Bên cạnh những mặt tích cực có thể dễ dàng thấy được thì Luật TNBTCNN cũng đã bộc lộ những hạn chế, bất cập, gây khó khăn cho cơ quan Nhà nước, và đặc biệt, làm hạn chế quyền con người về bảo vệ lợi ích của mình trong việc yêu cầu Nhà nước bồi thường trong các mặt như: phạm vi điều chỉnh chưa bao quát được các thiệt hại thực tế phát sinh do hành vi trái pháp luật của
người thi hành công vụ gây ra; căn cứ xác định trách nhiệm bồi thường được quy định chưa thật hợp lý, thực tế bộc lộ bất cập là rào cản đối với người bị thiệt hại thực hiện quyền yêu cầu bồi thường; thời hạn, thời hiệu yêu cầu và giải quyết bồi thường còn chưa thống nhất với các đạo luật liên quan về tố tụng dân sự, hành chính; thủ tục giải quyết chưa tạo ra cơ chế bình đẳng giữa nhà nước và công dân trong giải quyết bồi thường; mô hình quản lý và cấp phát kinh phí còn bất cập, gây khó khăn cho cơ quan giải quyết bồi thường và cho người bị thiệt hại; về xác định TNHT chưa bảo đảm tính răn đe đối với đội ngũ cán bộ, công chức; mô hình về cơ quan giải quyết bồi thường còn bất cập.
Có thể nói, pháp luật là phương tiện quan trọng để bảo vệ quyền con người, do đó, để đạt được những mục tiêu đặt ra nhằm tạo một cơ chế hữu hiệu nhất nhằm bảo vệ quyền con người, quyền công dân về BTNN trong giai đoạn hiện nay để phù hợp với tình hình chính trị, kinh tế, xã hội của đất nước cũng như bảo đảm tính thống nhất và đồng bộ của Luật TNBTCNN với các văn bản pháp luật khác có liên quan và sự phù hợp với các điều ước quốc tế, học viên nhận thấy cần sửa đổi, bổ sung toàn diện Luật TNBTCNN theo hướng mở rộng phạm vi điều chỉnh của Luật; sửa đổi bổ sung căn cứ
phát sinh trách nhiệm bồi thường theo hướng tạo điều kiện thuận lợi hơn cho người bị thiệt hại; sửa đổi quy định về thời hiệu yêu cầu bồi thường, thời hạn giải quyết bồi thường cho phù hợp với hệ thống văn bản quy phạm pháp luật và bảo vệ quyền yêu cầu bồi thường của người bị thiệt hại; sửa đổi, bổ sung quy định về trình tự, thủ tục giải quyết yêu cầu bồi thường theo hướng lấy người dân làm trung tâm; quy định cụ thể, chi tiết và hợp lý hơn các thiệt hại được bồi thường; tăng trách nhiệm của người thi hành công vụ trên cơ sở tăng mức hoàn trả và trách nhiệm hoàn trả để thể hiện tính chuyên môn, tính chuyên nghiệp, có giải pháp mạnh mẽ để thay đổi nhận thức của đội ngũ cán bộ, công chức. Đồng thời, xây dựng một mô hình cơ quan giải quyết bồi
thường theo hướng tập trung, đáp ứng yêu cầu giải quyết bồi thường trên thực tiễn, cụ thể như sau:
Học viên cho rằng đối với việc đưa ra giải pháp để hoàn thiện thể chế trong giai đoạn hiện nay, cần sửa đổi, bổ sung Luật TNBTCNN cũng như văn bản hướng dẫn thi hành cho phù hợp với các quy định tại Hiến pháp 2013 liên quan đến các quyền con người, quyền công dân được ghi nhận, được bảo vệ và tôn trọng và phù hợp với pháp luật chuyên ngành, cũng như phù hợp với tình hình đất nước trong giai đoạn hiện nay, cụ thể:
3.3.1.1. Mở rộng phạm vi bồi thường
Khoản 2, Điều 14 Hiến pháp 2013 quy định: “Quyền con người, quyền công dân chỉ có thể bị hạn chế theo quy định của luật trong trường hợp cần thiết vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã
hội, sức khỏe của cộng đồng” [45, tr.4]. Theo quy định này thì người có
quyền khiếu nại, tố cáo với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân quy định tại Điều 30, Hiến pháp năm 2013 nếu không bị hạn chế vì lý do quốc phòng, an ninh quốc gia, trật tự, an toàn xã hội, đạo đức xã hội, sức khỏe của cộng đồng được quy định trong luật thì đều có quyền được bồi thường về vật chất, tinh thần và phục hồi danh dự.
Khoản 1 Điều 20 Hiến pháp năm 2013 quy định “mọi người có quyền bất khả xâm phạm về thân thể, được pháp luật bảo hộ về sức khoẻ, danh dự và nhân phẩm; không bị tra tấn, bạo lực, truy bức, nhục hình hay bất kỳ hình thức đối xử
nào khác xâm phạm thân thể, sức khỏe, xúc phạm danh dự, nhân phẩm.” [45, tr.5].
Đối với các trường hợp bị xâm phạm về thân thể, sức khỏe, danh dự và nhân phẩm do hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra nhưng không thuộc phạm vi trách nhiệm bồi thường theo quy định của Luật TNBTCNN tại các Điều 13, 26 và 38 thì cá nhân, tổ chức bị thiệt hại không
Khoản 5 Điều 31 Hiến pháp năm 2013 quy định “người bị bắt, tạm giữ, tạm giam, khởi tố, điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án trái pháp luật có quyền
được bồi thường thiệt hại về vật chất, tinh thần và phục hồi danh dự” [45, tr.7].
Thực tế, Luật TNBTCNN mới chỉ quy định với các trường hợp tạm giữ, tạm giam, khởi tố, điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án trái pháp luật có quyền được bồi thường thiệt hại về vật chất, tinh thần và phục hồi danh dự mà chưa quy định trường hợp bị bắt. Bên cạnh đó, cũng tại Điều này có quy định về quyền được bồi thường thiệt hại trong trường hợp người bị điều tra, bị tạm giữ, tạm giam phục vụ cho hoạt động điều tra trái pháp luật. Tuy nhiên, Luật TNBTCNN cũng như Nghị định số 16 chưa quy định các trường hợp nêu trên. Tuy nhiên, Luật TNBTCNN mới chỉ quy định các trường hợp do hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra trong một số hoạt động thuộc các lĩnh vực quản lý hành chính, thi hành án và tố tụng thì được bồi thường, còn đối với các trường hợp khác thì không được bồi thường cho dù Nhà nước gây ra thiệt hại nên đã giới hạn quyền khiếu nại, tố cáo và quyền được bồi thường về những việc làm trái pháp luật của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Họ viên cho rằng cần mở rộng hơn về phạm vi điều chỉnh của Luật TNBTCNN để bảo đảm phạm vi bảo vệ quyền con người về bồi thường Nhà nước trên mọi lĩnh vực, mọi khía cạnh của cuộc sống; phù hợp với Hiến pháp, tương thích với các văn bản luật chuyên ngành khác, bắt kịp với xu hướng bồi thường toàn diện của một số quốc gia trên thế giới như Nhật, Pháp; nội luật hóa toàn diện theo quy định về quyền con người của Luật nhân quyền quốc tế. Do đó, để bảo đảm quyền và lợi ích của người dân và nâng cao tinh thần trách nhiệm của đội ngũ công chức, cũng như hiệu quả của nền công vụ trong tiến trình xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa chủ tại Việt Nam, nên mở rộng phạm vi theo hướng bổ sung thêm phạm vi bồi thường phù hợp với thực tế các thiệt hại mà cơ quan Nhà nước gây ra cho người dân.
3.3.1.2. Mở rộng các loại thiệt hại được bồi thường
Khoản 1 Điều 37 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Trẻ em được Nhà nước, gia đình và xã hội bảo vệ, chăm sóc và giáo dục; được tham gia vào các vấn đề về trẻ em. Nghiêm cấm xâm hại, hành hạ, ngược đãi, bỏ mặc, lạm dụng,
bóc lột sức lao động và những hành vi khác vi phạm quyền trẻ em” [45, tr.9].
Khoản 4 Điều 13 Luật TNBTCNN quy định phạm vi trách nhiệm bồi thường trong hoạt động quản lý hành chính, trong đó có “áp dụng biện pháp xử lý hành chính đưa người vào trường giáo dưỡng, đưa người vào cơ sở
giáo dục hoặc đưa người vào cơ sở chữa bệnh” [44, tr.6]. Thiệt hại do tổn
thất về tinh thần trong thời gian bị đưa vào trường giáo dưỡng, cơ sở giáo dục, cơ sở chữa bệnh được quy định tại khoản 1 Điều 47 Luật TNBTCNN. Theo đó, thiệt hại do tổn thất về tinh thần được xác định là 02 ngày lương tối thiểu cho 01 ngày bị đưa vào trường giáo dưỡng, cơ sở giáo dục, cơ sở chữa bệnh. Tuy nhiên, đối tượng áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng được quy định tại Điều 92 Luật Xử lý vi phạm hành chính năm 2012 là trẻ em. Như vậy, với thiệt hại được bồi thường như đã được quy định tại Điều 47 Luật TNBTCNN là chưa bảo đảm được mức tương xứng giữa thiệt hại thực tế và thiệt hại được bồi thường. Cụ thể là tại Chương II Luật Bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em quy định về các quyền cơ bản và bổn phận của trẻ em, trong đó trẻ em có các quyền như quyền sống chung với cha mẹ, quyền vui chơi, giải trí, hoạt động văn hóa, nghệ thuật, thể dục, thể thao, du lịch, ... Như vậy, trường hợp trẻ em bị áp dụng biện pháp xử lý hành chính đưa vào trường giáo dưỡng, đưa người vào cơ sở giáo dục, đưa người vào cơ sở chữa bệnh mà sau đó xác định do hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra thì hậu quả do việc áp dụng các biện pháp xử lý hành chính nêu trên sẽ hạn chế, ảnh hưởng trực tiếp đến các quyền của trẻ em quy định tại Chương II Luật Bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em. Mặt khác, do đặc thù của lứa tuổi, nên
những thiệt hại phát sinh trong thời gian áp dụng biện pháp đưa vào trường giáo dưỡng là lâu dài và sâu sắc. Vì vậy, việc quy định thiệt hại do tổn thất về tinh thần áp dụng chung cho các trường hợp như đã nêu tại Điều 47 Luật TNBTCNN là chưa hợp lý. Đối với đối tượng là trẻ em, học viên cho rằng cần có các quy định mở rộng về mức thiệt hại được bồi thường cho phù hợp với quy định tại Hiến pháp năm 2013 và bảo đảm quyền của trẻ em.
Bên cạnh việc sửa đổi, bổ sung một số Điều, khoản còn chưa hợp lý của Luật TNBTCNN, Nhà nước cần xây dựng mới hoặc sửa đổi, bổ sung các thông tư, thông tư liên tịch thuộc thẩm quyền để hướng dẫn thực hiện công tác bồi thường nhà nước nhằm kịp thời tháo gỡ những vướng mắc trong hoạt động giải quyết bồi thường của các cơ quan Nhà nước trong các lĩnh vực thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật TNBTCNN.
3.3.1.3. Bỏ quy định về việc người bị thiệt hại tự chứng minh căn cứ để thực hiện quyền yêu cầu bồi thường
Pháp luật về BTNN quy định về căn cứ xác định TNBTCNN trong hoạt động quản lý hành chính, tố tụng dân sự, tố tụng hành chính, thi hành án phải có các căn cứ là văn bản của CQNN có thẩm quyền xác định hành vi của người thi hành công vụ là trái pháp luật và thuộc phạm vi TNBTCNN quy định tại các Điều 13, Điều 28, Điều 38 và Điều 39 của Luật; trong hoạt động tố tụng hình sự phải có bản án, quyết định của CQNN có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự xác định người bị thiệt hại thuộc các trường hợp được bồi thường quy định tại Điều 26 của Luật. Về vấn đề này, học viên cho rằng, theo quy định này thì để thực hiện quyền yêu cầu bồi thường, người bị thiệt hại trước tiên phải thực hiện thủ tục xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ. Quy định này không phù hợp với quy định tại Điều 619 về bồi thường thiệt hại do cán bộ, công chức gây ra và Điều 620 về bồi thường thiệt hại do người có thẩm quyền của cơ quan tiến hành tố tụng gây ra
của BLDS, bởi lẽ, BLDS không quy định người bị thiệt hại phải có văn bản xác định hành vi trái pháp luật làm căn cứ yêu cầu cơ quan có thẩm quyền giải quyết bồi thường. Do đó, việc trước khi yêu cầu bồi thường nhà nước, người bị thiệt hại phải thực hiện thủ tục riêng về xác định hành vi trái pháp luật chưa thực sự tạo thuận lợi cho người bị thiệt hại thực hiện quyền yêu cầu bồi thường. Học viên cho rằng cần bỏ quy định này để bảo vệ tối ưu quyền con người về yêu cầu bồi thường và quy định theo hướng khi cho rằng mình bị thiệt hại do hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra, người bị thiệt hại có quyền yêu cầu Nhà nước bồi thường và CQNN có trách nhiệm giải quyết bồi thường sẽ thực hiện việc xác định hành vi trái pháp luật của công chức của mình gây ra thiệt hại.
3.3.1.4. Sửa đổi quy định về thời hiệu yêu cầu bồi thường
Luật TNBTCNN quy định thời hiệu yêu cầu bồi thường là 02 năm kể từ ngày có văn bản xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ. Quy định như vậy là chưa thống nhất với quy định của các Luật chuyên ngành liên quan, gây khó hiểu và nhầm lẫn cho người bị thiệt hại bởi lẽ trách nhiệm bồi thường thiệt hại ngoài hợp đồng nói chung và TNBTCNN nói riêng chỉ phát sinh khi có thiệt hại thực tế xảy ra. Theo quy định của Điều 159 BLTTDS 2004 thì thời hiệu yêu cầu bồi thường thiệt hại “là hai năm kể từ ngày quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, pháp nhân, chủ thể khác bị xâm
phạm hoặc kể từ ngày biết quyền, lợi ích hợp pháp bị xâm phạm” [42, tr.48].
Thực tế, trong nhiều trường hợp, do người bị thiệt hại không nắm bắt được quy định đặc thù về thời hiệu yêu cầu bồi thường nhà nước nên đã thực hiện quyền yêu cầu bồi thường trong thời hạn 02 năm kể từ ngày có thiệt hại xảy ra nhưng họ lại chưa có văn bản xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ. Khi được CQNN hướng dẫn về điều kiện yêu cầu bồi thường là phải có văn bản xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ,
người bị thiệt hại thực hiện thủ tục xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ xong thì cũng là lúc thời hiệu giải quyết khiếu nại hoặc thời hiệu giải quyết vụ án hành chính đã hết. Để khắc phục hạn chế này, học viên cho rằng cần sửa đổi quy định về thời hiệu theo hướng áp dụng nguyên tắc xác định thời hiệu yêu cầu bồi thường theo quy định của pháp luật dân sự.