1.3.5.1. Các nhân tố thuộc về cơ chế, chính sách
Cơ chế, chính sách là nhân tố quan trọng quyết định đến chất lƣợng công tác kiểm soát chi ngân sách Nhà nƣớc. Bởi vì nó tạo cơ sở pháp lý cho việc tổ chức công tác kiểm soát chi ngân sách Nhà nƣớc.
Cơ chế kiểm soát chi NSNN gắn liền với sự phân định chức năng, nhiệm vụ của các cấp, các ngành, các đơn vị trong việc kiểm soát chi NSNN. Khi có sự phân định chức năng, nhiệm vụ sẽ giúp cho các cơ quan biết những công việc của mình và họ tự chịu trách nhiệm về những công việc của mình sẽ làm. Nhƣ vậy, mỗi cơ quan sẽ ý thức tự giác trong công việc và hoàn thành những việc đƣợc giao. Phân định chức năng, nhiệm vụ tránh đƣợc sự chồng chéo khi thực hiện nhiệm vụ.
Việc phân định trách nhiệm giửa các cơ quan, đơn vị trong việc kiểm soát chi NSNN có ảnh hƣởng rất lớn đến chất lƣợng công tác kiểm soát chi. Nếu có nhiều cơ quan tham gia trong quá trình kiểm soát chi nhƣng việc phân định phạm vi, quyền hạn và trách nhiệm pháp lý của các cơ quan đơn vị không rõ ràng sẽ dẫn đến tình trạng kiểm soát chồng chéo, dẫm đạp lên nhau hoặc bỏ sót kiểm soát, đùn đẩy trách nhiệm…
Theo cơ chế hiện nay, cơ quan tài chính vừa đóng vai trò giao dự toán vừa thẩm định và phê duyệt quyết toán đối với các đơn vị sử dụng ngân sách, trong quá trình đó cơ quan tài chính cũng thực hiện nội dung kiểm soát chi.
28
Nhƣ vậy, cơ quan tài chính là ngƣời vừa thực hiện cấp phát kinh phí vừa thực hiện quyết toán kinh phí. Còn cơ quan Kho bạc chỉ đơn thuần là ngƣời kiểm soát trong quá trình thanh toán mà thôi, trong thực tế cho thấy: đơn vị đƣợc cấp bao nhiêu kinh phí sẽ thực hiện chi hết bấy nhiêu kinh phí đó bằng mọi cách; mặt khác, cơ quan đã phân bổ, giao dự toán cho các đơn vị thì cũng sẽ quyết toán hết phần kinh phí đã cấp đó. Cho nên, trong tƣơng lai gần chúng ta phải hạn chế tối đa sự can thiệp không cần thiết của cơ quan tài chính vào quá trình chi tiêu của đơn vị, đồng thời trao thêm quyền cho KBNN nhƣ thẩm tra lại dự toán của đơn vị, trong khi kiểm soát chi nếu phát hiện đơn vị chi sai thì Kho bạc từ chối thanh toán đồng thời giảm trừ dự toán của đơn vị.
Về chính sách, các quy định của Nhà nƣớc về chế độ, định mức chi ngân sách Nhà nƣớc cũng là nhân tố hết sức quan trọng ảnh hƣởng đến kiểm soát chi ngân sách nhà nƣớc.
Chế độ, định mức chi tiêu ngân sách là mức chuẩn làm căn cứ tính toán, xây dựng dự toán, phân bổ dự toán và là một trong những công cụ quan trọng để kiểm soát chi tiêu.
Nếu hệ thống định mức chi tiêu Ngân sách thoát ly thực tế, không phù hợp với đặc điểm hoạt động của các ngành, các địa phƣơng thì việc tính toán, phân bổ dự toán chi không khoa học, không chính xác; dẫn đến tình trạng chi ngoài dự toán; thiếu căn cứ để kiểm soát chi; đơn vị sử dụng ngân sách thƣờng phải tìm mọi cách để hợp lý hoá các khoản chi cho phù hợp với những định mức đã lạc hậu nên dễ vi phạm kỷ luật Tài chính.
Định mức chi tiêu càng cụ thể, chi tiết sẽ góp phần nâng cao chất lƣợng kiểm soát chi NSNN.
Tuy nhiên, do tính chất đa dạng của các đơn vị sử dụng NSNN, do tác động của các yếu tố kinh tế vĩ mô nhƣ lạm phát, tăng trƣởng cho nên việc ban hành đồng bộ và ổn định hệ thống định mức là vấn đề hết sức khó khăn, phức tạp.
29
Thực tế, ở Việt Nam hiện nay, hệ thống định mức chi Ngân sách còn nhiều bất cập, vừa không đầy đủ, vừa lạc hậu, cho nên nó chƣa trở thành công cụ đáng tin cậy để xác định mức phân bổ Ngân sách và để KBNN sử dụng kiểm soát chi.
1.3.5.2. Các nhân tố thuộc về đối tượng thụ hưởng ngân sách Nhà nước.
Đối tƣợng của kiểm soát chi NSNN qua KBNN là các khoản chi tiêu của các cấp chính quyền, các đơn vị quản lý hành chính, các đơn vị sự nghiệp, về cơ bản thể hiện là các khoản chi của NSNN hằng năm đƣợc Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp thông qua. Do đó, cơ chế về tài chính đối với đơn vị sử dụng NSNN và việc chấp hành Luật NSNN của các đơn vị thụ hƣởng NSNN có tác động không nhỏ đến hoạt động kiểm soát chi NSNN của KBNN.
Dự toán của các đơn vị lập không đảm bảo chất lƣợng; không thực hiện nghiêm túc thời gian, trình tự lập, xét duyệt và phân bổ dự toán ngân sách; Quy chế chi tiêu nội bộ của các đơn vị xây dựng không chặt chẽ, rõ ràng, thiếu cơ sở pháp lý; các đơn vị sử dụng kinh phí ngân sách nhà nƣớc không thƣờng xuyên cập nhật chế độ, chính sách, tiêu chuẩn, định mức trong sử dụng kinh phí ngân sách nhà nƣớc, không tự giác chấp hành nghiêm các chế độ quy định… đều là trở ngại đối với chất lƣợng công tác kiểm soát chi ngân sách của KBNN.
Hiện nay cơ chế quản lý tài chính của các đơn vị sử dụng NSNN chƣa thống nhất, rất phức tạp, rất nhiều văn bản áp dụng cho nhiều loại hình đơn vị. Vì vậy, việc kiểm soát chi NSNN qua KBNN cũng rất khó khăn, dễ gây nhầm lẫn, thất thoát NSNN. Đồng thời phải đòi hỏi mất nhiều thời gian và nhân lực cho công việc kiểm soát chi của KBNN.
1.3.5.3.Các nhân tố về hệ thống tổ chức, bộ máy thực hiện kiểm soát chi ngân sách Nhà nước.
Việc tổ chức bộ máy kiểm soát chi ngân sách Nhà nƣớc từ trung ƣơng đến địa phƣơng có tầm quan trọng trong việc kiểm soát chi NSNN. Vì vậy, bộ
30
máy kiểm soát chi Ngân sách phải đƣợc tổ chức khoa học, thống nhất, đồng bộ từ cơ quan quản lý Nhà nƣớc, phân bổ dự toán, cơ quan kiểm soát chi ngân sách nhà nƣớc cho đến đơn vị trực tiếp sử dụng Ngân sách. Nếu việc tổ chức bộ máy kiểm soát chi không thống nhất, chồng chéo hoặc phân tán ra nhiều đầu mối thì sẽ dẫn đến tình trạng đùn đẩy trách nhiệm hoặc tạo ra khoảng trống trong kiểm soát, vi phạm nguyên tắc kiểm soát chi ngân sách Nhà nƣớc. Bên cạnh việc tổ chức bộ máy, nhân tố con ngƣời cũng hết sức quan trọng. Xuất phát từ vị trí của con ngƣời- con ngƣời là nhân tố cơ bản nhất, năng động nhất của mọi tổ chức, chất lƣợng và trình độ của con ngƣời là yếu tố then chốt quyết định sự hoàn thành nhiệm vụ của một tổ chức.
Vì vậy, chất lƣợng công tác kiểm soát chi phụ thuộc rất lớn vào trình độ cán bộ làm công tác quản lý tài chính nói chung và quản lý chi NSNN nói riêng. Đòi hỏi đội ngũ cán bộ phải có trình độ chuyên sâu về quản lý tài chính, am hiểu về các lĩnh vực chuyên ngành mình quản lý, có phẩm chất đạo đức tốt. Cán bộ kiểm soát chi phải đảm bảo công tâm, khách quan và trung thực thì công tác kiểm soát chi mới đƣợc kiểm tra, kiểm soát một cách chặt chẽ, đúng chế độ quy định, loại bỏ đƣợc các hiện tƣợng cửa quyền, hách dịch, sách nhiễu và tiêu cực trong quá trình thực thi nhiệm vụ.
Yêu cầu trên không chỉ đối với cán bộ làm công tác kiểm soát chi ở các cơ quan tài chính, KBNN mà còn bao gồm cả cán bộ quản lý tài chính- kế toán ở các cơ quan, đơn vị sử dụng NSNN.
Công tác kiểm soát chi không những đòi hỏi phải có một đội ngũ cán bộ có đức có tài mà nó còn phải có các điều kiện về cơ sở vật chất - kỹ thuật đầy đủ và đồng bộ. Phải có một hệ thống trang thiết bị hiện đại và có một phần mềm tin học áp dụng cho công tác hạch toán cũng nhƣ công tác kiểm soát chi ngân sách Nhà nƣớc.
31
Ngoài ra, còn có một số nhân tố với tƣ cách là những công cụ hỗ trợ, muốn thực hiện tốt công tác kiểm soát chi đòi hỏi chúng ta cũng cần phải quan tâm đến nhƣ chế độ kế toán, mục lục Ngân sách Nhà nƣớc, ứng dụng công nghệ thông tin trong hoạt động kiểm soát của KBNN, công nghệ thanh toán trong nền kinh tế nói chung.
Kết luận: Trong những phần trên Luận văn đã trình bày những vấn đề cơ bản về NSNN và kiểm soát chi NSNN; kiểm soát trong quản lý, kiểm soát chi ngân sách Nhà nƣớc; Nội dung công tác kiểm soát chi ngân sách nhà nƣớc qua KBNN; vai trò của KBNN trong việc kiểm soát chi NSNN và những nhân tố ảnh hƣởng đến chất lƣợng công tác kiểm soát chi NSNN. Đây là cơ sở lý luận cho việc đánh giá thực trạng công tác kiểm soát chi NSNN qua KBNN trong những năm gần đây; từ đó, đề ra những đề xuất và kiến nghị nhằm hoàn thiện công tác kiểm soát chi NSNN qua KBNN trên địa bàn huyện Quảng Ninh trong thời gian tới.
32
CHƢƠNG 2
PHƢƠNG PHÁP VÀ THIẾT KẾ NGHIÊN CỨU 2.1. Phƣơng pháp luận
Luận văn sử dụng phƣơng pháp luận để nghiên cứu là duy vật biện chứng và duy vật lịch sử.
Phƣơng pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử đòi hỏi việc nghiên cứu hoạt động kiểm soát chi ngân sách nhà nƣớc qua Kho bạc Nhà nƣớc huyện Quảng Ninh trƣớc hết phải kế thừa đƣợc những kết quả nghiên cứu của những ngƣời đi trƣớc. Vì vậy, tác giả luận văn đã rất cố gắng trong việc tìm hiểu những tài liệu khoa học viết về lĩnh vực ngân sách. Trên cơ sở kế thừa các kết quả nghiên cứu, luận văn tiếp tục hoàn thiện khung lý luận để phân tích các vấn đề thực tiển.
Phƣơng pháp luận duy vật biện chứng và duy vật lịch sử đòi hỏi việc nghiên cứu công tác kiểm soát chi ngân sách Nhà nƣớc không đƣợc xuất phát từ ý chủ quan của tác giả, mà phải xuất từ những điều kiện khách quan và chủ quan. Tác giả cố gắng nghiên cứu một cách toàn diện nhƣng trong đó hết sức quan tâm đến nhân tố bên trong vì nhân tố này giữ vai trò quyết định.
2.2. Các phƣơng pháp cụ thể đƣợc sử dụng để thực hiện luận văn.
Với câu hỏi nghiên cứu cụ thể đặt ra tác giả đã sử dụng tổng hợp nhiều phƣơng pháp, trong đó các phƣơng pháp chủ yếu đƣợc sử dụng nhƣ sau:
Một là, phƣơng pháp tổng hợp, phân tích để hệ thống hoá những vấn đề
lý luận và thực tiễn.
Hai là, phƣơng pháp đánh giá tài liệu, quan sát, kiểm chứng để nghiên
cứu, tổng kết, phân tích, đánh giá thực trạng các vấn đề cần nghiên cứu, xác định rõ những nguyên nhân làm cơ sở đề xuất phƣơng hƣớng và giải pháp hoàn thiện công tác kiểm soát chi ngân sách Nhà nƣớc tại KBNN Quảng Ninh, tỉnh Quảng Bình.
33
2.2.1. Phương pháp phân tích và tổng hợp
Luận văn sử dụng phƣơng pháp phân tích và tổng hợp trong cả quá trình nghiên cứu.
Ở chƣơng 1, trên cơ sở tài liệu tác giả chia ra các chủ đề nhỏ, sắp xếp theo logic và có mối liên hệ với nhau; Phân tích phát hiện những đóng góp, hạn chế của tài liệu nghiên cứu. Trên cơ sở đó, phƣơng pháp tổng hợp chỉ rõ các vấn đề đã đƣợc nghiên cứu đến đâu, còn những gì chƣa đƣợc xem xét, còn bỏ ngỏ, cần tiếp tục bổ sung, hoàn thiện. Cũng trong chƣơng 1, để xây dựng khung khổ lý thuyết về Hoạt động kiểm soát chi ngân sách Nhà nƣớc, phƣơng pháp phân tích và phƣơng pháp tổng hợp đã đƣợc sử dụng. Để xây dựng lý thuyết về công tác kiểm soát chi ngân sách Nhà nƣớc, luận văn đã phân tích những khái niệm cơ bản: Ngân sách Nhà nƣớc, Chi ngân sách Nhà nƣớc, Kiểm soát chi ngân sách Nhà nƣớc…rồi tổng hợp lại thành nội dung công tác kiểm soát chi ngân sách Nhà nƣớc. Từ nội dung đó, tác giả luận văn tiếp tục phân tích và tổng hợp lại để đƣa ra các nhân tố ảnh hƣởng đến chất lƣợng công tác kiểm soát chi Ngân sách Nhà nƣớc.
Ở chƣơng 3, tác giả đã phân tích hoạt động kiểm soát chi ngân sách Nhà nƣớc qua Kho bạc Nhà nƣớc huyện Quảng Ninh, tỉnh Quảng Bình theo các nội dung lý thuyết đã đƣợc xây dựng ở chƣơng 1. Trên cơ sở đó, tác giả đã tổng hợp lại, đƣa ra những đánh giá khái quát về những thành tựu và hạn chế của hoạt động kiểm soát chi ngân sách Nhà nƣớc qua Kho bạc Nhà nƣớc huyện Quảng Ninh trong thời gian qua.
Để phân tích kết quả công tác kiếm soát chi. Tác giả đã dựa vào số liệu chi ngân sách qua các năm phân theo từng nhóm mục: Nhóm mục 01, Chi thanh toán cá nhân (Chi lƣơng, học bổng, sinh hoạt phí, tiền công); Nhóm mục 02, Chi nghiệp vụ chuyên môn; Nhóm mục 03, Chi mua sắm, sửa chữa; Nhóm mục 04, Chi khác. Để biết tỷ trọng các nhóm mục trong tổng chi ngân
34
sách tác giả lấy doanh số từng nhóm mục chia cho tổng doanh số chi ngân sách rồi nhân với 100. Nhìn vào kết quả tỷ trọng các nhóm mục một mặt cho ta thấy đƣợc tính hợp lý của phân bổ ngân sách Nhà nƣớc trong việc thực hiện đƣờng lối chính sách của Đảng, đồng thời phản ánh chất lƣợng của công tác kiểm soát chi ngân sách Nhà nƣớc . Đối với những nhóm mục chiếm tỷ trọng bất hợp lý chúng ta cần xây dƣ̣ng hê ̣ thống đi ̣nh mƣ́c tiêu chuẩn đầy đủ để kiểm soát chă ̣t chẽ nhóm mu ̣c này ha ̣n chế chi tiêu lãng p hí ngân sách Nhà nƣớc. Hoặc có những nhóm mục chiếm tỷ trọng thấp, ảnh hƣởng đến đời sống cán bộ công chức thì chúng ta cần xem lại các chế độ, chính sách để nhằm nâng cao thu nhập cho cán bộ, công chức.
Phƣơng pháp phân tích tổng hợp trong chƣơng này còn dùng để biết cơ cấu chi ngân sách trên địa bàn có hợp lý hay không thông qua việc tính toán tỷ trọng chi đầu tƣ và chi tiêu dùng.
Ở chƣơng 4, xuất phát từ cơ sở lý luận ở chƣơng 1, đối chiếu với thực trạng đã đƣợc phân tích ở chƣơng 3, luận văn đã tổng hợp để đƣa ra những quan điểm và giải pháp nhằm đảm bảo hoạt động kiểm soát chi ngân sách Nhà nƣớc nói chung và Kho bạc Nhà nƣớc huyện Quảng Ninh trong thời gian tới đảm bảo chặt chẽ, tiết kiệm và phù hợp với quá trình cải cách nền tài chính công.
2.2.2. Phương pháp so sánh
Phƣơng pháp này, tác giả chủ yếu dùng trong chƣơng 3. Quan sát số liệu chi ngân sách nhà nƣớc hằng năm, tác giả so sánh để biết đƣợc quy mô công tác kiểm soát chi hằng năm. Căn cứ vào tình hình thực hiện chi NSNN hàng năm, ta so sánh với năm trƣớc. Để tiến hành so sánh ta tính tỷ lệ phần trăm số chi NSNN năm (n) với năm (n-1). Qua so sánh quy mô công tác kiểm soát chi để biết sự ảnh hƣởng của quy mô kiểm soát chi đến chất lƣợng công tác kiểm soát chi nhƣ thế nào.
35
2.2.3. Phương pháp thống kê
Luận văn sử dụng các phƣơng pháp này thông qua việc thống kê tình hình bổ sung dự toán của các đơn vị qua hằng năm. Qua số liệu thống kê về số lần, số tiền của việc bổ sung dự toán của các đơn vị để thấy đƣợc chất lƣợng lập dự toán của các đơn vị cũng nhƣ tính nghiêm minh trong việc chấp hành dự toán ngân sách Nhà nƣớc.
Phƣơng pháp thống kê cũng đƣợc dùng để thống kê tình hình thực hiện hình thức cấp phát ngân sách bằng hình thức “ghi thu, ghi chi” qua các năm. Bởi hạn chế của hình thức này ở chỗ nó chỉ có ý nghĩa về mặt ghi chép, các khoản chi này không đƣợc kiểm soát chi qua KBNN vì vậy dễ dẫn đến việc sử dụng kinh phí không đúng mục đích, không đúng chế độ, tiêu chuẩn, định mức; không tiết kiệm. Qua số liệu phản ánh, Bộ Tài chính cần có văn bản quy