Việc xác định phạm vi TNBTCNN bảo đảm được quy định phù hợp với trình độ phát triển kinh tế, xã hội của nước ta trong giai đoạn ban hành đạo luật riêng về BTNN, phù hợp với Hiến pháp năm 1992 và BLDS năm 2005 đã ghi nhận một nguyên tắc rất cơ bản, theo đó, Nhà nước có trách nhiệm BTTH do cán bộ, công chức của mình gây ra cho tổ chức, cá nhân trong khi thi hành công vụ. Do đó, để bảo đảm tính khả thi của Luật TNBTCNN, phạm vi TNBTCNN được xác định phù hợp với trình độ phát triển kinh tế - xã hội; khả năng của ngân sách nhà nước; năng lực chuyên môn của đội ngũ cán bộ, công chức và bảo đảm sự kết hợp hài hoà giữa mục tiêu bảo vệ lợi ích của cá nhân, tổ chức bị thiệt hại, lợi ích của Nhà nước, đồng thời, cũng bảo đảm sự hoạt động ổn định, có hiệu quả của các cơ quan công quyền, giữ vững sự ổn định chính trị - xã hội của đất nước.
Trong 03 lĩnh vực được Nhà nước điều chỉnh và bảo vệ, thì phạm vi TNBTCNN được giới hạn đối với một số hành vi do cán bộ, công chức làm trái pháp luật trong khi thi hành những nhiệm vụ cụ thể trong từng lĩnh vực như sau:
1.4.2.1. Phạm vibồi thường trong lĩnh vực quản lý hành chính
Phạm vi bồi thường trong lĩnh vực này được liệt kê đối với 11 nhóm hành vi mà nếu gây ra thiệt hại thì Nhà nước có TNBT. Đây là những hành vi có ảnh hưởng lớn đến các quyền cơ bản của công dân như quyền tự do thân thể, quyền tự do kinh doanh, quyền tự do sở hữu... do đó cần được Nhà nước dành sự quan tâm đặc biệt, bằng cách cam kết sẽ bồi thường nếu các hành vi này của cán bộ, công chức trong quá trình thực thi công vụ gây thiệt hại cho cá nhân, tổ chức. Các hành vi đó được quy định cụ thể trong Luật TNBTCNN và hướng dẫn chi tiết tại Điều 3 TTLT số 19 bao gồm hành vi:
ban hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính; áp dụng biện pháp ngăn chặn vi phạm hành chính và bảo đảm việc xử lý vi phạm
hành chính; áp dụng biện pháp buộc tháo dỡ nhà ở, công trình, vật kiến trúc và biện pháp cưỡng chế thi hành quyết định xử phạt vi phạm hành chính khác; áp dụng biện pháp xử lý hành chính đưa người vào trường giáo dưỡng, đưa người vào cơ sở giáo dục hoặc đưa người vào cơ sở chữa bệnh; cấp, thu hồi Giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh; giấy chứng nhận đầu tư, giấy phép và các giấy tờ có giá trị như giấy phép; áp dụng thuế, phí, lệ phí; thu thuế, phí, lệ phí; truy thu thuế; thu tiền sử dụng đất; áp dụng thủ tục hải quan; giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất; bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư; cấp hoặc thu hồi Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất; ban hành quyết định xử lý vụ việc cạnh tranh; cấp văn bằng bảo hộ cho người không đủ điều kiện được cấp văn bằng bảo hộ; cấp văn bằng bảo hộ cho đối tượng sở hữu công nghiệp không đủ điều kiện được cấp văn bằng bảo hộ; ra quyết định chấm dứt hiệu lực của văn bằng bảo hộ; và không cấp Giấy chứng nhận đăng ký kinh doanh, Giấy chứng nhận đầu tư, giấy phép và các giấy tờ có giá trị như giấy phép, văn bằng bảo hộ cho đối tượng có đủ điều kiện [44, tr.6].
Như vậy, thiệt hại do các hành vi khác của cán bộ, công chức gây ra nếu làm trái quy định của pháp luật mà không được liệt kê tại các nhóm hành vi trên thì không được Nhà nước bồi thường. Tuy nhiên, để thể hiện sự tôn trọng quyền con người, quyền công dân, quyền của người bị thiệt hại do hành vi công quyền gây ra của Nhà nước đối với việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân, pháp luật về BTNN đã quy định thêm một hành vi Nhà nước có TNBT đối với thiệt hại gây ra “các trường hợp được bồi thường
khác do pháp luật quy định” [44, tr.6]. Tuy nhiên, việc quy định về trường
quy định trong luật hiện nay chưa được văn bản nào hướng dẫn chi tiết về các trường hợp được bồi thường, do đó, gây khó khăn trong việc vận dụng các quy định của pháp luật về TNBTCNN đối với nhóm hành vi này.
1.4.2.2. Phạm vi TNBTCNN trong hoạt động tố tụng
Đối với hoạt động TTHS và TTDS, pháp luật về BTNN cũng đã liệt kê các trường hợp mà Nhà nước có TNBT liên quan trực tiếp đến các quyền bất khả xâm phạm về thân thể, danh dự, nhân phẩm; quyền không bị tra tấn, nhục hình và được đối xử nhân đạo; quyền không bị bắt, giam giữ tùy tiện, độc đoán; quyền tự do và an toàn cá nhân; quyền được pháp luật bảo hộ về tính mạng; quyền sống, tránh mọi hành vi trái pháp luật của người thi hành công vụ gây ra khi xâm phạm quyền sống… là ưu tiên hàng đầu của Nhà nước trong việc nhận trách nhiệm về mình và bồi thường những thiệt hại do cán bộ, công chức gây ra khi thi hành công vụ. Theo đó, các cá nhân, tổ chức trong phạm vi được Nhà nước bồi thường bao gồm: người bị tạm giữ mà có quyết định của cơ quan có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự huỷ bỏ quyết định tạm giữ vì người đó không thực hiện hành vi vi phạm pháp luật; Người bị tạm giam, người đã chấp hành xong hoặc đang chấp hành hình phạt tù có thời hạn, tù chung thân, người đã bị kết án tử hình, người đã thi hành án tử hình mà có bản án, quyết định của cơ quan có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự xác định người đó không thực hiện hành vi phạm tội; Người bị khởi tố, truy tố, xét xử, thi hành án không bị tạm giữ, tạm giam, thi hành hình phạt tù có thời hạn mà có bản án, quyết định của cơ quan có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự xác định người đó không thực hiện hành vi phạm tội; Người bị khởi tố, truy tố, xét xử về nhiều tội trong cùng một vụ án, đã chấp hành hình phạt tù mà sau đó có bản án, quyết định của cơ quan có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự xác định người đó không phạm một hoặc một số tội và hình phạt của những tội còn lại ít hơn thời gian đã bị tạm giam, chấp hành hình phạt tù thì
được bồi thường thiệt hại tương ứng với thời gian đã bị tạm giam, chấp hành hình phạt tù vượt quá so với mức hình phạt của những tội mà người đó phải chấp hành; Người bị khởi tố, truy tố, xét xử về nhiều tội trong cùng một vụ án và bị kết án tử hình nhưng chưa thi hành mà sau đó có bản án, quyết định của cơ quan có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự xác định người đó không phạm tội bị kết án tử hình và tổng hợp hình phạt của những tội còn lại ít hơn thời gian đã bị tạm giam thì được bồi thường thiệt hại tương ứng với thời gian đã bị tạm giam vượt quá so với mức hình phạt chung của những tội mà người đó phải chấp hành; Người bị xét xử bằng nhiều bản án, Toà án đã tổng hợp hình phạt của nhiều bản án đó, mà sau đó có bản án, quyết định của cơ quan có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự xác định người đó không phạm một hoặc một số tội và hình phạt của những tội còn lại ít hơn thời gian đã bị tạm giam, chấp hành hình phạt tù thì được bồi thường thiệt hại tương ứng với thời gian đã bị tạm giam, chấp hành hình phạt tù vượt quá so với mức hình phạt của những tội mà người đó phải chấp hành; Tổ chức, cá nhân có tài sản bị thiệt hại do việc thu giữ, tạm giữ, kê biên, tịch thu, xử lý có liên quan đến các trường hợp quy định tại các khoản 1, 2 và 3 Điều 26 thì được bồi thường.
Vấn đề phạm vi BTTH trong TTDS, TTHC cũng được ghi nhận trong pháp luật về BTNN mà trong đó, đã quy định cụ thể 4 trường hợp được Nhà nước bồi thường là: hành vi tự mình áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời; áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời khác với biện pháp khẩn cấp tạm thời mà cá nhân, cơ quan, tổ chức có yêu cầu; áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời vượt quá yêu cầu áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời của cá nhân, cơ quan, tổ chức; ra bản án, quyết định mà biết rõ là trái pháp luật hoặc cố ý làm sai lệch hồ sơ vụ án.
1.4.2.3. Phạm vi TNBTCNN trong hoạt động thi hành án
Điều 38 Luật TNBTCN và cụ thể hóa tại Điều 6 TTLT số 24 đối với các hành vi trái pháp luật gây ra bởi cán bộ, công chức trong hoạt động công vụ liên quan trực tiếp đến các nhóm quyền bao gồm quyền về tài sản, quyền sử dụng đất, quyền sở hữu tư nhân về thu nhập hợp pháp, của cải để dành, nhà ở, tư liệu sinh hoạt, tư liệu sản xuất, phần vốn góp trong doanh nghiệp hoặc trong các tổ chức kinh tế khác, quyền thừa kế… và Nhà nước có TNBT nếu có thiệt hại gây ra do 8 nhóm hành vi của người thi hành công vụ, bao gồm: việc ra hoặc cố ý không ra các quyết định thi hành án; thu hồi, sửa đổi, bổ sung, hủy quyết định về thi hành án; áp dụng biện pháp bảo đảm thi hành án; cưỡng chế thi hành án; thi hành quyết định áp dụng biện pháp khẩn cấp tạm thời của Toà án; hoãn thi hành án; tạm đình chỉ, đình chỉ thi hành án; tiếp tục thi hành án.
Đồng thời, tổ chức thi hành hoặc cố ý không tổ chức thi hành các quyết định đó, được quy định cụ thể tại Điều 6 TTLT số 24 là việc Thủ trưởng cơ quan thi hành án, Chấp hành viên và những người thi hành công vụ khác có hành vi trái pháp luật trong quá trình tổ chức thi hành các quyết định về thi hành án hoặc Thủ trưởng cơ quan thi hành án, Chấp hành viên và những người thi hành công vụ khác cố ý không tổ chức thi hành các quyết định về thi hành án theo quy định của pháp luật.
Đối với lĩnh vực thi hành án hình sự, là một lĩnh vực tương đối nhạy cảm và phức tạp, các quy định của pháp luật về BTNN chỉ dừng lại ở mức quy định mà không kiểm chứng được trên thực tế áp dụng. Trong đó, Nhà nước có TNBT do 4 nhóm hành vi của người thi hành công vụ gây ra được quy định tại Điều 39 của Luật và được bổ sung chi tiết tại Điều 3 TTLT số 11 đối với 7 nhóm thuộc phạm vi được Nhà nước bồi thường bao gồm nhóm bị hành vi: ra quyết định thi hành án tử hình đối với người có đủ điều kiện quy định tại Điều 35 của BLHS, bao gồm: phụ nữ có thai, phụ nữ đang nuôi con dưới 36 tháng tuổi, người đã được Chủ tịch nước quyết định ân giảm hình phạt tử hình, người
chưa thành niên; giam người quá thời hạn phải thi hành án phạt tù theo bản án, quyết định của Toà án; không thực hiện quyết định hoãn thi hành án của Tòa án đối với người bị kết án hình phạt tù; không thực hiện quyết định tạm đình chỉ thi hành án của Tòa án đối với người bị kết án hình phạt tù; không thực hiện quyết định giảm thời hạn chấp hành hình phạt tù của Tòa án đối với người đang chấp hành hình phạt tù; không thực hiện các quyết định đặc xá của Chủ tịch nước đối với người bị kết án phạt tù được đặc xá; không thực hiện quyết định đại xá của Quốc hội đối với người bị kết án được ân xá.
1.4.2.4. Đối tượng không thuộc phạm vi TNBTCNN
Bên cạnh những trường hợp thuộc phạm vi TNBTCNN trong cả 03 lĩnh vực được liệt kê cụ thể, chi tiết đối với từng hành vi trong pháp luật về BTNN ở Việt Nam thì bên cạnh đó, Nhà nước ta cũng có giới hạn những đối tượng không thuộc phạm vi TNBTCNN, cụ thể là:
Thứ nhất, những đối tượng không được Nhà nước bồi thường trong
hoạt động tố tụng hình sự, là trường hợp: người được miễn trách nhiệm hình sự theo quy định của pháp luật; cố ý khai báo gian dối hoặc cung cấp tài liệu, vật chứng khác sai sự thật để nhận tội thay cho người khác hoặc để che giấu tội phạm; người bị khởi tố, truy tố, xét xử về nhiều tội trong cùng một vụ án hoặc Toà án quyết định tổng hợp hình phạt của nhiều bản án, đã bị tạm giữ, bị tạm giam, đã chấp hành hình phạt tù hoặc đã bị kết án tử hình nhưng chưa thi hành án mà sau đó có bản án, quyết định của cơ quan có thẩm quyền trong hoạt động tố tụng hình sự xác định người đó không phạm một hoặc một số tội nhưng không thuộc các trường hợp quy định tại các khoản 4, 5 và 6 Điều 26 của Luật này; người bị khởi tố, truy tố trong vụ án hình sự được khởi tố theo yêu cầu của người bị hại nhưng vụ án đã được đình chỉ do người bị hại đã rút yêu cầu khởi tố, trừ trường hợp hành vi vi phạm pháp luật của họ chưa cấu thành tội phạm; người bị khởi tố, truy tố, xét xử là đúng với các văn bản quy
phạm pháp luật tại thời điểm khởi tố, truy tố, xét xử nhưng tại thời điểm ra bản án, quyết định có hiệu lực pháp luật mà theo các văn bản quy phạm pháp luật mới được ban hành và có hiệu lực sau ngày khởi tố, truy tố, xét xử đó họ không phải chịu trách nhiệm hình sự.
Thứ hai, là Nhà nước không bồi thường đối với thiệt hại xảy ra hoàn
toàn do lỗi của người bị thiệt hại; người bị thiệt hại che dấu chứng cứ, tài liệu hoặc cung cấp tài liệu sai sự thật trong quá trình giải quyết vụ việc; do sự kiện bất khả kháng, tình thế cấp thiết. Trường hợp người thi hành công vụ và người bị thiệt hại cùng có lỗi thì Nhà nước chỉ bồi thường một phần thiệt hại tương ứng với phần lỗi của người thi hành công vụ. Việc xác định thiệt hại tương ứng với phần lỗi của người thi hành công vụ trong hoạt động quản lý hành chính được thực hiện theo quy định tại Điều 308 và Điều 617 Bộ luật Dân sự năm 2005 và các văn bản hướng dẫn thi hành quy định tại khoản 1 TTLT số 08. Để không bỏ sót các thiệt hại gây ra cho người dân, hoặc bồi thường nhầm những khoản không phải là thiệt hại thì “Khi xác định thiệt hại để bồi thường, cần tham khảo Nghị quyết 03 ngày 7/8/2006 của Hội đồng
thẩm phán Tòa án nhân dân Tối cao” [47, tr.95].
Thứ ba, là những đối tượng thuộc trường hợp bị gây ra thiệt hại do Nhà
nước có vi phạm pháp luật trong quá trình giao kết và thực hiện hợp đồng dân sự, hợp đồng kinh tế; đối tượng thuộc trường hợp bị gây ra thiệt hại do tài sản thuộc quyền quản lý, sử dụng, vận hành của Nhà nước; đối tượng thuộc trường hợp bị gây ra thiệt hại do việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật sai của Nhà nước; những trường hợp bị gây ra thiệt hại không do hoạt động công vụ.
Có thể nhận thấy rằng việc quy định về phạm vi TNBTCNN tại Luật TNBTCNN so với các văn bản quy định về TNBTCNN trước đây cho thấy phạm vi TNBTCNN tương đối rộng, bao phủ hầu hết các hoạt động của Nhà