Đây cũng chính là những căn cứ để xây dựng cơ chế phân bổ NSĐP.
1.2.3.1. Điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội của địa phương
Điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội là cơ sở xây dựng chiến lược và chính sách phát triển kinh tế, do đó có tác động trực tiếp đến cơ chế phân bổ ngân sách cho đúng trọng tâm trọng điểm, tạo nên những ngành mũi nhọn như công nghiệp, nông nghiệp, dịch vụ, du lịch…
Điều kiện tự nhiên có ảnh hưởng cơ chế phân bổ ngân sách địa phương. Ở những nơi đô thị và vùng đồng bằng, diện tích của địa phương thường nhỏ hơn so với các vùng sâu vùng xa, đặc biệt giao thông liên lạc ở vùng đồng bằng và đô thị thuận lợi hơn rất nhiều.
Điều kiện kinh tế, xã hội của địa phương tốt thì việc phân bổ ngân sách tới địa phương sẽ dễ dàng hơn và cũng tạo điều kiện cho địa phương phát huy khả năng thế mạnh của mình trong việc giải quyết các vấn đề mà hiện nay địa phương đang gặp phải. Điều kiện kinh tế xã hội của địa phương không tốt sẽ dẫn đến tình trạng ngân sách phân bổ về cho địa phương không biết sử dụng như thế nào cho hiệu quả dẫn đến tình trạng ngân sách bị thất thoát, lãng phí, tình trạng tham nhũng diễn ra.
Quy mô dân số và trình độ dân trí là những yếu tố xã hội có vai trò hết sức quan trọng cho sự phát triển kinh tế. Một địa phương có quy mô dân số đông thì địa phương đó phải chi tiêu nhiều hơn, kể cả chi đầu tư và chi thường xuyên, chính vì thế ngân sách phân bổ của các địa phương này vì thế mà cũng nhiều hơn, nhằm đáp ứng nhu cầu cấp thiết của người dân. Việc xác định quy mô dân số của từng địa phương là hết sức quan trọng, bởi nếu địa phương có quy mô dân số lớn như đã nói
ở trên, trong khi ngân sách phân bổ tới địa phương lại không đủ hoặc quá ít thì đời sống của người dân sẽ gặp rất nhiều khó khăn, ảnh hưởng đến chất lượng cuộc sống của họ.
1.2.3.2. Mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội của địa phương
Mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của địa phương là nâng cao đời sống kinh tế - xã hội là cơ sở nền tảng của các hoạt động NSĐP. Phân bổ ngân sách cũng chủ yếu phục vụ các hoạt động kinh tế - xã hội. Do vậy, cơ chế phân bổ ngân sách chỉ mang tính hiện thực khi nó bám sát chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, có tác động tích cực đến thực hiện chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của từng thời kỳ nói chung và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trong năm kế hoạch nói riêng. Việc phân bổ và sử dụng NSĐP - quỹ tiền tệ tập trung của địa phương có tác động trực tiếp và gián tiếp đến việc chu chuyển cũng như việc phân bổ nguồn lực xã hội giữa và trong các khu vực, các ngành, các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội. Qua đó làm cho nền kinh tế phát triển cân đối, đảm bảo sự phát triển đồng đều giữa các vùng địa lý, hạn chế chênh lệch thu nhập bình quân của các vùng, các ngành nghề, góp phần thực hiện các mục tiêu đã định trong từng thời kỳ.
1.3. Kinh nghiệm một số nƣớc và tỉnh Quảng Bình về xây dựng và hoàn thiện cơ chế phân bổ ngân sách địa phƣơng
1.3.1. Kinh nghiệm một số nước
Trong hê ̣ thống ngân sách nhà nước của phần lớn các nước trên thế giới thì các cấp ngân sách không lồng ghép với nhau; ngân sách từng cấp do Quốc hô ̣i , HĐND cấp đó quyết định (Đức, Mỹ, Canada, Trung Quốc, Thái Lan, Nhâ ̣t Bản,…).
Với mô hình các cấp ngân sách không lồng ghép với nhau thì nhiê ̣m vu ̣, quyền hạn của từng cấp ngân sách được quy định rõ ràng hơn , đơn giản hóa được các thủ tục trong công tác lâ ̣p , chấp hành và quyết toán ngân sách nhà nước ; mỗi cấp ngân sách có thời gian và điều kiện để xem xét chi tiết, kỹ lường ngân sách cấp mình.
Chức năng, nhiệm vụ trong quản lý NSNN ở các nước này được phân cấp một cách rõ ràng giữa NSTW và NSĐP, ngân sách các cấp không có sự lồng ghép, trong đó luôn đảm bảo tính tập trung của NSTW nhằm thực hiện việc hỗ trợ cho các địa phương chưa có khả năng cân đối thu chi.
Đối với NSNN , sự phân chia trách nhiệm rõ ràng giữa trung ương với địa phương là rất quan trọng. “Trung ương chỉ nên làm những gì mà địa phương không thể làm tốt hơn”. Trách nhiệm giữa trung ương và địa phương được luật pháp phân định rõ và không có sự chồng chéo quyền lực giữa hai cấp này.
Chính quyền trung ương ban hành chính sách áp dụng cho cả nước và chịu trách nhiệm quản lý nhà nước ở tầm vĩ mô, trong khi ở các địa phương chịu trách nhiệm triển khai các chính sách đó bằng biện pháp phù hợp với điều kiện hoàn cảnh kinh tế xã hội của địa phương. Do vậy, tính năng động sáng tạo và tự chủ của địa phương có ý nghĩa hết sức quan trọng. Xét trên khía cạnh nào đó trung ương “phải dựa” vào cấp tỉnh trong việc triển khai các chính sách của trung ương trong quản lý kinh tế xã hội ở địa phương. Như vậy, chính sách ban hành phải tạo điều kiện cho các địa phương năng động sáng tạo và chủ động trong quản lý điều hành nói chung và ngân sách nói riêng.
Mối quan hệ giữa Chính quyền TW với địa phương có mối quan hệ tác động qua lại, Nhà nước định hướng bằng khung, địa phương thực hiện. yêu cầu đặt ra là cả Nhà nước và địa phương đều phải căn cứ trên tình hình thực tế để điều chỉnh các quy định khung cho kịp thời. Các quy định của nhà nước cũng nên dựa trên nguyên tắc là định hướng, chứ không nên rơi vào tình trạng “để chi dễ quản lý” mà sinh ra nhiều thủ tục con rườm rà, gây lãng phí các nguồn lực.
1.3.2. Kinh nghiệm của tỉnh Quảng Bình
Quảng Bình là một trong những tỉnh nghèo nhất cả nước, hàng năm đều được Trung ương trợ cấp ngân sách. Tuy nhiên, những năm gần đây, tỉnh luôn đạt được những chỉ tiêu đề ra do làm tốt công tác phân bổ ngân sách.
Quảng Bình căn cứ vào tổng số chi thường xuyên ngân sách được Bộ Tài chính tính toán giao theo các tiêu chí qui định tại Quyết định số 151/2006/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về hệ thống định mức phân bổ ngân sách nhà nước năm 2007, kế thừa tỷ lệ phân chia NSĐP giai đoạn 2007-2010 để xác định tỷ lệ phân chia ngân sách giữa tỉnh và các huyện, thành phố.
Căn cứ vào các chỉ tiêu phát triển KTXH, dân số, biên chế và quỹ tiền lương, số học sinh, giường bệnh, diện tích rừng tự nhiên ... để tính toán xây dựng định mức
phân bổ dự toán chi thường xuyên NSĐP năm 2007 và các năm tiếp theo tỉnh Quảng Bình theo các khoản chi. Xem xét đặc thù của các địa phương, các ngành và các đơn vị để bổ sung thêm kinh phí.
Đảm bảo kinh phí thực hiện các chế độ chính sách nhà nước, kinh phí thực hiện chế độ cải cách tiền lương theo Nghị định số 204/2004/NĐ-CP; Nghị định số 118/2005/NĐ-CP; Nghị định số 119/2005/NĐ-CP và Đề án cải cách tiền lương đến năm 2010.
Sau khi tính toán theo các tiêu chí và loại các yếu tố đột xuất mà tổng chi ngân sách 2007 thấp hơn hoặc bằng ngân sách năm 2006 thì bổ sung để đảm bảo tăng tối thiểu 3%.
Hệ thống định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên NSĐP của tỉnh Quảng Bình được phân chia theo 02 cấp ngân sách:
- Ngân sách tỉnh gồm định mức phân bổ cho các cơ quan đơn vị thuộc tỉnh quản lý.
- NSĐP cấp huyện, thành phố gồm định mức phân bổ cho các cơ quan đơn vị thuộc huyện, thành phố quản lý và ngân sách các xã, phường, thị trấn.
1.3.3. Bài học kinh nghiệm rút ra cho tỉnh Nghệ An
Đi ̣nh hướng cần tiến tới xóa bỏ tính lồng ghép của hê ̣ thống NSNN , đảm bảo tính chủ động , tăng cường quyền ha ̣n và trách nhiê ̣m đối với chính quyền đi ̣a phương trong viê ̣c lâ ̣p , quyết đi ̣n h, giao dự toán ngân sách , sử du ̣ng ngân sách và quyết toán ngân sách, tăng tính công khai, minh ba ̣ch của NSNN.
Trong hoạt động thực tiễn, định mức phân bổ được sử dụng cho công tác quản lý chi NSNN. Tuy nhiên, muốn cho định mức phân bổ trở thành chuẩn mực để phân bổ kinh phí thì phải thoả mãn các yêu cầu sau:
Một là, các định mức chi phải được xây dựng một cách khoa học. Từ việc phân loại đối tượng đến trình tự, cách thức xây dựng định mức phải được tiến hành một cách chặt chẽ và có cơ sở khoa học xác đáng. Nhờ đó mà các định mức chi đảm bảo được tính phù hợp với mỗi loại hình hoạt động, phù hợp với từng đơn vị. Bởi vậy, sự đồng nhất một cách rộng rãi các loại hình đơn vị hay các loại hình hoạt
động; hoặc việc làm tắt đi một bước công việc nào đó sẽ làm giảm, thậm chí có thể làm triệt tiêu tính khoa học của các định mức chi.
Hai là, các định mức chi phải có tính thực tiễn cao. Tức là nó phải phản ánh mức độ phù hợp của các định mức chi với nhu cầu kinh phí cho các hoạt động. Chỉ có như vậy thì định mức phân bổ mới trở thành chuẩn mực cho cả quá trình quản lý kinh phí chi thường xuyên.
Ba là, định mức chi phải đảm bảo thống nhất đối với từng khoản chi và với từng đối tượng thụ hưởng NSNN cùng loại hình hoặc cùng loại hoạt động.
CHƢƠNG 2. THỰC TRẠNG CƠ CHẾ PHÂN BỔ
NGÂN SÁCH ĐỊA PHƢƠNG QUA THỰC TIỄN TẠI TỈNH NGHỆ AN 2.1. Những nhân tố ảnh hƣởng đến phân bổ NSĐP tỉnh Nghệ An
2.1.1 Điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội
Tỉnh Nghệ An nằm ở vị trí trung tâm vùng Bắc Trung bộ, trên tuyến giao lưu kinh tế - xã hội Bắc - Nam, phía Bắc giáp tỉnh Thanh Hoá, phía Nam giáp tỉnh Hà Tĩnh, phía Đông giáp Biển Đông với chiều dài 82 km bờ biển và phía Tây giáp nước Cộng hoà dân chủ nhân dân Lào với chiều dài biên giới 419 km. Diện tích tự nhiên của tỉnh là 16.498,5 km2, gồm thành phố Vinh, thị xã Cửa Lò, thị xã Thái Hoà, 17 huyện với 479 xã, phường, thị trấn.
Hiện nay, Nghệ An có 1 thành phố cấp I, 3 thị xã, 17 huyện với 495 xã, phường, thị trấn. Trong đó, có 6 huyện miền núi, 5 huyện núi cao, 145 xã núi thấp, 105 xã núi cao, có 84 xã thuộc chương trình 135.
Theo số liệu thống kê dân số tỉnh Nghệ An năm 2013 gần 2.942.875 người, đứng thứ tư toàn quốc. Mật độ dân số khoảng là 178 người/km2. Phân bố dân cư trên địa bàn tỉnh không đều, phần lớn tập trung tại thành phố Vinh, thị xã Cửa Lò và một số huyện đồng bằng (mật độ trên 500 người/km2). Một số huyện miền núi có mật độ dân số rất thưa thớt (dưới 50 người/km2). Có 1.838.500 người trong độ tuổi lao động, chiếm 62,8% dân số toàn tỉnh), trong đó đang làm việc trong các ngành kinh tế quốc dân 1.549.000 người, chiếm 84%. Hàng năm, nguồn lao động mới được bổ sung thêm khoảng 3 vạn người, phần lớn tốt nghiệp phổ thông và các trường dạy nghề. Nguồn nhân lực như trên là điều kiện thuận lợi để Nghệ An tận dụng lợi thế về lao động phục vụ phát triển kinh tế - xã hội.
Về cơ sở vật chất hạ tầng, văn hoá và xã hội: Nghệ An nằm ở vùng trung tâm Bắc Trung Bộ, trên tuyến giao lưu Bắc Nam - Đông Tây, có các tuyến giao thông đường sắt, đường bộ, đường thủy nội địa và đường hàng không. Là vùng đất có truyền thống hiếu học, trung tâm giáo dục - đào tạo của khu vực Bắc miền Trung, toàn tỉnh có 10 trường đại học, cao đẳng với hơn 42.000 sinh viên, 7 trường đào tạo công nhân kỹ thuật và dạy nghề đóng trên địa bàn.
Với những đặc điểm thuận lợi như con người, tài nguyên, điều kiện tự nhiên, song cũng có những khó khăn ảnh hưởng tới phân bổ ngân sách cụ thể như: Do diện tích rộng, dân số đông, đặc biệt là có 11 huyện miền núi, trong đó có 5 huyện núi cao cơ sở vật chất của 11 huyện miền núi còn nhiều khó khăn, dân cư phân tán, ... làm ảnh hưởng tới phân bổ ngân sách như sự nghiệp giáo dục, y tế, xây dựng cơ sở hạ tầng.
Những kết quả kinh tế - xã hội qua các năm 2006-2010: Tốc độ tăng trưởng GDP bình quân trong 5 năm 2006-2010 đạt 9,75%. GDP bình quân đạt 14,16 triệu đồng/người/năm, tăng hơn 2,5 lần so với đầu nhiệm kỳ. Cơ cấu kinh tế có bước chuyển dịch theo hướng tích cực. Tỷ trọng nông nghiệp giảm từ 33,05% năm 2006 xuống 28,47%; tỷ trọng ngành công nghiệp - xây dựng tăng từ 30,35% lên 33,44%; tỷ trọng ngành dịch vụ tăng từ 36,6% lên 38,09% năm 2010.
Bảng 2.1: Tốc độ tăng trƣởng và cơ cấu kinh tế của tỉnh Nghệ An
TT Tên chỉ tiêu Đơn vị
Tính
Năm thực hiện
2008 2009 2010 2011 2012 2013
1 Tốc độ tăng GDP % 10,58 7,13 10,40 10,38 10,20 10,22 2 GDP bình quân Tr.đồng 9,86 12,00 14,14 14,33 14,00 14,38 3 Cơ cấu kinh tế theo
ngành % 100 100 100 100 100 100
- Nông, lâm, ngư % 30,94 30,47 28,46 27,06 26,34 27,26
- Công nghiệp - XD % 32,05 32,07 33,46 34,86 33,00 35,06
- Dịch vụ % 37,00 37,46 38,08 38,08 40,66 37,68
Nguồn: Phụ lục báo cáo chính trị của Ban chấp hành tỉnh khóa XVI trình Đại hội tỉnh Đảng bộ Nghệ An khóa XVII; Báo cáo tình hình kinh tế - xã hội năm 2012 và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội năm 2013 (Tài liệu báo cáo đ/c Bộ trưởng Bộ Tài chính).
2.1.2 Mục tiêu phát triển kinh tế xã hội và quan điểm về cơ chế phân bổ NSĐP của Nghệ An NSĐP của Nghệ An
2.1.2.1. Mục tiêu phát triển kinh tế, xã hội của địa phương.
Trong cơ chế thị trường có sự điều tiết của Nhà nước, Nhà nước đóng vai trò là người quản lý vĩ mô nền kinh tế - xã hội, mọi hoạt động của đời sống kinh tế - xã
hội hầu như vận hành theo các quy luật kinh tế thị trường. Lúc này, phân bổ NSĐP có những thay đổi căn bản, cơ chế phân bổ chủ yếu phục vụ cho định hướng phát triển kinh tế - xã hội của đất nước. Việc sắp xếp thứ tự, tỷ trọng các khoản chi là yếu tố quan trọng, tạo điều kiện và môi trường để mọi nguồn lực xã hội được huy động, khai thác và sử dụng có hiệu quả cho mục tiêu phát triển.
Mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của địa phương là nâng cao đời sống kinh tế - xã hội là cơ sở nền tảng của các hoạt động NSĐP. Phân bổ ngân sách cũng chủ yếu phục vụ các hoạt động kinh tế - xã hội. Do vậy, cơ chế phân bổ ngân sách chỉ mang tính hiện thực khi nó bám sát chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, có tác động tích cực đến thực hiện chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của từng thời kỳ nói chung và kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội trong năm kế hoạch nói riêng.
Việc phân bổ và sử dụng NSĐP - quỹ tiền tệ tập trung của địa phương có tác động trực tiếp và gián tiếp đến việc chu chuyển cũng như việc phân bổ nguồn lực xã hội giữa và trong các khu vực, các ngành, các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội. Qua đó làm cho nền kinh tế phát triển cân đối, đảm bảo sự phát triển đồng đều giữa