Đi ̣nh hướng cần tiến tới xóa bỏ tính lồng ghép của hê ̣ thống NSNN , đảm bảo tính chủ động , tăng cường quyền ha ̣n và trách nhiê ̣m đối với chính quyền đi ̣a phương trong viê ̣c lâ ̣p , quyết đi ̣n h, giao dự toán ngân sách , sử du ̣ng ngân sách và quyết toán ngân sách, tăng tính công khai, minh ba ̣ch của NSNN.
Trong hoạt động thực tiễn, định mức phân bổ được sử dụng cho công tác quản lý chi NSNN. Tuy nhiên, muốn cho định mức phân bổ trở thành chuẩn mực để phân bổ kinh phí thì phải thoả mãn các yêu cầu sau:
Một là, các định mức chi phải được xây dựng một cách khoa học. Từ việc phân loại đối tượng đến trình tự, cách thức xây dựng định mức phải được tiến hành một cách chặt chẽ và có cơ sở khoa học xác đáng. Nhờ đó mà các định mức chi đảm bảo được tính phù hợp với mỗi loại hình hoạt động, phù hợp với từng đơn vị. Bởi vậy, sự đồng nhất một cách rộng rãi các loại hình đơn vị hay các loại hình hoạt
động; hoặc việc làm tắt đi một bước công việc nào đó sẽ làm giảm, thậm chí có thể làm triệt tiêu tính khoa học của các định mức chi.
Hai là, các định mức chi phải có tính thực tiễn cao. Tức là nó phải phản ánh mức độ phù hợp của các định mức chi với nhu cầu kinh phí cho các hoạt động. Chỉ có như vậy thì định mức phân bổ mới trở thành chuẩn mực cho cả quá trình quản lý kinh phí chi thường xuyên.
Ba là, định mức chi phải đảm bảo thống nhất đối với từng khoản chi và với từng đối tượng thụ hưởng NSNN cùng loại hình hoặc cùng loại hoạt động.
CHƢƠNG 2. THỰC TRẠNG CƠ CHẾ PHÂN BỔ
NGÂN SÁCH ĐỊA PHƢƠNG QUA THỰC TIỄN TẠI TỈNH NGHỆ AN 2.1. Những nhân tố ảnh hƣởng đến phân bổ NSĐP tỉnh Nghệ An
2.1.1 Điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội
Tỉnh Nghệ An nằm ở vị trí trung tâm vùng Bắc Trung bộ, trên tuyến giao lưu kinh tế - xã hội Bắc - Nam, phía Bắc giáp tỉnh Thanh Hoá, phía Nam giáp tỉnh Hà Tĩnh, phía Đông giáp Biển Đông với chiều dài 82 km bờ biển và phía Tây giáp nước Cộng hoà dân chủ nhân dân Lào với chiều dài biên giới 419 km. Diện tích tự nhiên của tỉnh là 16.498,5 km2, gồm thành phố Vinh, thị xã Cửa Lò, thị xã Thái Hoà, 17 huyện với 479 xã, phường, thị trấn.
Hiện nay, Nghệ An có 1 thành phố cấp I, 3 thị xã, 17 huyện với 495 xã, phường, thị trấn. Trong đó, có 6 huyện miền núi, 5 huyện núi cao, 145 xã núi thấp, 105 xã núi cao, có 84 xã thuộc chương trình 135.
Theo số liệu thống kê dân số tỉnh Nghệ An năm 2013 gần 2.942.875 người, đứng thứ tư toàn quốc. Mật độ dân số khoảng là 178 người/km2. Phân bố dân cư trên địa bàn tỉnh không đều, phần lớn tập trung tại thành phố Vinh, thị xã Cửa Lò và một số huyện đồng bằng (mật độ trên 500 người/km2). Một số huyện miền núi có mật độ dân số rất thưa thớt (dưới 50 người/km2). Có 1.838.500 người trong độ tuổi lao động, chiếm 62,8% dân số toàn tỉnh), trong đó đang làm việc trong các ngành kinh tế quốc dân 1.549.000 người, chiếm 84%. Hàng năm, nguồn lao động mới được bổ sung thêm khoảng 3 vạn người, phần lớn tốt nghiệp phổ thông và các trường dạy nghề. Nguồn nhân lực như trên là điều kiện thuận lợi để Nghệ An tận dụng lợi thế về lao động phục vụ phát triển kinh tế - xã hội.
Về cơ sở vật chất hạ tầng, văn hoá và xã hội: Nghệ An nằm ở vùng trung tâm Bắc Trung Bộ, trên tuyến giao lưu Bắc Nam - Đông Tây, có các tuyến giao thông đường sắt, đường bộ, đường thủy nội địa và đường hàng không. Là vùng đất có truyền thống hiếu học, trung tâm giáo dục - đào tạo của khu vực Bắc miền Trung, toàn tỉnh có 10 trường đại học, cao đẳng với hơn 42.000 sinh viên, 7 trường đào tạo công nhân kỹ thuật và dạy nghề đóng trên địa bàn.
Với những đặc điểm thuận lợi như con người, tài nguyên, điều kiện tự nhiên, song cũng có những khó khăn ảnh hưởng tới phân bổ ngân sách cụ thể như: Do diện tích rộng, dân số đông, đặc biệt là có 11 huyện miền núi, trong đó có 5 huyện núi cao cơ sở vật chất của 11 huyện miền núi còn nhiều khó khăn, dân cư phân tán, ... làm ảnh hưởng tới phân bổ ngân sách như sự nghiệp giáo dục, y tế, xây dựng cơ sở hạ tầng.
Những kết quả kinh tế - xã hội qua các năm 2006-2010: Tốc độ tăng trưởng GDP bình quân trong 5 năm 2006-2010 đạt 9,75%. GDP bình quân đạt 14,16 triệu đồng/người/năm, tăng hơn 2,5 lần so với đầu nhiệm kỳ. Cơ cấu kinh tế có bước chuyển dịch theo hướng tích cực. Tỷ trọng nông nghiệp giảm từ 33,05% năm 2006 xuống 28,47%; tỷ trọng ngành công nghiệp - xây dựng tăng từ 30,35% lên 33,44%; tỷ trọng ngành dịch vụ tăng từ 36,6% lên 38,09% năm 2010.
Bảng 2.1: Tốc độ tăng trƣởng và cơ cấu kinh tế của tỉnh Nghệ An
TT Tên chỉ tiêu Đơn vị
Tính
Năm thực hiện
2008 2009 2010 2011 2012 2013
1 Tốc độ tăng GDP % 10,58 7,13 10,40 10,38 10,20 10,22 2 GDP bình quân Tr.đồng 9,86 12,00 14,14 14,33 14,00 14,38 3 Cơ cấu kinh tế theo
ngành % 100 100 100 100 100 100
- Nông, lâm, ngư % 30,94 30,47 28,46 27,06 26,34 27,26
- Công nghiệp - XD % 32,05 32,07 33,46 34,86 33,00 35,06
- Dịch vụ % 37,00 37,46 38,08 38,08 40,66 37,68
Nguồn: Phụ lục báo cáo chính trị của Ban chấp hành tỉnh khóa XVI trình Đại hội tỉnh Đảng bộ Nghệ An khóa XVII; Báo cáo tình hình kinh tế - xã hội năm 2012 và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội năm 2013 (Tài liệu báo cáo đ/c Bộ trưởng Bộ Tài chính).
2.1.2 Mục tiêu phát triển kinh tế xã hội và quan điểm về cơ chế phân bổ NSĐP của Nghệ An NSĐP của Nghệ An
2.1.2.1. Mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội của địa phương.
Trong cơ chế thị trường có sự điều tiết của Nhà nước, Nhà nước đóng vai trò là người quản lý vĩ mô nền kinh tế - xã hội, mọi hoạt động của đời sống kinh tế - xã
hội hầu như vận hành theo các quy luật kinh tế thị trường. Lúc này, phân bổ NSĐP có những thay đổi căn bản, cơ chế phân bổ chủ yếu phục vụ cho định hướng phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Việc sắp xếp thứ tự, tỷ trọng các khoản chi là yếu tố quan trọng, tạo điều kiện và môi trường để mọi nguồn lực xã hội được huy động, khai thác và sử dụng có hiệu quả cho mục tiêu phát triển.
Mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của địa phương là nâng cao đời sống kinh tế - xã hội là cơ sở nền tảng của các hoạt động NSĐP. Phân bổ ngân sách cũng chủ yếu phục vụ các hoạt động kinh tế - xã hội. Do vậy, cơ chế phân bổ ngân sách chỉ mang tính hiện thực khi nó bám sát chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, có tác động tích cực đến thực hiện chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của từng thời kỳ nói chung và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trong năm kế hoạch nói riêng. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Việc phân bổ và sử dụng NSĐP - quỹ tiền tệ tập trung của địa phương có tác động trực tiếp và gián tiếp đến việc chu chuyển cũng như việc phân bổ nguồn lực xã hội giữa và trong các khu vực, các ngành, các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội. Qua đó làm cho nền kinh tế phát triển cân đối, đảm bảo sự phát triển đồng đều giữa các vùng địa lý, hạn chế chênh lệch thu nhập bình quân của các vùng, các ngành nghề, góp phần thực hiện các mục tiêu đã định trong từng thời kỳ.
2.2.1.2. Quan niệm về cơ chế phân bổ ngân sách địa phương
Cơ chế là tổng thể các yếu tố có quan hệ hữu cơ, tác động vào sự vận hành của một hệ thống nhất định theo những mục tiêu nhất định. Về cơ bản, cơ chế bao gồm những yếu tố thể hiện những tác động điều khiển của chủ thể quản lý đối với hệ thống như: hình thức, phương pháp, công cụ... và những yếu tố tự phát tác động theo quy luật vận hành khách quan của hệ thống.
Như vậy, cơ chế phân bổ NSĐP là tổng thể các quy định pháp lý, quy trình, bộ máy tổ chức, … mà cơ quan quản lý tài chính phân chia ngân sách cho các đối tượng thụ hưởng NSĐP để thực hiện các nhiệm vụ được giao theo chủ trương, mục tiêu của địa phương trong từng thời kỳ.
Để cơ chế phân bổ NSĐP đem lại kết quả tốt thì cần phải quán triệt các yêu cầu sau:
Một là, cơ chế phân bổ phải được xây dựng một cách khoa học. Từ việc phân loại đối tượng đến trình tự, cách thức xây dựng định mức, chế độ phải được tiến
hành một cách chặt chẽ và có cơ sở khoa học xác đáng. Nhờ đó mà các định mức chi đảm bảo được tính phù hợp với mỗi loại hình hoạt động, phù hợp với từng đơn vị. Bởi vậy, sự đồng nhất một cách rộng rãi các loại hình đơn vị hay các loại hình hoạt động; hoặc việc làm tắt đi một bước công việc nào đó sẽ làm giảm, thậm chí có thể làm triệt tiêu tính khoa học của định mức phân bổ.
Hai là, cơ chế phân bổ NSĐP phải phản ánh mức độ phù hợp của các định mức với nhu cầu kinh phí cho các hoạt động. Chỉ có như vậy thì định mức chi mới trở thành chuẩn mực cho cả quá trình quản lý ngân sách địa phương.
Ba là, định mức chi phải đảm bảo thống nhất đối với từng khoản chi và với từng đối tượng thụ hưởng NSNN cùng loại hình hoặc cùng loại hoạt động.
Bốn là, cơ chế phân bổ NSĐP phải đảm bảo tính pháp lý cao.
2.2. Thực trạng cơ chế phân bổ NSĐP ở tỉnh Nghệ An giai đoạn 2008-2013 2013
Bảng 2.2: Phân bổ ngân sách tỉnh Nghệ An giai đoạn 2008 – 2013
Nội dung
Chi các năm (tỷ đồng) Tốc độ tăng các năm (%)
2008 2009 2010 2011 2012 2013 (*) 2009/ 2008 2010/ 2009 2011/ 2010 2012/ 2011 2013/ 2012 Tổng chi NSĐP 6.468 8.023 10.827 14.047 17.527 27.949 124.1 135 113.1 124.774 159.5
1. Chi đầu tư phát triển 1.937 2.305 3.211 5.216 5.998 8.543 118.9 139.3 118.0 114.9 142.4
1.1 Chi đầu XDCB 1.931 2.296 3.199 5.206 5.951 8.425 118.9 139.4 118.1 114.3 141.6
1.2. Hỗ trợ vốn cho doanh nghiệp 7 9 12 10 47 118 128.6 132.2 80.7 470 251.1
2. Chi thường xuyên 4.531 5.718 7.616 8.831 11.529 19.406 126.3 133.2 111.0 130.5 168.3
2.1. Sự nghiệp kinh tế, trợ giá hàng chính sách 609 671 852 862 1.066 1.232 110.2 127.0 138.0 123.7 115.6
2.2. Sự nghiệp giáo dục- đào tạo và dạy nghề 2.106 2.382 2.858 3.450 4.819 5.676 113.1 120.0 115.9 139.7 117.8
2.3. Chi sự nghiệp y tế 332 588 1.232 894 1.090 2.329 177.1 209.5 94.2 121.9 213.7
2.4. Chi sự nghiệp KH-CN 13 15 51 21 36 51 115.4 337.2 57.2 171.4 141.7
2.5. Chi sự nghiệp VHTT-TDTT-PTTH 92 109 126 146 170 208 118.5 115.2 148.4 116.4 122.3
2.6. Chi đảm bảo xã hội 343 533 673 1.061 1.161 2.758 155.4 126.3 87.7 109.4 237.6
2.7. Chi quản lý hành chính 880 1.182 1.465 1.920 2.677 3.526 134.3 124.0 107.7 139.4 131.7
2.8. Chi an ninh quốc phòng 120 150 163 225 284 3.366 125.0 108.8 136.0 126.2 1.185.2
2.9. Chi khác ngân sách 34 88 196 252 226 260 258.8 222.7 102.0 89.7 115.0
2.2.2 Phân tích cơ chế phân bổ NSĐP ở tỉnh Nghệ An giai đoạn 2008-2013
2.2.2.1. Luật pháp, chính sách và các quy định liên quan đến phân bổ ngân sách địa phương. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Căn cứ Luật Ngân sách nhà nước năm 2002, các văn bản hướng dẫn Luật Ngân sách nhà nước, các Quyết định của Thủ tướng Chính phủ về ban hành định mức phân bổ chi thường xuyên ngân sách các giai đoạn, các chế độ chính sách do Trung ương ban hành. Chính quyền địa phương căn cứ khả năng nguồn thu trên địa bàn, các chế độ chính sách do Trung ương, địa phương ban hành, các nhiệm vụ chính trị - xã hội của địa phương mình để từ đó tính toán cân đối tổng nhu cầu và nguồn đảm bảo để xây dựng định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên NSĐP từng giai đoạn cho phù hợp và đảm bảo tính hiệu lực cao.
Để thực hiện được cơ chế phân bổ NSĐP thì Nhà nước phải ban hành chính sách chi và quản lý ngân sách. Đây là một nội dung quan trọng nhằm phân định rõ quyền hạn trong việc đưa ra các chính sách, chế độ, tiêu chuẩn, định mức, phạm vi, mức độ và quyền hạn của mỗi cấp chính quyền địa phương trong việc quản lý phân bổ ngân sách. Giải quyết thỏa đáng và quy định rõ ràng, công khai và minh bạch hoặc thẩm quyền của các cấp chính quyền tại địa phương là cơ sở đảm bảo cho việc thực hiện hiệu quả của phân bổ ngân sách.
Các chính sách và các quy định có liên quan đến phân bổ NSĐP cần xác định rõ hệ thống định mức phân bổ ngân sách. Hệ thống định mức phân bổ ngân sách là căn cứ quan trọng, chủ yếu để xây dựng dự toán chi thường xuyên. Hệ thống định mức với các tiêu chí phân bổ cụ thể, rõ ràng, đơn giản, đảm bảo tính công bằng, hợp lý giữa các đơn vị thụ hưởng ngân sách sẽ làm tăng tính công khai, minh bạch của NSNN và khắc phục tình trạng "xin - cho" trong công tác quản lý ngân sách. Hoàn thiện hệ thống định mức, tiêu chuẩn góp phần nâng cao hiệu quả sử dụng NSNN.
2.2.2.2. Quy trình phân bổ ngân sách địa phương.
Phân bổ NSĐP là vấn đề hết sức quan trọng, có tác động rất lớn đến tình hình kinh tế - xã hội nói chung cũng như nền tài chính nói riêng. Vì vậy, trong từng thời kỳ, quản lý và sử dụng hiệu quả các khoản chi ngân sách có ý nghĩa hết sức to lớn, góp phần nâng cao nguồn lực tài chính, thúc đẩy nền kinh tế phát triển. Để thực
hiện được nhiệm vụ đó đòi hỏi phải có quy trình phân bổ NSĐP hợp lý, chặt chẽ và được thực hiện một cách nghiêm túc.
Để quy trình phân bổ NSĐP hợp lý, đòi hỏi quy trình phải đáp ứng được các nguyên tắc cơ bản sau:
Một là, công khai các khâu; quy định rõ trách nhiệm của bộ phận, cán bộ và thời hạn về thời gian thực hiện các công việc;
Hai là, hệ thống mẫu biểu đơn giản, rõ ràng đúng quy trình phân bổ ngân sách; nội dung và hình thức đúng quy định của pháp luật. Tổ chức thảo luận lấy ý kiến theo thẩm quyền quy định.
Để có cơ sở phân bổ NSĐP thì phải xuất phát từ lập khâu dự toán. Lập dự toán NSĐP là một trong những giai đoạn quan trọng nhất của quy trình ngân sách. Chính trong giai đoạn này các vấn đề về khối lượng ngân sách, về chính sách thuế, chính sách vay nợ và tiền tệ, các chính sách phát triển kinh tế - xã hội cho năm sau của địa phương được xem xét, quyết định. Lập dự toán ngân sách thực chất là dự toán các khoản thu, chi của ngân sách trong một năm ngân sách.
Dự toán NSĐP là dự toán tổng hợp thu - chi ngân sách trong một năm nhất định, đáp ứng những yêu cầu cơ bản về phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh quốc phòng và những yêu cầu về mặt tài chính của bộ máy nhà nước địa phương. Khi việc xây dựng dự toán thu, chi ngân sách đúng đắn, có cơ sở khoa học, cơ sở