và điều hành chính sách hợp lý, tức thời.
Năm là, cơ quan tài chính và Cơ quan Kiểm tra và Kiểm toán quốc gia (BAI)
thực hiện kiểm tra, thanh tra, kiểm toán thường xuyên, liên tục. Với khẩu hiệu “Kiểm tra, kiểm toán công bằng, xã hội công bằng”, BAI có quyền lực rất lớn trong công tác kiểm tra, kiểm toán không chỉ đối với các khoản chi tiêu ngân sách mà cả đối với các hoạt động của đơn vị sử dụng NSNN. Các mô hình toán kinh tế, hệ thống phần mềm quản trị và rất nhiều các kênh thông tin khác nhau, cho phép cơ quan này hoạt động thực sự hiệu quả (riêng trong năm 2011 đã phát hiện và xử lý 1.710 vụ việc vi phạm liên quan đến sử dụng NSNN không hiệu quả, gây lãng phí). Ngoài ra, việc sử dụng NSNN ở Hàn Quốc còn bị giám sát bởi Uỷ ban Ngân sách của Nghị viện (NABO). Đây là cơ quan có chức năng tư vấn cho Nghị viện trong quá trình xem xét lập dự toán, cung cấp thông tin cho đại biểu Quốc hội để thực hiện giám sát việc sử dụng NSNN. Theo quy định của pháp luật, NABO có quyền yêu cầu các thành viên Chính phủ, các cơ quan, đơn vị sử dụng ngân sách và chính
quyền các địa phương cung cấp thông tin và thực hiện giải trình việc sử dụng NSNN khi có nghi vấn về sự kém hiệu quả, lãng phí trong sử dụng kinh phí NSNN. Khi phát hiện có sai phạm hoặc sự bất hợp lý trong dự toán ngân sách và chi tiêu ngân sách, cơ quan này có quyền kiến nghị việc cắt giảm hoặc dừng chi tiêu, đồng thời công khai thông tin cho dân chúng. Mặt khác, vai trò giám sát của người dân cũng được đề cao thông qua quyền đề xuất các sáng kiến, giải pháp, kiến nghị với các cơ quan nhà nước trong việc sử dụng NSNN tiết kiệm, hiệu quả, chống lãng phí. Để thực hiện được điều này, Hàn Quốc có cơ chế khen thưởng rõ ràng đối với những giải pháp được chấp thuận.
Sáu là, xử lý nghiêm các vi phạm liên quan đến việc sử dụng NSNN lãng phí,
những sai phạm trong hệ thống thực thi, kiểm soát. Theo đó, xác định rõ trách nhiệm của tập thể và cá nhân, đặc biệt là trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, tổ chức để xảy ra vi phạm; tùy theo mức độ có thể bị xử lý kỷ luật, xử lý vi phạm hành chính hoặc truy cứu trách nhiệm hình sự.
9 Kinh nghiệm của một số tỉnh, thành phố trong nước
ª Kinh nghiệm từ tỉnh Bình Dương
(Báo cáo số 21/BC-UBND ngày 07/4/2011; Báo cáo số 29/BC-UBND ngày 09/4/2012; Báo cáo số 67/BC-UBND ngày 13/6/2013 của UBND tỉnh Bình Dương)
Trong những năm gần đây, kể từ sau khi được chia tách từ tỉnh Sông Bé cũ thành Bình Dương và Bình Phước, Bình Dương là tỉnh có kinh tế phát triển rất nhanh, nguồn vốn từ NSNN dành cho đầu tư phát triển cũng khá cao và kết quả giải ngân vốn đầu tư hàng năm cũng ở mức cao so với mức bình quân của cả nước. Kết quả giải ngân vốn đầu tư trong 03 năm gần đây được thống kê theo Bảng 3.4
Bảng 3.4 : Kết quả thực hiện vốn đầu tư XDCB qua các năm ở Bình Dương, giai đoạn từ năm 2010 – 2012 ĐVT: triệu đồng Stt Nội dung Vốn đầu tư XDCB năm 2010 Vốn đầu tư XDCB năm 2011 Vốn đầu tư XDCB năm 2012
Kết quả thực hiện Tỷ lệ đạt so với kế hoạch Kết quả thực hiện Tỷ lệ đạt so với kế hoạch Kết quả thực hiện Tỷ lệ đạt so với kế hoạch TỔNG CỘNG 3.016.755 99,6% 3.811.621 99,9% 3.772.186 100% 1 Vốn do tỉnh quản lý 1.060.163 99,3% 1.570.633 100% 1.965.313 100% 2 Vốn do huyện, thị xã, thành phố quản lý 1.956.592 99,7% 2.240.988 99,9% 1.806.873 100% 2.1 Thành phố Thủ Dầu Một 438.462 99,7% 527.643 100% 436.117 100% 2.2 Thị xã Thuận An 320.713 100,0% 444.738 100% 282.010 100% 2.3 Thị xã DĩAn 278.887 99,9% 397.745 100% 338.582 100%
2.4 Huyện Tân Uyên 212.341 99,7% 221.840 99,7% 177.850 100%
2.5 Huyện Phú Giáo 287.436 99,4% 206.635 100% 154.662 100%
2.6 Huyện Bến Cát 217.480 100% 250.044 100% 227.748 100%
2.7 Huyện Dầu Tiếng 201.273 99,4% 192.343 98,8% 189.904 100%
Với kết quả như trên, có thể thấy rằng hiệu quả của việc sử dụng vốn đầu tư của Bình Dương đạt rất cao, cụ thể như: Năm 2010 đạt 99,6% kế hoạch; năm 2011 đạt 99,9% kế hoạch; năm 2012 đạt 100% kế hoạch. Đồng thời, tỷ lệ phân cấp quản lý vốn đầu tư cho cấp huyện cũng rất lớn (Năm 2010 là 65%; năm 1011 là 59%; năm 2012 là 48%) so với Bình Phước.
Cũng như các tỉnh, thành phố khác trong cả nước. Kể từ đầu năm 2000, sau khi tiếp nhận nhiệm vụ kiểm soát chi đầu tư từ Cục Đầu tư phát triển, tỉnh Bình Dương đã ban hành nhiều cơ chế chính sách riêng dựa trên cơ sở chế độ chính sách hiện hành của Nhà nước nhằm mục tiêu mang lại hiệu lực, hiệu quả trong quản lý, kiểm soát, thực hiện quy trình KSNB liên quan đến nguồn vốn đầu tư từ NSNN trên địa bàn tỉnh. Trong đó một số chính sách thực tế đã đạt được tính hữu hiệu thực sự cần được nghiên cứu học tập, cụ thể như:
Một là: Các sở, ban, ngành có liên quan luôn tích cực trong công tác tham mưu cho sự điều hành, quản lý của lãnh đạo tỉnh. Đặc biệt là công tác xây dựng kế hoạch, dự toán và đảm bảo đáp ứng kịp thời nguồn chi cho đầu tư phát triển. Việc giao kế hoạch, dự toán luôn được xây dựng, ban hành, đảm bảo những thủ tục, nguyên tắc sử dụng NSNN để luôn đảm bảo tính tập trung, không dàn trải.