Các phần sau đây trình bày chi tiết về những yêu cầu và thách thức khi áp dụng các kế hoạch Lâm nghiệp Cộng đồng (LNCĐ) trong bối cảnh thể chế và chính trị
hiện nay của Việt Nam và nhấn mạnh các lựa chọn về mặt giải pháp để vượt qua những thách thức này theo hướng tiếp tục thể chế hoá việc thực hiện LNCĐ trên quy mô toàn quốc.
6 . 1 T r á c h n h iệm v à năn g lực ở c á c cấp h à n h c h í n h h à n h c h í n h
Hầu hết các dự án đều phối hợp với chính quyền địa phương, đặc biệt là chính quyền cấp huyện và cấp xã để thực hiện thí điểm trên thực địa.
Kết quảđã cho thấy các cấp hành chính có đủ năng lực và nhân sựđể hỗ trợ và hướng dẫn thực hiện LNCĐở cấp thôn, bản và cấp hộ sau khi tổ chức tập huấn tại chỗ về quy trình LNCĐ mới.
Cấp xã đóng vai trò chủ yếu trong việc hỗ trợ cộng đồng dân cư về mặt tổ chức và công tác hậu cần trong quy trình lập kế hoạch và báo cáo và là cầu nối giữa cấp cơ sở với chính quyền cấp huyện.
Cấp huyện là cơ quan chủ chốt phê duyệt việc khai thác gỗ như đã nêu chi tiết trong lập kế hoạch cộng đồng và các kế hoạch sử dụng gỗ. Đồng thời, cấp huyện cũng hỗ trợ về mặt pháp lý việc thực hiện quản lý rừng của cộng đồng dân cư. Tuy nhiên, hiện nay việc hỗ trợ về mặt hành chính đối với cộng đồng dân cư
không được xem là bền vững nếu như không có sự hỗ trợ của dự án. Nguyên nhân chủ yếu là do:
• Các quy trình mới và trách nhiệm về LNCĐ chưa phải là một bộ phận thuộc công việc mang tính pháp lý. Do đó, không chỉ dựa vào những kiến thức đầy
đủ mà cần phải thực hành các kiến thức đã được tập huấn một cách toàn diện.
• Quyền hạn ra quyết định của cấp hành chính thấp hơn vẫn còn hạn chế trong việc hỗ trợ có hiệu quảđối với cộng đồng. Mặc dù, sự phân cấp và quyền hạn của cấp cơ sở có định hướng rõ ràng theo quy định của Sắc lệnh 34/2007/PL- UBTVQH1112 nhưng công tác quản lý sử dụng tài nguyên rừng vẫn còn mang tính tập trung và còn lộn xộn.
• Thiếu sự hỗ trợ của cấp hành chính cao hơn trong việc xác định chức năng, nhiệm vụ cụ thể của chính quyền địa phương để hỗ trợ quá trình thực hiện.
• Hệ thống khuyến nông khuyến lâm vẫn còn yếu về mặt kỹ thuật và không thể
hỗ trợ cộng đồng theo nhu cầu.
Do đó, chính quyền địa phương cần phải có chức năng, nhiệm vụ rõ ràng và có
đủ quyền hạn ra quyết định để hỗ trợ có hiệu quả việc thực hiện LNCĐ.
Kế hoạch quản lý rừng và sử dụng đất dài hạn được xây dựng trên cơ sở sự tham gia tích cực của người dân và được các cơ quan nhà nước phê duyệt là điều kiện tiên quyết đảm bảo sự cân bằng phù hợp giữa lợi ích của các hộ gia đình, của cộng đồng dân cư và lợi ích của nhà nước. Hiện nay, các kế hoạch này cần phải
được cấp hành chính liên quan thấp nhất hướng dẫn theo quy định (Quyết định 245/1998/QD-TTg13).
6 . 2 Y ê u cầu về l a o đ ộn g v à n g uồn vốn
Thể chế hoá các quy trình LNCĐ thực sự phụ thuộc vào tính khả thi về mặt kinh tế
của khái niệm này. Hầu hết các kế hoạch LNCĐ được thực hiện thí điểm với những nổ lực về giám sát và kỹ thuật của các dự án ODA. Việc thực hiện thí điểm này không thể duy trì bền vững với nguồn ngân sách hiện có của các cấp hành chính liên quan. Quá trình xây dựng phương pháp luận cần phải có đầu vào cao,
được điều chỉnh hợp lý, tập trung chủ yếu vào công tác giám sát, đánh giá về mặt phương pháp luận. Chi phí thực hiện được xem xét, phân bổđáng kể một khi đã thống nhất được quy trình thực hiện chuẩn và những yêu cầu về thời gian xây dựng và giám sát tính khả thi trên cơ sở bộ máy hành chính hiện nay ở mức độ
thực hiện.
Giả sử quy trình lập kế hoạch LNCĐ được thống nhất ở cấp quốc gia thì tổng chi phí ước tính cho việc xây dựng thí điểm LNCĐ thôn, bản được trình bày chi tiết ở
Phụ lục 11 nếu giả thiết là giao 1000ha rừng cho một cộng đồng dân cư trong thôn, đây là một trường hợp thường có ở Tây Nguyên.
Chi phí ước tính bao gồm: i) chi phí xây dựng năng lực cho 12 cán bộ kỹ thuật/ cán bộ hành chính trước khi thực hiện bởi vì các kỹ năng và kiến thức không đáp
ứng được phương pháp mới này, ii) chi phí cho quy trình giao đất giao rừng theo quy trình pháp lý của Thông tư 38/2007/TT-BNN, iii) chi phí cho quy trình lập kế
hoạch quản lý rừng và cuối cùng là iv) chi phí giám sát và thực hiện các hoạt động tiếp nối mong muốn trên cơ sở 5 năm.
Kết quả phân tích cho thấy ước tính khoảng 200 triệu đồng (khoảng 8.000 Euro) cho khoảng thời gian thực hiện 5 năm bao gồm cả giai đoạn xây dựng trong phạm vi ngân sách có hạn mà hiện nay được áp dụng theo các hoạt động của chương trình 661 về khoán bảo vệ rừng. Do đó, LNCĐ được xem là khả thi khi được áp dụng theo các chương trình của quốc gia về lâm nghiệp.
Bảng 2: dự trù chi phí thực hiện thí điểm QLRCĐ thôn, bản theo chương trình tài chính quốc gia 661
Chi phí ước tính trên cơ sở 1000ha trên một thôn, bản
Tổng chi phí 5 năm 200.083.333 VND ~8.003 Euro Tổng chi phí hàng năm 40.016.667 VND ~1.601 Euro Các hoạt động nguồn 661 (100.000VND/ha/5 năm) 500.000.000 VND ~20.000 Euro
Chi phí áp dụng trên phạm vi toàn quốc phụ thuộc vào hiện trạng tài nguyên rừng
được giao với hai trường hợp dự kiến sau đây:
• Tài nguyên rừng được giao đang ở giai đoạn khai thác và những lợi ích hữu hình về gỗ có thể đảm bảo tính bền vững của các biện pháp bảo vệ rừng, hoặc
13 “Thực hiện trách nhiệm Quản lý Nhà nước về Rừng và Đất Lâm nghiệp ở tất cả các cấp”, ngày 21/12/1998. 21/12/1998.
• Tài nguyên rừng được giai đang ở giai đoạn bị suy thoái và cần phải có sự hỗ
trợ tài chính từ bên ngoài, ít nhất là cho giai đoạn khởi đầu cho đến khi rừng
được phục hồi và đạt đến giai đoạn khai thác để sử dụng một cách bền vững. Do đó, giai đoạn rừng bị suy thoái quyết định thời gian và tổng ngân sách cần thiết từ bên ngoài.
Tài nguyên rừng tự nhiên ở Việt Nam đang phải chịu áp lực lớn do việc khai thác gỗ có giá trị và các LSNG một cách bừa bãi. Điều này dẫn đến tình trạng diện tích rừng bị chuyển đổi và biến mất, trở thành khu vực sản xuất nông nghiệp.
Nếu việc nhân rộng LNCĐ trên quy mô toàn quốc bị trì hoãn thì sẽ làm tăng khoảng cách tài chính về sự hỗ trợ ngân sách của nhà nước từ bên ngoài như được minh hoạ trong Phụ lục 12 và phải tránh tất cả các biện pháp. Điều này có nghĩa rằng, mặc dù ngay cả khi phương pháp luận chi tiết chưa được hoàn thành nhưng việc thực hiện với khái niệm sơ bộ vẫn góp phần làm giảm khoảng cách tài chính và làm giảm sự suy thoái rừng so với trường hợp không có biện pháp hỗ trợ
can thiệp.
6 . 3 Q u yền sử dụn g hợp p h á p
Phát triển rừng về lâu dài chỉ có thể thực hiện được nếu mang lại những lợi ích xác thực cho người dân dựa vào rừng, sống gần tài nguyên rừng đó. Ở Việt Nam, có hai nguồn khuyến khích về kinh tế thông thường được áp dụng cho LNCĐ và
được thảo luận trong những phần sau đây.
Khuyn khích h! tr ngân sách t bên ngoài
Các chính sách khuyến khích của nhà nước dưới hình thức giao khoán bảo vệ
rừng hàng năm được thực hiện thông qua nhiều chương trình quốc gia chẳng hạn như trước đây có chương trình 327 và bây giờ là chương trình 661. Trong các chương trình này, người dân địa phương đi tuần tra các lô rừng giao cho các hộ
gia đình hoặc giao cho nhóm hộ đều được đền bù. Trong chương trình quốc gia 661 hiện nay, người dân địa phương có quyền hưởng 100.000 đồng/ha/năm và hầu hết các trường hợp được giao khoảng 30ha trên một hô gia đình đều tạo ra thu nhập khá bền vững. Sự phối hợp thực địa thường được giao cho các lâm trường (các lâm trường quốc doanh trước đây). Các lâm trường này cũng được hưởng lợi từ khoản phí quản lý khấu trừ từ tổng số tiền của hợp đồng giao khoán. Một chương trình khác theo Quyết định 304/2005/QD-TTg, cụ thể là chương trình này được xây dựng để giao rừng cho đồng bào dân tộc thiểu số tại chỗở các tỉnh Tây Nguyên và hơn nữa xem xét cấp gạo cho người dân để khuyến khích họ bảo vệ tài nguyên rừng bị suy thoái được giao cho đến khi có lợi ích hữu hình trong tương lai.
Là giải pháp mang tính quốc gia để khắc phục những thách thức của công tác bảo vệ rừng, các chương trình này có những khó khăn như sau:
• Tính bền vững chỉ hạn chế về mặt thời gian hỗ trợ tài chính mà theo chương trình 661 thì thời gian chính thức chỉ có 5 năm cho một lô rừng được giao.
• Thiếu chương trình giám sát toàn diện để đánh giá tác động đối với tài nguyên rừng. Giám sát thường chỉ dừng lại ở tính bền vững của diện tích rừng (tổng diện tích) mà không hạn chếđến chất lượng rừng/ mức trữ lượng.
• Nổ lực nâng cao công tác bảo vệ rừng trong một diện tích rừng sẽ làm tăng áp lực đối với các tài nguyên lân cận nếu như kế hoạch khoán rừng không phản ánh nhu cầu của địa phương. Những hạn chế đó thông thường không
• Người dân địa phương không được giao quyền sử dụng đất, họ chỉđược sử
dụng những cành cây chết hoặc LSNG không có giá trịđể sinh sống, nhu cầu sử dụng lâm sản để làm nhà và hàng rào của người dân không được quan tâm, từ đó làm cho họ ngày càng phụ thuộc vào sự hỗ trợ ngân sách từ bên ngoài.
Xem xét đến các chương trình đã đề cập trên đây, định hướng của nhà nước đối với LNCĐ chủ yếu tập trung vào công tác bảo vệ và chuyển giao trách nhiệm bảo vệ tài nguyên rừng của nhà nước cho cộng đồng dân cưđịa phương.
Khuyn khích ngân sách trc tip t s dng rng bn v"ng
Mặt khác, các dự án ODA xem quyền sử dụng rừng hợp pháp là nhân tố chính của LNCĐ bởi vì công tác bảo vệ rừng chỉ có thể thực hiện tốt nhất bằng cách sử
dụng bền vững đồng thời kết nối việc cải thiện đời sống với bảo vệ môi trường. Do vậy, i) cơ sở khoa học của các chỉ tiêu về kỹ thuật lâm sinh đơn giản hoá đối với hạn ngạch khai thác, ii) tính khả thi của các thủ tục hành chính vềđơn xin khai thác gỗ và công tác giám sát trong quá trình khai thác, và quan trọng nữa là iii)
đơn giản hoá việc tổ chức phân chia lợi vẫn còn nhiều tranh cãi bởi vì những lĩnh vực này liên quan trực tiếp đến hai khái niệm chính hướng tới QLRCĐ.
Kinh nghim hin có
Các chương trình thí điểm về khai thác gỗ để bán do người dân thực hiện bao gồm bốn chương trình đã thực hiện xong, hai chương trình vẫn đang trong quá trình thực hiện và hai chương trình thí điểm đang nằm trong kế hoạch thực hiện trên cả nước Việt Nam. Các chương trình thí điểm này thường bị cản trở bởi các thủ tục hành chính rườm rà và ngoài ý muốn. Bài học kinh nghiệm đúc rút từ các chương trình thí điểm này như sau:
• Thiếu các thủ tục chuẩn về làm đơn xin khai thác và phê duyệt đơn xin khai thác, chủ yếu dựa vào sự giải thích và cam kết của chính quyền liên quan.
Điều này được minh hoạ trong hai trường hợp sau đây:
Tiến hành khai thác thử nghiệm 65 cây gỗ ở tỉnh Quảng Ngãi cần phải thực hiện qua 26 bước liên tiếp nhau (xem phụ lục 13) với sự chấp thuận của Cục Lâm nghiệp thuộc Bộ NNPTNT theo yêu cầu của chính quyền tỉnh Quảng Ngãi. Tương tự, quy trình này cũng cần phải có khi tiến hành khai thác gỗ thử
nghiệm ở tỉnh Kontum năm 2008.
Ngược lại, các chương trình thí điểm về khai thác gỗ trên quy mô lớn ở tỉnh
Đắk Lắk và Đắk Nông thì chỉ cần có sự chấp thuận của Uỷ ban nhân dân huyện bởi vì việc khai thác gỗ nằm trong chương trình thí điểm LNCĐ trước
đây của các tỉnh này.
• Thủ tục pháp lý hiện hành về bán đấu giá gỗđang thu hẹp phạm vi của người dân địa phương trong việc:
Lựa chọn người mua dựa vào sự tin cậy và những ưu đãi cụ thể.
Quyết định giá gỗ khởi điểm vì giá gỗ bán đấu giá phụ thuộc vào giá gỗ cơ
bản của tỉnh.
Ngăn chặn sự cấu kết giữa các công ty gỗ nổi trội, từ đó giảm cơ hội có
được giá bán công bằng.
• Những mẫu thuẫn liên quan đến việc áp dụng thuế Giá trị gia tăng cho cộng
đồng và cho việc tính toán giá cơ sởđể nộp thuế tài nguyên thiên nhiên.
• Chi phí cho các nhà cung cấp dịch vụ theo hợp đồng khoán để xây dựng kế
ảnh hưởng lớn đến lợi ích mong muốn từ khai thác gỗ và chỉ có thểđược duy trì khi có sự hỗ trợ ngân sách trực tiếp của dự án.
• Theo điều 56 của Luật Lâm nghiệp, người dân địa phương khi sử dụng rừng sản xuất tự nhiên phải dựa vào các kế hoạch quản lý rừng được xây dựng theo hướng dẫn của Uỷ ban nhân dân xã và được Uỷ ban nhân huyện phê duyệt. Tuy nhiên, mặc dù chỉ tiêu khai thác được đề cập trong kế hoạch 5 năm nhưng để khai thác gỗ thực tế cần phải có sự phê duyệt về mặt pháp lý tuân theo các quy trình tự phát khác nhau, do đó điều này làm cho cộng đồng dân cư bị thiệt hại đối với các khoản phí không theo quy định.
Trong trường hợp giao tài nguyên rừng tự nhiên ở giai đoạn khai thác cho người dân địa phương, các quy trình sử dụng gỗ thí điểm và phân chia lợi ích mang tính khả thi với sự hỗ trợ trực tiếp của dự án. Tuy nhiên, nếu cộng đồng dân cư áp dụng khai thác gỗđộc lập mà không có sự hỗ trợ của dự án thì các quy trình khai thác cần phải đơn giản hoá và có những điều chỉnh phù hợp liên quan đến việc nâng cao quyền hạn ra quyết định của chính quyền địa phương và cộng đồng trên cơ sở có quyết định pháp lý công nhận.
Trong trường hợp tài nguyên rừng ở giai đoạn suy thoái không tạo ra đủ lợi ích hữu hình thì cần phải có chương trình hỗ trợ tài chính thay thế. Các chương trình hỗ trợ tài chính này được thảo luận, đề cập ở chương tiếp theo.
6 . 4 Cơ c hế t à i c h í n h mới
Việt Nam là một trong ba nước đi đầu ởĐông Nam Á thực hiện thí điểm khái niệm về các cơ chế tài chính của chương trình REDD.
Những nỗ lực thí điểm được xem xét trong chương trình UN-REDD14. Đây là một chương trình có sự phối hợp giữa Chương trình Môi trường Liên Hiệp Quốc (UNEP), Chương trình Phát triển Liên Hiệp Quốc (UNDP) và Tổ chức Nông Lương Liên Hiệp Quốc (FAO). Mục đích chính là nhằm góp phần vào việc xây dựng năng lực (khu vực, quốc gia, địa phương) để thực hiện REDD và nhằm hỗ
trợ thương lương quốc tế về cơ chế REDD trong chương trình khí hậu sau năm 2012.
Chương trình UN REDD gồm có một giai đoạn đầu từ tháng 3 năm 2009 đến tháng 3 năm 2010, là cơ sởđể xây dựng các giai đoạn thực hiện liên tục với ngân