MÔI TRƯỜNG VÀ GỢI MỞ CHO VIỆT NAM
Hiện nay, ở nhiều nước trên thế giới đã sử dụng các công cụ kinh tế nhằm khuyến khích hành vi tích cực đối với môi trường và Việt Nam có thể học hỏi kinh nghiệm từ các nước này về phí bảo vệ môi trường nói chung và phí môi trường đối với chất thải rắn nói riêng. Opshoor và Vos đã tiến hành khảo sát tổng quát về tình hình sử dụng công cụ khuyến khích kinh tế của sáu nước (Ý, Thụy Điển, Mỹ, Pháp, Đức, Hà Lan), kết quả khảo sát cho thấy có tổng cộng 85 công cụ loại này đã được sử dụng, trung bình có 14 công cụ loại này đã được sử dụng, trung bình có 14 công cụ cho mỗi quốc gia. Khoảng 50% này là phí/thuế, chỉ khoảng 30% là trợ giá và số còn lại là các loại khác như các hệ thống ký thác hoàn trả và các chương trình chuyển nhượng.
Bảng 1.1: Công cụ khuyến khích kinh tế áp dụng tại các nước OECD Quốc gia Lệ phí ô nhiễm Lệ phí theo sử dụng Lệ phí sản phẩm Lệ phí cấp giấy phép và kiểm soát Đánh thuế phân biệt Trợ giá (trợ cấp, vay ưu đãi) Ký thác hoàn trả Tạo ra thị trường Không khí Nước Rác Tiếng ồn Mua bán giấy phép Can thiệp thị trường Úc x x x x Bỉ x x x Canada x x x Đan Mạch x x x x x Phần Lan x x x x x x Pháp x x x x x x x Đức x x x x x x x Ý x x x x Nhật x x x Hà Lan x x x x x x x x Na Uy x x x x x Thụy Điển x x x x x x Thụy Sĩ x x x Anh x x x x Mỹ x x x x x x Nguồn: [35].
Thuế và phí môi trường là công cụ thường được nhiều nước thuộc nhóm OECD sử dụng. Nói chung, chúng được sử dụng trong tất cả các lĩnh vực môi trường, tuỳ theo đặc điểm của mỗi nước.
Việc sử dụng thuế và phí trong môi trường cho một hoặc nhiều loại khai thác khác nhau đã tồn tại ở các nước này ít nhất là từ năm 1970. Trong
đó phí bảo vệ môi trường đối với chất thải rắn là một loại phí đánh vào nguồn phát sinh ô nhiễm. Đây là các khoản lệ phí phải trả cho việc thải các chất gây ô nhiễm vào môi trường. Loại phí này thường được xác định trên cơ sở khối lượng và hàm lượng các chất thải rắn gây ô nhiễm thải ra.
Thông qua việc nghiên cứu kinh nghiệm ở một số nước thuộc OECD, có thể rút ra một số nét cơ bản về việc sử dụng phí môi trường bảo vệ môi trường nói chung và phí bảo vệ môi trường đối với chất thải rắn nói riêng, cụ thể như sau:
Canada:
Năm 1972, một loại thuế 15% cho một tấn dầu biển đã được thu cho quỹ thành lập hoạt động tàu biển Canada nhằm bảo vệ môi trường. Năm 1974, phản ứng trước khủng hoảng dầu lan rộng, Chính phủ liên bang đã đánh thuế môn bài đặc biệt đối với các loại phương tiện giao thông tiêu thụ nhiều năng lượng, bao gồm các loại ô tô, xe gắn máy, máy bay, tàu thuyền. Từ đó đến nay, số lượng các loại thuế và phí môi trường đã tăng lên nhanh chóng. Hiện nay, thuế và phí môi trường đã đang tồn tại nhiều hình thức khác nhau. Những hình thức chính là: phí đối với người sử dụng; phí khôi phục hoặc loại bỏ được trả trước cho các cơ quan quản lý tài chính đánh vào việc sử dụng thùng đồ uống, ắc quy, các thùng thuốc sâu và thùng sơn gây ra ô nhiễm; phí một đơn vị phát thải do các cơ quan tài chính địa phương thu đối với hệ thống giám sát chất lượng không khí; phí cho các cơ quan có chức năng xử lý quy tắc, phí phán tán, đặc biệt là đối với việc phát thải NO2, SO2, VOC, CO... Nhìn chung, các dạng phí, lệ phí và một phần thuế nhằm bảo vệ môi trường ở Canada được thực hiện ở cấp tỉnh, thành phố. Hầu hết các loại phí chỉ mới bắt đầu thực hiện từ năm 1990 trở lại đây.
Pháp: ở Pháp việc sử dụng hình thức phí và lệ phí không có tính chất khuyến khích bởi suất phí và lệ phí thấp. Việc tăng suất phí và lệ phí đối với các chất gây ô nhiễm nguồn nước bởi các ngành công nghiệp đã bị phản đối kịch liệt vì họ không muốn phải chịu thêm gánh nặng nề tài chính. Đây là
điểm yếu cảu hệ thống phí và lệ phí của Pháp. Người gây ô nhiễm sẵn sàng thực hiện các biện pháp chống ô nhiễm, nếu họ được giúp đỡ về tài chính nhưng lại không muốn chịu các khoản đóng góp cao hơn để tạo nguồn cho sự hỗ trợ tài chính này.
Đức và Ý:
Hình thức phí và lệ phí đánh vào chất gây ô nhiễm và nguồn gây ô nhiễm lại được sự ủng hộ của quần chúng, bởi vì nếu phí và lệ phí đánh vào các chất gây ô nhiễm như các chất lắng đọng, các chất có thể bị oxy hoá, thuỷ ngân, cadini.v.v... thì sau khi công bố suất lệ phí, nếu doanh nghiệp nào tuân thủ đầy đủ các tiêu chuẩn về lượng phát thải, doanh nghiệp đó sẽ được giảm 50% phí và lệ phí.
Hà Lan, Thụy Điển, Mỹ và một số nước khác:
Các công vụ kinh tế như thuế và phí cũng được sử dụng rộng rãi trong tất cả lĩnh vực hoạt động bảo vệ môi trường, đặc biệt đối với nguồn nước và không khí.
Còn đối với các quốc gia đang phát triển:
Đến nay, hệ thống quản lý môi trường ở các nước đang phát triển chủ yếu vẫn dựa vào các công cụ mệnh lệnh - kiểm soát. Tuy nhiên, vài ba năm gần đây do có sự trợ giúp về mặt kỹ thuật và kinh nghiệm của các nước OECD, môt số Chính phủ đã bắt đầu chú ý thích đáng hơn đến các công cụ kinh tế là các biện pháp mà các nhà kinh tế cho là có tính hiệu quả cao xét từ góc độ chi phí thực hiện. Tuy đã được chú ý đến ngay từ những năm 1970, nhưng các công cụ kinh tế mới chỉ được áp dụng trong một số ít nước có nền kinh tế phát triển hơn như: các nước công nghiệp mới - Nic, Thái Lan, Malaysia, Trung Quốc... với phạm vi còn hạn chế trong một số ngành hoặc lĩnh vực. Công cụ kinh tế thường được những nước này áp dụng nhất là phí đánh vào nguồn gây ô nhiễm và phí đánh vào sản phẩm. Khác với một số
nước OECD, những nước này không áp dụng các loại phí môi trường một cách riêng biệt mà luôn thực hiện nó trong sự phối hợp chặt chẽ với hệ thống pháp luật và biện pháp hành chính. Ở những nước này, hệ thống các tiêu chuẩn môi trường giữ vai trò làm cơ sở để đánh giá mức hiệu quả của các chính sách và những yếu tố tích cực của các biện pháp điều tiết bằng pháp luật được bổ sung bằng tính mềm dẻo, linh hoạt cảu công cụ kinh tế. Tuy nhiên, việc áp dụng loại phí này các nước đang phát triển và nhất là nước đang trong giai đoạn chuyển đổi kinh tế còn tồn tại nhiều vấn đề:
Ở Hàn Quốc:
Phí đánh vào nguồn gây ô nhiễm được Hàn Quốc áp dụng từ những năm 1983 đối với chất thải khí và nước thải. Ban đầu phí được áp dụng dưới dạng phạt do không thực hiện cam kết. Cơ quan môi trường (nay là Bộ môi trường của Hàn Quốc) được quyền phạt tiền các cơ sở gây nhiễm nếu như vi phạm tiêu chuẩn môi trường và sua khi có yêu cầu phải có biện pháp xử lý vẫn tiếp tục thải vượt tiêu chuẩn cho phép.Từ năm 1986, biện pháp này đã được thay thế bằng thu phí đối với phần chất thải vượt tiêu chuẩn. Mức phí được xác định trên cơ sở nồng độ chất gây ô nhiễm, vị trí thải ô nhiễm, thời gian vượt tiêu chuẩn cho phép và tuỳ thuộc vào số lần vi phạm tiêu chuẩn. Sau một thời gian thực thi, biện pháp này đã bộc lộ một số nhược điểm. Thứ nhất, xuất phí đặt ra quá thấp, trong một số trường hợp thấp hơn cả chi phí vận hành và các thiết bị xử lý ô nhiễm nên không có tác động khuyến khích giảm ô nhiễm. Thứ hai,
việc chỉ dựa vào nồng độ chất gây ô nhiễm để tính phí có thể không có tác động cơ sở giảm lượng ô nhiễm thải ra bởi họ có thể cố tình lẩn tránh bằng cách pha loãng nồng độ chất thải trong khi lượng chất ô nhiễm thải ra không giảm. Để khắc phúc những nhược điểm này, từ năm 1990 Hàn Quốc đã đánh phí căn cứ vào lượng thải vượt tiêu chuẩn cho phép và kết hợp nồng độ chất thải trong công thức tính phí. Ngoài ra, Hàn Quốc dã điều chỉnh xuất phí cao hơn chi phí vận hành hệ thống xử lý ô nhiễm để có tác động khuyến khích giảm ô nhiễm.
Tại Trung Quốc:
Từ nhiều năm qua, Trung Quốc đã có một hệ thống phí phạt do vi phạm tiêu chuẩn môi trường. Hệ thống này bao gồm tới 100 mức phí đánh vào các nguồn gây ô nhiễm đối với môi trường nước thải, khí thải, phế thải, tiếng ồn và các loại khác. Hệ thống này được áp dụng theo 3 giai đoạn, bắt đầu từ năm 1979 bằng việc thử nghiệm ở thành phố Suzhou, sau đó được mở rộng ra toàn quốc vào năm 1981 và giai đoạn 3 được tiếp tục cho tới nay. Kết quả của hệ thống này là đã giảm tới 60,4% tổng lượng chất gây ô nhiễm thải ra trong giai đoạn từ 1979 - 1996. Mức phí ô nhiễm được căn cứ vào cả lượng lẫn nồng độ của các chất thải ra môi trường. Tuy nhiên, nhược điểm của hệ thống này là mức phí đặt ra quá thấp nên đã hạn chế tác động tích cực, khiến cho người gây ô nhiễm không thay đổi hành vi của mình. Mục đích chính của việc áp dụng hệ thống này là tăng nguồn thu cho các Uỷ ban bảo vệ môi trường của địa phương. Theo qui định, các Uỷ ban này được phép giữ lại 20% nguồn thu từ phí và 100% tiền phạt để dùng cho các hoạt động của họ. Trên thực tế, nguồn thu được từ phí đã được dùng để trợ cấp cho các xí nghiệp để họ thực hiện biện pháp kiểm soát và xử lý ô nhiễm. Hệ thống phí này giờ đây đã được cải cách theo hướng không dùng nguồn thu để trợ cấp cho công việc kiểm soát và xử lý ô nhiễm nữ mà dùng để cho các xí nghiệp vay ưu đãi nhằm thực hiện các biện pháp xử lý ô nhiễm. Ngày nay, 80% nguồn thu từ phí được đưa vào quĩ của địa phương để cho các xí nghiệp vay cho mục đích môi trường, 20% còn lại dùng để duy trì bộ máy kiểm soát và chi phí thực hiện chương trình này, bao gồm cả đào tạo cán bộ môi trường, mua sắm và vận hành các thiết bị quan trắc, đo đạc.
Bắt đầu tư năm 1992, Trung Quốc lại thử nghiệm áp dụng phí đối với SO2 tại tỉnh Chongqing và Sichsan, dựa theo khốil ượng và hàm lượng Lưu huỳnh (S) chứa trong than cháy của các xí nghiệp công nghiệp. Cùng với thời gian này, hệ thống cấp phép thải khí SO2 được áp dụng tại thành phố Yichang của tỉnh Hubei. ở đây khí SO2 trong bầu khí quyển đã giảm đi rõ rệt.
Tại Singapore:
Singapore có biểu giá phí ô nhiễm đánh vào nhu cầu ô xy hoá (BOD) và tổng chất rắn lơ lửng (TSS) áp dụng với tất cả các cơ sở công nghiệp của nước này. Mức phí được xác định tuỳ theo lượng nước thải và nồng độ các chất gây ô nhiễm. Lượng BOD và TSS cho phép được thải vào hệ thống công cộng là 400mg/1lít. Nếu cơ sở có nồng độ BOD từ 401-600mg/lít thì sẽ phải trả xuất phí là 0,12$ Singapore/m3. Nếu nồng độ BOD từ 1601 - 1800 mg/1lít thì phí sẽ tăng lên là 0,8$ Singapore/m3. Nếu nồng độ chất gây ô nhiễm trên nằm trong khoảng 601- 1600 mg/lít thì xuất phí sẽ tăng lên một cấp cho mỗi 200 mg/lít. Điều đáng chú ý là trong trường hợp của Singapore, phí được áp dụng như nhau đối với mọi cơ sở công nghiệp, không phân biệt qui mô, cơ sở mới hay cũ.
Malaysia:
Vào những năm 1970, Chính phủ Malaysia đã tiến hành hệ thống thu phí cấp giấy phép đối với các nhà sản xuất dầu cọ, là ngành có sự phát triển mạnh mẽ, song đang gây ô nhiễm mạnh tới nguồn nước. Việc thu phí này một phần mang đặc tính của loại phí gây ô nhiễm bởi mức phí được quy định tuỳ theo lượng thải các chất gây ô nhiễm ra nguồn nước. Hệ thống này được thiết lập dựa trên cơ sở những tiêu chuẩn về nồng độ của các chất gây ô nhiễm (như BOD, thuỷ ngân, Crôm, chì, đồng...) cho phép trong nước thải. Ban đầu tiêu chuẩn đặt ra còn thấp, sau đó nâng lên trong vòng 4 năm để các ngành công nghiệp có thời gian thích nghi và kịp áp dụng những biện pháp xử lý cần thiết. Trên thực tế, phí cấp phép nói trên bao gồm 2 phần: lệ phí hành chính chung và phí ô nhiễm thay đổi theo lượng thải các chất gây ô nhiễm. Nhờ biện pháp này chỉ sau 2 năm áp dụng, lượng các chất gây ô nhiễm thải ra nguồn nước từ ngành sản xuất dầu dừa đã giảm tới 2,6 triệu đơn vị. Vào những năm tiếp sau nhà nước đã phải áp dụng thêm biện pháp hành chính, tịch thu giấy phép của các nhà máy nếu họ vi phạm tiêu chuẩn cho phép do việc thu mức phí cố định không còn ý nghĩa tích cực trong điều kiện có lạm phát.
Ở Philipines:
Mục tiêu chính của việc thu phí môi trường của Philipin là nhằm tăng nguồn thu. Mọi cơ sở công nghiệp đều là đối tượng của việc áp dụng phí ô nhiễm môi trường. Mức phí thay đổi từ 100 đến 500$ Philipines (hay 3,86 - 19,31USD/m3). Mức phí được xác định phụ thuộc vào sự phát thải (tuỳ theo lượng thải và nồng độ các chất gây ô nhiễm). Chính phủ Philipines đã có những chuyển hướng cơ bản về chính sách trong các công cụ kinh tế nhằm bảo vệ môi trường. Đầu năm 1997, ở Philipines trường hợp đầu tiên thực sự áp dụng lệ phí sử dụng môi trường được tiến hành, nó đã vượt qua sự phản đối của các ngành một cách suôn sẻ, đó là trường hợp bắt đầu ngành xả nước vào hồ Laguna phải trả tiền. Căn cứ tính lệ phí cho các xí nghiệp là nồng độ của BOD trong nước. Thành công đạt được trong việc thực hiện quy định trên là do tính chất đặc thù về mặt tổ chức của LLDA, một cơ quan của Chính phủ có quyền lực pháp định rất lớn trong việc quản lý hồ Laguna và do động cơ rất tự nhiên trong việc tổ chức này thu phí để tăng cường hoạt động của mình.
Thực tế của việc thu phí chất thải rắn cho thấy, Chính phủ còn cân nhắc giữa thu phí sử dụng, thay vì một khoản thuế phổ thông đặc biệt.
Trợ giá đặc biệt cho các hoạt động phòng chống và xử lý ô nhiễm, Chính phủ Philipines thực hiện miễn thuế mua sắm các thiết bị chống ô nhiễm. Việc này được áp dụng có thành công, nhưng rất hạn chế và dường như không phải là yếu tố chính để tạo ra sự phục tùng. Chính sách giảm lãi suất và miễn thuế thu nhập cho các hoạt động kinh doanh bảo vệ môi trường đã được áp dụng nhưng chưa được áp dụng đầy đủ
Qua các ví dụ sử dụng các công cụ kinh tế vào quản lý môi trường ở các nước đang phát triển ta thấy: các công cụ kinh tế thường được áp dụng với tư cách bổ sung chứ không phải thay thế cho các công cụ điều chỉnh bằng luật pháp. Tuỳ theo tính chất của từng vấn đề môi trường cần giải quyết, người ta chọn điểm cân bằng giữa hai hệ thống công cụ này.
Chẳng hạn, nếu vấn đề môi trường cần giải quyết có tính bất định cao và điều này có thể gây ra những chi phí lớn thì người ta có thể áp dụng những biện pháp mệnh lệnh - kiểm soát để giảm bớt tính bất định đó. Còn nếu vấn đề môi trường cần giải quyết tương đối xác định, thì cần thực thi những biện pháp mềm dẻo, linh hoạt và trong trường hợp này đương nhiên phải lựa chọn