1.3.1.1. Ngân sá ch Nhà nước
NSNN là một phạm trù kinh tế khách quan, tồn tại và phát triển trên cơ sở sự ra đời, tồn tại và phát triển của Nhà nƣớc. Luật NSNN đƣợc Quốc hội nƣớc Cộng hòa XHCN Việt Nam khóa XI, kỳ họp thứ 2 thông qua ngày 16/12/2002 đã xác định: NSNN là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nƣớc đã đƣợc cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền quyết định và đƣợc thực hiện trong một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nƣớc [1,tr.5]. NSNN là một hệ thống thống nhất, bao gồm ngân sách Trung ƣơng và ngân sách các cấp chính
14
quyền địa phƣơng (gọi chung là ngân sách địa phƣơng) [1,tr.5]. NSNN đƣợc quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ, công khai, minh bạch, có phân công, phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm [1,tr.5].
- Với chức năng phân phối, NSNN có vai trò huy động nguồn tài chính để đảm bảo nhu cầu chi tiêu của Nhà nƣớc và thực hiện cân đối thu, chi tài chính của Nhà nƣớc. Đó là vai trò truyền thống của NSNN trong mọi mô hình kinh tế, nó gắn chặt với các chi phí của Nhà nƣớc trong quá trình thực hiện nhiệm vụ của mình [26].
- NSNN là công cụ tài chính của Nhà nƣớc góp phần thúc đẩy sự tăng trƣởng của nền kinh tế, điều chỉnh kinh tế vĩ mô. Nhà nƣớc sử dụng NSNN nhƣ là công cụ tài chính để kiềm chế lạm phát, ổn định giá cả thị trƣờng, cũng nhƣ giải quyết những nguy cơ tiềm ẩn bất ổn định về KT-XH. Muốn thực hiện tốt vai trò này NSNN phải có quy mô đủ lớn để Nhà nƣớc thực hiện các chính sách tài khóa phù hợp (nới lỏng hay thắt chặt) kích thích sản xuất, kích cầu để góp phần thúc đẩy tăng trƣởng kinh tế, ổn định xã hội[26].
- NSNN là công cụ tài chính góp phần bù đắp những khiếm khuyết của kinh tế thị trƣờng, đảm bảo công bằng xã hội, bảo vệ môi trƣờng, thúc đẩy nền kinh tế phát triển bền vững. Trong nền kinh tế thị trƣờng thì mặt trái của nó là phân hóa giàu nghèo ngày càng tăng trong xã hội, tạo ra sự bất bình đẳng trong phân phối thu nhập, tiềm ẩn nguy cơ bất ổn định xã hội... Vì vậy, Nhà nƣớc sử dụng NSNN thông qua công cụ là chính sách thuế khóa và chi tiêu công để phân phối lại thu nhập giữa các tầng lớp dân cƣ và cung cấp hàng hoá dịch vụ công để phân phối lại thu nhập giữa các tầng lớp dân cƣ và cung cấp hàng hoá dịch vụ công cho xã hội,...
Hoạt động cơ bản của NSNN là thu NSNN và chi NSNN:
* Thu NSNN
Thu NSNN là quá trình Nhà nƣớc dùng quyền lực của mình để tập trung một phần nguồn tài chính quốc gia hình thành quỹ NSNN nhằm thoả mãn các nhu cầu
15
chi tiêu của Nhà nƣớc. Thu NSNN bào gồm thuế, các khoản phí, lệ phí, thu từ các hoạt động kinh tế của Nhà nƣớc, thu đóng góp của các tổ chức, cá nhân, các khoản viện trợ và các khoản thu khác theo quy định của pháp luật[1,tr.4].
Thu NSNN trƣớc hết và chủ yếu gắn liền với các hoạt động kinh tế trong xã hội. Mức độ phát triển kinh tế, tỷ lệ tăng trƣởng GDP hàng năm là tiền đề đồng thời là yếu tố khách quan hình thành các khoản thu NSNN và quyết định mức độ động viên các khoản thu của NSNN. Trong cơ cấu thu NSNN thì thuế luôn là nguồn thu chủ yếu, chiếm tỷ trọng lớn nhất.
* Chi NSNN.
Chi NSNN là toàn bộ các khoản chi của Nhà nƣớc trong dự toán đã đƣợc cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền quyết định và đƣợc thực hiện trong một năm. Bao gồm: các khoản chi phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng - an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy Nhà nƣớc; chi trả nợ của Nhà nƣớc; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật [1,tr.4].
Chi NSNN là sự phối hợp giữa hai quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN. Quá trình phân phối là quá trình cấp phát kinh phí từ NSNN hình thành các loại quỹ trƣớc khi đƣa vào sử dụng. Quá trình sử dụng là quá trình trực tiếp chi dùng khoản tiền cấp phát từ ngân sách không trải qua việc hình thành các loại quỹ trƣớc khi đƣa vào sử dụng.
Mỗi chế độ xã hội, mỗi giai đoạn phát triển của lịch sử, chi NSNN có những nội dung và cơ cấu khác nhau, song đều có những đặc điểm cơ bản sau:
- Chi NSNN thể hiện các quan hệ tài chính - tiền tệ đƣợc hình thành trong quá trình phân phối và sử dụng quỹ NSNN nhằm bảo đảm các nhu cầu chi tiêu của bộ máy Nhà nƣớc và thực hiện các chức năng chính trị, kinh tế, xã hội của Nhà nƣớc.
- Chi NSNN là sự kết hợp hài hoà giữa quá trình phân phối quỹ NSNN để hình thành các quỹ tài chính của các cơ quan, đơn vị và quá trình sử dụng các quỹ tài chính này, tức là quá trình sử dụng các khoản kinh phí đƣợc cấp phát từ quỹ NSNN[7].
16
- Chi NSNN là các khoản cấp phát, thanh toán từ quỹ NSNN cho các cơ quan, đơn vị và cá nhân có tính không hoàn lại. Quy mô của chi NSNN phụ thuộc vào quy mô các khoản thu của NSNN và những nhiệm vụ chi mà Nhà nƣớc cần phải thực hiện[7].
- Chi NSNN gắn chặt với bộ máy quản lý Nhà nƣớc và việc triển khai thực hiện những nhiệm vụ chính trị, kinh tế, xã hội mà Nhà nƣớc đảm nhận. Quy mô chi NSNN do quy mô của nền kinh tế và bộ máy tổ chức của Nhà nƣớc quyết định. Cơ cấu chi NSNN của các quốc gia và trong từng giai đoạn lịch sử của mỗi quốc gia cũng có sự khác nhau. Điều này nói lên tính đa dạng, phong phú và phức tạp của chi NSNN cũng nhƣ công tác kiểm sát chi NSNN trong tiến trình phát triển[7].
- Các khoản chi NSNN gắn chặt với sự vận động của các phạm trù giá trị khác nhƣ tiền lƣơng, giá cả, lãi suất, giá hối đoái và các phạm trù khác thuộc lĩnh vực tiền tệ[26].
- Về nội dung chi NSNN có thể tiếp cận từ nhiều góc độ khác nhau và tuỳ thuộc vào vai trò của Nhà nƣớc trong quản lý chính trị, kinh tế, xã hội ở mỗi thời kỳ lịch sử mà chi NSNN có những nội dung và cơ cấu khác nhau. Do tính chất đa dạng và phong phú của các khoản chi nên việc phân loại nội dung chi NSNN để giúp cho công tác quản lý cũng nhƣ định hƣớng chi NSNN là rất cần thiết. Phân loại các khoản chi NSNN là việc sắp xếp các khoản chi NSNN theo những tiêu thức, tiêu chí nhất định vào các nhóm, các loại chi. Cụ thể nhƣ[7]:
+ Theo mục đích KT - XH của các khoản chi: chi NSNN đƣợc chia thành chi tiêu dùng và chi đầu tƣ phát triển.
+ Theo tính chất các khoản chi: chi NSNN đƣợc chia thành chi cho y tế, chi giáo dục; chi phúc lợi; chi quản lý Nhà nƣớc; chi đầu tƣ kinh tế.
+ Theo chức năng của Nhà nƣớc: chi NSNN đƣợc chia thành nghiệp vụ và chi phát triển.
17
+ Theo tính chất pháp lý: chi NSNN đƣợc chia thành các khoản chi theo luật định; các khoản chi đã đƣợc cam kết; các khoản chi có thể điều chỉnh.
+ Theo yếu tố các khoản chi: chi NSNN đƣợc chia thành chi đầu tƣ; chi thƣờng xuyên và chi khác, bao gồm:
Chi đầu tƣ phát triển, bao gồm chi về: đầu tƣ xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội không có khả năng thu hồi vốn; đầu tƣ và hỗ trợ cho các doanh nghiệp, các tổ chức kinh tế, các tổ chức tài chính của Nhà nƣớc, góp vốn cổ phần, liên doanh vào các doanh nghiệp thuộc lĩnh vực cần thiết có sự tham gia của Nhà nƣớc theo quy định của pháp luật; chi bổ sung dự trữ Nhà nƣớc; chi đầu tƣ phát triển thuộc các chƣơng trình mục tiêu quốc gia, dự án Nhà nƣớc; các khoản chi đầu tƣ phát triển theo quy định của pháp luật[7].
Chi thƣờng xuyên NSNN bao gồm: chi các hoạt động sự nghiệp giáo dục, đào tạo, dạy nghề, y tế, xã hội, văn hoá thông tin và văn học nghệ thuật, thể dục thể thao, khoa học và công nghệ, môi trƣờng, các sự nghiệp xã hội khác; các hoạt động sự nghiệp kinh tế, sự nghiệp giao thông, nông, lâm ngƣ nghiệp; các nhiệm vụ quốc phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội; hoạt động của cơ quan Nhà nƣớc; hoạt động của Đảng Cộng sản Việt Nam, hoạt động của Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Liên đoàn Lao động Việt Nam, Đoàn thanh niên Cộng sản Hồ Chí Minh; Hội Cựu chiến binh Việt Nam, Hội Liên hiệp Phụ nữ Việt Nam, Hội Nông dân Việt Nam; trợ giá theo chính sách của Nhà nƣớc; phần chi thƣờng xuyên thuộc các chƣơng trình mục tiêu quốc gia, dự án Nhà nƣớc; thực hiện chế độ đối với ngƣời về hƣu, mất sức theo quy định của Bộ Luật lao động, hỗ trợ quỹ Bảo hiểm xã hội; thực hiện chính sách đối với thƣơng binh, bệnh binh, liệt sĩ, thân nhân liệt sĩ, gia đình có công với cách mạng và các đối tƣợng chính sách xã hội khác; chi bổ sung cho ngân sách cấp dƣới, chi bổ sung quỹ dự trữ tài chính; hỗ trợ các tổ chức chính trị xã
18
hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội nghề nghiệp, các khoản chi thƣờng xuyên khác theo quy định của pháp luật[7].
Chi khác của NSNN bao gồm: chi trả nợ gốc và lãi các khoản vay do Chính phủ vay; chi viện trợ của NSTW cho các Chính phủ và tổ chức nƣớc ngoài; chi cho vay của NSTW; chi trả gốc và lãi các khoản huy động để đầu tƣ xây dựng kết cấu hạ tầng theo quy định của Luật NSNN[7].
1.3.1.2. Kiểm soát chi ngân sách nhà nước
* Khái niệm kiểm soát trong quản lý
Kiểm soát là công việc nhằm soát xét lại những quy định, những quá trình thực thi các quyết định quản lí đƣợc thể hiện trên các nghiệp vụ nhằm nắm bắt và điều hành đƣợc những nghiệp vụ đó.
Kiểm soát là một chức năng của quản lý, do vậy, để hiểu đƣợc khái niệm về kiểm soát cần phải xuất phát từ việc nghiên cứu quản lý nói chung và quản lý nhà nƣớc nói riêng.
Quản lý là một quá trình định hƣớng và tổ chức thực hiện các mục tiêu
đã định trên cơ sở những nguồn lực xác định nhằm đạt hiệu quả cao nhất. Đặc điểm của quản lý là tác động có hƣớng đích, có mục tiêu xác định; thể hiện mối quan hệ giữa hai bộ phận là chủ thể quản lý và đối tƣợng quản lý[23].
Hoạt động quản lý bao gồm các chức năng cơ bản: dự báo, hoạch định, tổ chức, điều hành, kiểm tra và đánh giá. Trong đó, kiểm tra là chức năng quan trọng, nó đƣợc thực hiện ở tất cả các giai đoạn của quá trình quản lý. Kiểm tra là việc xem xét để đánh giá, phân loại, đo lƣờng các sai lệch nảy sinh trong quá trình hoạt động so với mục tiêu, kế hoạch đã định để điều chỉnh các mục tiêu hay định hƣớng cho các hoạt động. Nếu nội dung kiểm tra cần thời gian dài, mức độ chi tiết, phạm vi rộng, tính chất phức tạp và thƣờng gắn liền với xử lý thì đƣợc gọi là thanh tra. Nhƣ vậy giữa kiểm tra và thanh tra không có một ranh giới rõ ràng[23].
19
Kiểm soát là công việc nhằm soát xét lại những quy định, những quá
trình thực thi các quyết định quản lý đƣợc thể hiện trên các nghiệp vụ để nắm bắt, điều hành và quản lý. Nói một cách chung nhất, kiểm soát đƣợc hiểu là tổng hợp những phƣơng sách để nắm bắt và điều hành đối tƣợng quản lý. Nhƣ vậy có thể hiểu cấp trên kiểm soát cấp dƣới thông qua chính sách hoặc biện pháp cụ thể; nội bộ đơn vị tự kiểm soát; cơ quan quản lý nhà nƣớc kiểm soát việc tuân thủ pháp luật đối với đối tƣợng quản lý theo quy định[27].
Quá trình quản lý, kiểm soát phải tuân thủ theo ba bƣớc cơ bản:
Thứ nhất, là xây dựng hệ thống tiêu chuẩn dựa trên cơ sở của những mục
tiêu quản lý.
Thứ hai, là đo lƣờng việc thực hiện theo những tiêu chuẩn đã xây dựng, ở bƣớc này ngƣời quản lý sẽ nhận đƣợc những thông tin về đối tƣợng quản lý.
Thứ ba, là dựa trên những thông tin thu thập đƣợc ở bƣớc hai, ngƣời quản lý đánh giá, điều chỉnh các sai lệch trong thực hiện.
* Kiểm soát chi ngân sách nhà nƣớc
a. Khái niệm
Kiểm soát chi NSNN là quá trình các cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền thực hiện thẩm định, kiểm tra, kiểm soát các khoản chi NSNN theo các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn và định hƣớng chi tiêu do Nhà nƣớc quy định dựa trên cơ sở những nguyên tắc, hình thức và phƣơng pháp quản lý tài chính trong thời kỳ[6].
b. Phân loại kiểm soát chi ngân sách nhà nước
Có rất nhiều cách phân loại KSC NSNN, nếu phân loại theo thời gian thì có các hình thức KSC NSNN sau:
- Kiểm soát trƣớc khi chi hay còn gọi là kiểm soát phòng ngừa là loại hình kiểm soát bao gồm những biện pháp phòng ngừa đƣợc áp dụng trƣớc khi một nghiệp vụ phát sinh, nhằm đề phòng rủi ro, loại trừ các sai phạm trƣớc khi chúng xuất hiện.
20
- Kiểm soát trong quá trình chi là hoạt động kiểm soát đƣợc tiến hành ngay trong quá trình tác nghiệp nhằm phát hiện, ngăn ngừa sai lầm có thể xảy ra.
- Kiểm soát sau khi đã chi: mặc dù chức năng kiểm tra, phê duyệt báo cáo quyết toán thuộc về cơ quan tài chính, nhƣng về phía Kho bạc cũng cần phải đôn đốc, nhắc nhở các ĐVSDNS quyết toán các khoản chi đúng chế độ, đúng thời gian quy định. Thực hiện xác nhận và nhận xét, làm căn cứ để cơ quan tài chính xét duyệt một cách nhanh chóng và kịp thời[26].