Biết rằng những mặt đạt được từ khi có cơ chế riêng, hữu hiệu về giải quyết bồi thường của Nhà nước đã gặt hái được nhiều kết quả tích cực trong việc giải quyết bồi thường thiệt hại thông qua số liệu như đã viện dẫn ở trên, qua thông tin đại chúng, qua dư luận xã hội, qua thực tế từng vụ việc đã giải quyết bồi thường thành công và suôn sẻ, trong phạm vi đề tài nghiên cứu này, học viên muốn nghiên cứu sâu về những hạn chế, vướng mắc và kẽ hở mà cơ quan có trách nhiệm bồi thường cũng như người bị thiệt hại có khả năng làm trái quy định của pháp luật về BTNN; hoặc khó khăn từ các quy định của
pháp luật gây ra cho cơ quan có trách nhiệm bồi thường trong quá trình giải quyết bồi thường và cho người bị thiệt hại trong quá trình yêu cầu bồi thường. Sở dĩ học viên không đi sâu vào nghiên cứu những mặt tích cực và điểm sáng trong việc giải quyết bồi thường, bởi lẽ, việc bảo vệ quyền con người trong pháp luật về BTNN mới là mục tiêu của đề tài nghiên cứu. Những hạn chế, vướng mắc tới từ nhiều lý do, nhiều góc độ tiếp cận mà học viên phân tích dưới đây, có khả năng, sẽ là cẩm nang cho người dân trong việc chủ động tránh đối với những tình huống tương tự, hoặc nắm bắt được phần nào những sai phạm mà CQNN dễ gây ra, để từ đó, tự bảo vệ quyền của mình bên cạnh việc được bảo vệ và thúc đẩy tích cực từ phía Nhà nước và từ các quy định của pháp luật về BTNN.
Có thể dễ nhận thấy cho đến thời điểm này, một số quy định của Luật TNBTCNN đã bộc lộ những hạn chế, bất cập so với yêu cầu của thực tế và thiếu thống nhất, chưa phù hợp với thực tiễn thi hành và sự thay đổi của chính sách pháp luật như: phạm vi điều chỉnh chưa bao quát được các thiệt hại thực tế phát sinh do hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra; căn cứ xác định trách nhiệm bồi thường được quy định chưa thật hợp lý, thực tế bộc lộ bất cập là rào cản đối với người bị thiệt hại thực hiện quyền yêu cầu bồi thường; thời hạn, thời hiệu yêu cầu và giải quyết bồi thường còn chưa thống nhất với các đạo luật liên quan về tố tụng dân sự, hành chính; thủ tục giải quyết chưa tạo ra cơ chế bình đẳng giữa Nhà nước và công dân trong giải quyết bồi thường; mô hình quản lý và cấp phát kinh phí còn bất cập, gây khó khăn cho cơ quan giải quyết bồi thường và cho người bị thiệt hại; về xác định trách nhiệm hoàn trả chưa bảo đảm tính răn đe đối với đội ngũ cán bộ, công chức và chưa tương xứng với kinh phí Nhà nước đã chi trả bồi thường, đặc biệt là thiếu tính đồng bộ sau khi các đạo luật có liên quan như Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo, Luật sửa đổi, bổ sung một số Điều của Bộ luật TTDS được
ban hành. Bên cạnh đó, hiện nay, tình hình yêu cầu bồi thường của người bị thiệt hại chưa phù hợp giữa số liệu vụ việc bồi thường và kết quả giải quyết khiếu nại, tố cáo.
Trong hoạt động quản lý hành chính, kết quả giải quyết khiếu nại, tố cáo là một trong những căn cứ để người dân thực hiện quyền yêu cầu bồi thường của mình (Quyết định giải quyết khiếu nại đã có hiệu lực pháp luật, Kết luận nội dung tố cáo). Ví dụ, trong năm 2013 cả nước đã giải quyết trên 40 nghìn vụ việc khiếu nại, tố cáo, trong đó, có gần 40% khiếu nại và trên 50% tố cáo được cơ quan có thẩm quyền giải quyết cho rằng khiếu nại, tố cáo đúng hoặc đúng một phần - tức là tương đương với khoảng gần 20 nghìn (~ 50%) số vụ khiếu nại, tố cáo là có cơ sở [18, tr. 12].
Thực tế số liệu này với số liệu về yêu cầu bồi thường và giải quyết bồi thường trong hoạt động quản lý hành chính còn rất “khập khiễng” bởi lẽ số lượng vụ việc đã yêu cầu bồi thường và giải quyết bồi thường là quá ít so với số lượng khiếu nại, tố cáo hàng năm. Ngoài ra, lý do để người dân khiếu nại hoặc tố cáo là bởi quyền và lợi ích của họ bị xâm phạm bởi quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính trái pháp luật, thế nhưng, khi khiếu nại hoặc tố cáo của họ được xác định là có căn cứ thì lý do gì mà chỉ có 19 vụ việc yêu cầu bồi thường trong số gần 20 nghìn vụ việc khiếu nại, tố cáo được xác định là có căn cứ? Đấy là trong hoạt động quản lý hành chính, còn trong các lĩnh vực khác thì sao? Nguyên nhân phát sinh từ đâu?
2.2.2.1. Hạn chế từ cơ chế bồi thường
Chủ yếu, phạm vi bồi thường có nhiều hạn chế trong lĩnh vực quản lý hành chính bởi lẽ Nhà nước có trách nhiệm bồi thường thiệt hại do hành vi trái pháp luật gây ra trong các trường hợp quy định tại 11 khoản của Điều 13 Luật TNBTCNN. Tuy nhiên, Luật TTHC có hiệu lực từ ngày 01/7/2011 và
Luật Khiếu nại có hiệu lực từ ngày 01/7/2012 không quy định hạn chế phạm vi quyết định hành chính, hành vi hành chính được khiếu kiện ra tòa và quy định các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan quản lý nhà nước nếu gây ra thiệt hại thì người bị thiệt hại có quyền yêu cầu bồi thường (Điều 6 Luật TTHC và điểm i, khoản 1, Điều 12 và điểm e, khoản 2, Điều 13 Luật Khiếu nại quy định về quyền của người khiếu nại, người khởi kiện và trách nhiệm bồi thường, bồi hoàn cho người bị thiệt hại). Do vậy, không có sự thống nhất giữa Luật TNBTCNN và Luật Khiếu nại, Luật TTHC về phạm vi được bồi thường trong hoạt động quản lý hành chính. Sự không thống nhất này đã ảnh hưởng đến quyền yêu cầu bồi thường của người bị thiệt hại, làm cho quyền yêu cầu bồi thường của người bị thiệt hại không được bảo đảm, chẳng hạn như theo quy định của Luật Tố tụng hành chính và Luật Khiếu nại thì các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan quản lý nhà nước nếu gây ra thiệt hại thì phải bồi thường. Tuy nhiên, theo quy định của Luật TNBTCNN thì tuy rằng các quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan quản lý nhà nước là sai, gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức nhưng không nằm trong các trường hợp quy định tại Điều 13 Luật TNBTCNN thì cũng không được bồi thường theo cơ chế bồi thường nhà nước.
2.2.2.2. Hạn chế về phạm vi bồi thường
Phạm vi bồi thường của Luật TNBTCNN còn tương đối hẹp, mới chỉ quy định TNBTCNN trong lĩnh vực quản lý hành chính, tố tụng và thi hành án theo hướng liệt kê các thiệt hại trong phạm vi Nhà nước bồi thường. Như vậy, còn rất nhiều các thiệt hại thực tế khác như: Sở Tài nguyên và môi trường có trách nhiệm quản lý và chăm sóc cây xanh công cộng, mưa bão, cây đổ gây chết người, vậy trách nhiệm bồi thường thuộc về ai? Hoặc bác sĩ làm việc trong bệnh viện công lập, tự mở phòng khám tư, gây hậu quả cho người dân, vậy trách nhiệm của cơ quan Nhà nước quản lý bác sĩ này có phải bồi
thường Nhà nước hay không? Hoặc trường hợp nhà vắng chủ từ những năm 1954, được Nhà nước cho người khác thuê hoặc hóa giá cho họ, sau khi chủ sở hữu nhà về, đòi nhà không được, vậy có thuộc phạm vi bồi thường của Nhà nước hay không?.. còn rất nhiều đối tượng dễ bị xâm hại cả về vật chất và tinh thần mà pháp luật về BTNN chưa quy định thuộc phạm vi được bồi thường.
Ví dụ: trường hợp không được Nhà nước bồi thường theo Luật
TNBTCNN đối với trường hợp nhà vắng chủ trong vụ việc của ông Đ.H.Đ, tỉnh Vĩnh Phúc. Năm 1953, gia đình ông Đ chuyển vào Sài Gòn làm ăn và cư trú đến hiện nay. Trước khi đi, gia đình ông Đ có 03 khối tài sản gồm nhà và đất, sau khi đi, 03 khối tài sản này đã được UBND tỉnh Vĩnh Phúc ra quyết định thu hồi đất và quản lý, bố trí sử dụng nhà cho tổ chức, cá nhân khác.Cho rằng 02 nhà của ông Đ đã bị phá dỡ, 01 nhà đã được giao cho Công ty CP dược phẩm quản lý, sử dụng, đồng thời, cả 03 diện tích đất đã được Nhà nước quản lý, sử dụng theo diện nhà đất vắng chủ nhưng ông vẫn chưa được bồi thường, nên từ năm 1995, ông Đ đã nhiều lần đề nghị các cấp có thẩm quyền xem xét, giải quyết quyền lợi của mình và yêu cầu bồi thường Nhà nước đối với khối tài sản đó. Tuy nhiên, đề nghị của ông đã được các cơ quan có thẩm quyền trả lời từ năm 2006 đến 2014, khẳng định đề nghị trả lại nhà, đất không sử dụng từ năm 1954 đến nay là không có cơ sở pháp lý để xem xét, giải quyết.
Như vậy, trường hợp nhà vắng chủ trước năm 1954 không thuộc phạm vi Nhà nước bồi thường theo Luật TNBTCN, không được pháp luật về BTNN bảo vệ quyền và lợi ích của nguời dân, người dân thiệt hại về vật chất, tổn thất về tinh thần, mất lòng tin vào pháp luật và Nhà nước.
2.2.2.3. Bất cập trong việc thực hiện quyền yêu cầu bồi thường từ căn cứ xác định trách nhiệm bồi thường
cứng nhắc vô hình chung gây bất lợi cho người bị thiệt hại, không bảo đảm tối đa quyền yêu cầu bồi thường của họ trong một số trường hợp khi một mặt người bị thiệt hại vừa phải chịu thiệt hại do cơ quan công quyền gây ra, mặt khác lại phải đơn phương thu thập các giấy tờ hợp lệ để chứng minh mình bị thiệt hại và yêu cầu chính cơ quan công quyền gây ra thiệt hại cho mình phải giải quyết bồi thường. Để thực hiện được quyền con người của mình trong pháp luật về BTNN, người dân bị thiệt hại bắt buộc phải có được căn cứ chứng minh được quyết định hành chính, hành vi hành chính của công chức cơ quan đó là trái pháp luật trong quá trình thi hành công vụ mà không được yêu cầu bồi thường thẳng tới cơ quan cho rằng đã gây ra thiệt hại cho mình. Vậy văn bản đó ở đâu? Làm thế nào để có được? Ai có thẩm quyền cấp? Nội dung như thế nào? Đối với người dân quả là một điều vô cùng khó khăn để có được văn bản xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ theo đúng quy định tại Điều 4 Luật TNBTCNN. Việc quy định cần có văn bản xác định thuộc phạm vi TNBTCNN đã dẫn đến việc buộc người dân phải đi yêu cầu cơ quan nhà nước chứng minh lỗi của chính cơ quan đó. Để có được những văn bản đó, người bị thiệt hại phải xác định được về các loại văn bản có giá trị để làm căn cứ thực hiện quyền yêu cầu bồi thường của mình trong từng lĩnh vực cụ thể, văn bản đó lại được quy định một cách cụ thể, khác nhau bao gồm: văn bản Quyết định giải quyết khiếu nại được quy định tại Luật Khiếu nại 2011; Kết luận nội dung tố cáo được quy định tại Luật Tố cáo 2011; Bản án, quyết định của Tòa án giải quyết vụ án hành chính được quy định tại Luật Tố tụng hành chính 2010; Bản án, quyết định của Tòa án giải quyết vụ án dân sự được quy định tại Bộ luật TTDS 1994 (được sửa đổi, bổ sung năm 2011) và Bản án, quyết định hình sự của Tòa án được quy định tại Bộ luật Tố tụng hình sự 2003.
văn bản xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ. Tuy nhiên, vẫn còn có một số trường hợp mà cơ quan nhà nước tiến hành ban hành mặc dù có chứa đựng những nội dung xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ nhưng không có hình thức theo pháp luật quy định. Do đó, dẫn đến việc gây khó khăn cho người bị thiệt hại trong việc yêu cầu bồi thường.
Ví dụ điển hình trong hoạt động quản lý hành chính là vụ việc của ông
H.N.L yêu cầu UBND huyện Vân Đồn, tỉnh Quảng Ninh bồi thường thiệt hại do việc áp dụng biện pháp khắc phục hậu quả do vi phạm hành chính gây ra trong lĩnh vực quản lý sử dụng đất và công trình xây dựng theo Quyết định số 430 năm 2008 và bị áp dụng biện pháp cưỡng chế để thi hành QĐ số 430 theo QĐ số 155 năm 2011. Do không đồng ý với hai QĐ nêu trên, ông L đã khởi kiện vụ án hành chính tới Tòa án nhân dân Thành phố Hạ Long để yêu cầu hủy bỏ các Quyết định số 430 và 155, tuy nhiên, các yêu cầu không được chấp nhận do trước đó UBND huyện Vân Đồn đã ban hành các QĐ số 247 và 248 hủy bỏ các QĐ số 430 và 155 nêu trên do ban hành trái thẩm quyền. Không đồng ý, ông L đã kháng cáo theo trình tự phúc thẩm và bản án phúc thẩm 05/2013/HCPT của TAND tỉnh Quảng Ninh đã nhận định, theo đó, chấp nhận hủy QĐ số 430 và 155 của Chủ tịch UBND huyện Vân Đồn là trái pháp luật và tách yêu cầu khởi kiện đòi bồi thường của ông L để giải quyết sau bằng vụ án dân sự nếu có yêu cầu.
Như vậy, với vụ việc nêu trên đã phát sinh tình huống có thể coi là văn bản xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ mà pháp luật chưa quy định, đó là văn bản của một CQNN tự hủy bỏ, hoặc thu hồi văn bản do chính mình ban hành trước đó. Đặt giả thiết nếu pháp luật đã có quy định về văn bản này thì có lẽ ông L không phải thực hiện thêm thủ tục khởi kiện vụ án hành chính để yêu cầu UBND Phường BC bồi thường cho mình
Ví dụ khác trong lĩnh vực thi hành án dân sự, là vụ việc của bà L.T.H
yêu cầu Chi cục THADS TP Cà Mau bồi thường do việc tổ chức cưỡng chế kê biên căn nhà chung của hai vợ chồng bà đang thế chấp để vay vốn để thực hiện nghĩa vụ thi hành án năm 1999 là trái pháp luật. Ngôi nhà này bán đấu giá thành cho bà A với số tiền 305.000.000 đồng và bà A đã nộp đủ số tiền mua nhà và phí bán đấu giá cho Nhà nước. Cho rằng Chi cục THADS Cà Mau có sai phạm trong quá trình kê biên, bán đấu giá tài sản do bán cả phần tài sản của chồng bà, do đó, bà H đã nhiều lần khiếu nại. Quá trình khiếu nại của bà H từ năm 1999 không được giải quyết dứt điểm do không có sự thống nhất giải quyết giữa các cơ quan liên quan. Để đánh giá, xem xét lại quá trình tổ chức thi hành án, Thanh tra Bộ Tư pháp đã tiến hành thanh tra vụ việc, theo đó, Kết luận thanh tra số 04 của Thanh tra Bộ đã kết luận 3 sai phạm của cơ quan thi hành án TP Cà Mau trong quá trình tổ chức thi hành án. Tuy nhiên, quyết định thanh tra việc giải quyết khiếu nại tuy có nội dung giải quyết khiếu nại và xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ, nhưng bà H vẫn không có đủ căn cứ để thực hiện quyền yêu cầu bồi thường của mình do văn bản này không phải là loại văn bản được quy định theo pháp luật về BTNN mặc dù nội dung là giống nhau.
Bên cạnh những quy định bó hẹp về loại văn bản này nêu trên, thực trạng cho thấy nhiều cơ quan nhà nước đã hiểu một cách máy móc là trong văn bản đó phải có cụm từ “xác định hành vi trái pháp luật của người thi hành