CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG CƠ CHẾ PHÂN BỔ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG QUA THỰC TIỄN TẠI TỈNH NGHỆ AN
2.3. Đánh giá thực trạng cơ chế phân bổ ngân sách tỉnh Nghệ An
2.3.2. Những hạn chế và nguyên nhân
Một là, hệ thống luật pháp, chính sách.
Thực tiễn sau 9 năm thi hành Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 tại địa phương cho thấy còn một số vấn đề hạn chế, tồn tại làm ảnh hưởng tới hiệu lực, hiệu quả của phân bổ ngân sách nhà nước:
- Trong việc quyết định dự toán, điều chỉnh dự toán có sự trùng lặp thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp. Do đó, chính quyền địa phương phải có quyết định một số chỉ tiêu khi cấp trên đã quyết định.
Theo luật pháp hiện hành thì Quốc hội quyết định dự toán ngân sách Nhà nước, bao gồm cả ngân sách trung ương và NSĐP (thực chất là ngân sách tỉnh, thành phố) về dự toán thu, dự toán chi, mức bội chi, và nguồn bù đắp bội chi ngân sách Nhà nước.
Nhưng không chỉ Quốc hội có quyền quyết định dự toán NSĐP mà cả Chính phủ cũng có quyền giao dự toán thu, chi cho từng tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương (Khoản 3, Điều 20 của Luật NSNN năm 2002); hơn thế nữa Luật HĐND và UBND năm 2003 cũng quy định: HĐND quyết định dự toán NSĐP. Như vậy, có tới 3 cơ quan quyết định giao dự toán NSĐP (tình trạng này cũng diễn ra trong quan hệ giữa HĐND tỉnh, thành phố), UBND tỉnh, thành phố với HĐND huyện, thị xã, thành phố trực thuộc; giữa HĐND huyện, thị xã, UBND huyện, thị xã với HĐND cấp xã).
Trong nhiệm vụ quyết định điều chỉnh ngân sách Nhà nước, NSĐP cũng có sự trùng lặp tương tự (Quốc hội, HĐND các địa phương đều có thẩm quyền, trách nhiệm xem xét, quyết định (tuy phạm vi, mức độ có khác nhau) trên thực tế HĐND địa phương ra quyết định một số chỉ tiêu mà cấp trên đã quyết định. Điều đó, làm cho tính chủ động của chính quyền địa phương bị hạn chế. Thẩm quyền của các cấp địa phương mang tính hình thức.
Luật Ngân sách nhà nước năm 2002 đã rất chú trọng đến phân cấp phân cấp quản lý ngân sách cho địa phương, nhưng vẫn còn một số tồn tại cần tiếp tục nghiên cứu hoàn thiện nhằm huy tính chủ động của địa phương hơn nữa.
Hiện nay, Luật NSNN năm 2002 quy định tỷ lệ phân chia nguồn thu theo hướng tăng khả năng cân đối của ngân sách xã có 1 số khoản thu xã được hưởng 100%, một số khoản được hưởng tối thiểu là 70%. Tuy nhiên, đang có tình trạng có một số xã thu không đủ chi; ngược lại có xã có nguồn thu lớn, thừa chi, nhưng không thể điều hoà bù cho các xã có nguồn thu thấp; NSĐP bị hụt thu, vì các nguồn thu này đã tính trong cân đối ngân sách; một vài xã, huyện có nguồn thu tăng đột biến nhưng không thể bố trí đầu tư XDCB vì chưa được phân cấp nhiệm vụ chi … có tình trạng trên là do quy định thống nhất cho cả nước nhưng tỷ lệ % thu phân chia ở cấp xã là chưa hợp lý; nên chăng giao nhiệm vụ này cho chính quyền cấp tỉnh (thành phố).
Về định mức phân bổ ngân sách theo Quyết định số 59/2010/QĐ-TTg ngày 30/9/2010 của Thủ tướng Chính phủ về việc ban hành định mức phân bổ dự toán chi thường xuyên NSNN năm 2011 tuy đã khắc phục được những tồn tại của Quyết định số 151/2006/QĐ-TTg ngày 12/6/2006, song vẫn còn một số tồn tại, vướng mắc, cụ thể:
Đối với các địa phương có dân số thấp, diện tích rộng, vị trí địa lý khó khăn, định mức phân bổ chi ngân sách của từng lĩnh vực mặc dù đã có hệ số ưu tiên nhưng các địa phương này vẫn khó khăn về nguồn ngân sách để đảm bảo các nhiệm vụ chi theo phân cấp của Luật NSNN. Đặc biệt, các địa phương có nguồn thu thấp, nhận trợ cấp nhiều thì càng về cuối thời kỳ ổn định càng khó khăn do số trợ cấp không đổi, nhiệm vụ chi tăng cao (bao gồm cả yếu tố trượt giá).
Định mức đã chú trọng yêu cầu thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội cho các địa phương trọng điểm về phát triển kinh tế - xã hội của vùng cũng như cả nước song mức ưu tiên còn thấp.
Định mức phân bổ ngân sách năm 2011 ổn định cho cả giai đoạn dài, ban hành tại thời điểm mức lương tối thiểu 730.000 đồng/tháng, hiện nay lương tối thiểu là 830.000 đồng/tháng, chưa tính đến các yếu tố trươ ̣t giá , thay đổi cơ chế chính sách , lạm phát … dẫn đến định mức năm 2011 chưa bao quát hết.
Tỷ lệ tăng dân số hàng năm dân số các địa phương luôn thay đổi nhưng Trung ương vẫn cố đi ̣nh dân số như năm đầu thời kỳ ổn đi ̣nh để giao dự toán , do đó đi ̣a phương gă ̣p nhiều khó khăn khi phân bổ và giao dự toán cho các đơn vi ̣ đi ̣a phương.
Một số các chỉ tiêu định mức (Chi khác, chi dự phòng, chi sự nghiệp kinh tế...) mang tính chất định tính (tính theo tỷ trọng tổng chi thường xuyên) là chưa hợp lý, không phản ánh thực tế nhu cầu tính chất của các nội dung chi. Đối với các tỉnh miền núi khó khăn, kinh tế phát triển chậm dân số ít, việc phân bổ ngân sách theo tiêu chí dân số sẽ bị thiệt thòi chưa đảm bảo sự công bằng trong xu thế phát triển chung, nhất là công tác đầu tư cho giáo dục, y tế, văn hoá, thể dục thể thao…
Hai là, quy trình phân bổ ngân sách.
Thứ nhất, quy trình phân bổ ngân sách quá dài, trong khi thời gian có hạn, dẫn tới tình trạng thời gian dành cho mỗi khâu trong quy trình ngân sách nhà nước ngắn ảnh hưởng tới thẩm quyền và chất lượng phân cấp quản lý ngân sách nhà nước và
ngân sách địa phương. Đặc biệt là thời gian dự toán ngân sách giữa các cấp ngân sách, thời gian thảo luận, xem xét ở Hội đồng nhân dân các cấp. Điều đó, ảnh hưởng đến chất lượng phân bổ NSNN nói chung và NSĐP nói riêng. Các cuộc thảo luận xem xét thiếu thời gian chuẩn bị tài liệu, dễ dẫn tới hình thức, thực quyền của HĐND các cấp bị hạ thấp.
Thứ hai, quy trình lập dự toán phải trải qua nhiều đầu mối với các thủ tục hành chính cồng kềnh. Việc xây dựng dự toán được tổng hợp qua nhiều cấp, cấp dưới
“lồng ghép” vào cấp trên, từ đơn vị sử dụng ngân sách đến các cấp quản lý ngân sách, từ xã lên huyện, từ huyện lên tỉnh, từ tỉnh lên trung ương. Sự phức tạp, phải trải qua nhiều khâu, nhiều nấc, nhiều lần cùng một cấp như vậy sẽ kéo theo sự chậm trễ về thời gian hoặc vì để kịp thời gian thì xem nhẹ chất lượng dự toán.
Hơn nữa, tổng quỹ thời gian của quy trình ngân sách (cả Trung ương và địa phương) là khá ngắn; cấp dưới lại chỉ được quyết định ngân sách của cấp mình sau khi nhận được quyết định của cấp trên, do đó thời gian còn lại cho cấp dưới càng ngắn hơn, không bảo đảm đủ sự dân chủ và chất lượng của dự toán ngân sách.
Ba là, tổ chức bộ máy thực hiện phân bổ NSĐP.
- Công tác quản lý và điều hành ngân sách có phần bị động do phải chạy theo các mục tiêu kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, trong khi đó các mục tiêu này thường có xu hướng được đặt ra quá cao và khá cứng nhắc so với khả năng đáp ứng của ngân sách nhà nước và diễn biến của tình hình thực tiễn. Hội đồng nhân dân các cấp quyết định ngân sách địa phương, nhưng trên thực tế chưa thực hiện tốt việc giám sát để thúc đẩy việc chấp hành ngân sách có hiệu quả.
- Quy trình làm việc của cán bộ, công chức nhìn chung còn thủ công, thiếu tính chuyên nghiệp. Dấu ấn của cơ chế tập trung quan liêu còn khá đậm nét trong điều hành và tổ chức công việc của các cơ quan và đội ngũ cán bộ, công chức ở tất cả các cấp. Họp hành nhiều, giấy tờ hành chính gia tăng, thẩm quyền và trách nhiệm giải quyết cụng việc của từng cỏn bộ, cụng chức khụng rừ; đặc biệt khõu phối hợp giữa các cơ quan hành chính nhà nước trong quá trình giải quyết công việc còn yếu.
- Trang bị thiết bị, điều kiện làm việc của cơ quan hành chính nhà nước nói chung còn nhiều hạn chế. Sau hơn một nửa thế kỷ xây dựng và củng cố chính quyền
vẫn còn tới 10% chính quyền cấp xã chưa có trụ sở làm việc, khoảng 30% trụ sở cấp xã là nhà cấp 4, không bảo đảm điều kiện làm việc.
Việc triển khai áp dụng các giải pháp kỹ thuật và nhất là công nghệ tin học vào hoạt động quản lý nhà nước còn chậm, đạt hiệu quả thấp. Chủ trương hiện đại hoá nền hành chính, thu hẹp khoảng cách tụt hậu so với các nước trong khu vực như Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001-2010 đã đề ra vẫn là một thách thức lớn.
Bốn là, kiểm tra, giám sát việc thực hiện phân bổ ngân sách.
Có 2 mô hình tổ chức hệ thống ngân sách nhà nước: mô hình “lồng ghép” và mô hình không “lồng ghép”. Tổ chức theo mô hình lồng ghép tất yếu dẫn tới tình trạng trùng lặp thẩm quyền, trách nhiệm giữa các cấp. Vì vậy công tác giám sát có khi mang tính hình thức, vì quyết định một số chỉ tiêu mà cấp trên đã quyết định rồi.
Việc thực hiện nhiệm vụ quyết định và giám sát các vấn đề tài chính, ngân sách vẫn còn nhiều khó khăn. HĐND đã thực hiện tốt hơn, nhưng chưa thật đầy đủ quyền quyết định, giám sát tối cao các vấn đề mang tính chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của địa phương các vấn đề về tài chính, đặc biệt là quyết định dự toán ngân sách nhà nước, quyết định phân bổ ngân sách, giám sát tình hình chấp hành và phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương. Chất lượng quyết định các vấn đề tài chính, dự toán ngân sách nhà nước và quyết toán ngân sách nhà nước, NSĐP và giám sát tình hình chấp hành ngân sách chưa cao, chưa hoàn toàn thoả mãn và chưa đáp ứng đòi hỏi ngày càng cao của nhân dân. Cần có sự đổi mới cả về nhận thức, nội dung, cả về phương pháp và đảm bảo đầy đủ các điều kiện để hoạt động thẩm tra, quyết định và giám sát của HĐND về tài chính, ngân sách và chính sách tài khoá thực chất hơn, thực quyền hơn và đúng mức, có tác dụng thực sự.
Cán bộ chuyên trách của Hội đồng nhân dân các cấp thiếu về số lượng, yếu về chất lượng (nhất là cán bộ có khả năng chuyên sâu về tài chính ngân sách).
2.3.2.2. Nguyên nhân
Với hệ thống ngân sách "lồng ghép", thể hiện ở tính bao hàm của ngân sách cấp trên đối với ngân sách cấp dưới, cấp dưới lại bao hàm cấp dưới nữa. Nó thể hiện rừ trong quy trỡnh lập, duyệt, tổng hợp dự toỏn và phõn bổ ngõn sỏch, cấp trờn vẫn can thiệp vào công việc của cấp dưới, trung ương can thiệp vào công việc của địa
phương; phân bổ ngân sách cấp dưới phải phù hợp với ngân sách cấp trên một số lĩnh vực chi như chi sự nghiệp giáo dục - đào tạo, khoa học công nghệ, môi trường theo dự toán Thủ tướng Chính phủ giao, do vậy đã không khuyến khích các địa phương chủ động trong quản lý và điều hành ngân sách địa phương. Mặt khác, các định mức, tiêu chuẩn do trung ương giao nhiều khi không sát với thực tế địa phương. Điều này vừa hạn chế tính chủ động, sáng tạo của ngân sách cấp dưới vừa là nguyên nhân dẫn đến sự thoả hiệp, thương lượng trong quá trình lập dự toán và quá trình quản lý NSNN.
Các chế độ chính sách của Nhà nước thay đổi không kịp so với tình hình thực tế. Các định mức hiện dùng đều dựa trên phương pháp phân bổ chi tiêu dựa chủ yếu trên nguồn lực đầu vào, chúng không tạo ra cầu nối ràng buộc giữa việc sử dụng ngân sách và hiệu quả chi tiêu.
Cải cách hành chính hiệu quả chưa cao, ảnh hưởng tới cơ chế phân bổ ngân sách. Nhiều vấn đề, vốn thuộc cải cách hành chính, nhưng tự thân cải cách hành chính không thể cải cách được, mà phải đặt trong tổng thể đổi mới hệ thống chính trị để xem xét giải quyết.
Đội ngũ cán bộ thực thi phân bổ NSĐP còn chưa ngang tầm với yêu cầu nhiêm vụ quản lý mới trong quá trình chuyển đổi. Chế độ tiền lương vẫn chưa được cải cách, chưa đảm bảo đời sống của cán bộ, công chức và gia đình họ. Điều này tác động không nhỏ đến động cơ và thái độ làm việc, đến những biểu hiện tiêu cực như:
không an tâm làm việc, móc ngoặc, trục lợi, nhũng nhiễu trong một bộ phận cán bộ, công chức.
Công tác kiểm toán chưa thực hiện tốt nhiệm vụ.
Công cụ phục vụ hoạt động giám sát của NSNN ở các địa phương là cơ quan kiểm toán nhà nước. Kiểm toán là công cụ quan trọng và hữu hiệu hỗ trợ công tác kiểm tra giám sát các cơ quan nhà nước, đặc biệt là các hoạt động về ngân sách nhà nước như lập, phân bổ dự toán ngân sách, thực hiện ngân sách và quyết toán ngân sách. Nhưng hiện nay công tác kiểm toán mới chỉ được thực hiện ở giai đoạn quyết toán ngân sách, nghĩa là kiểm toán những sự việc đã xảy ra rồi. Thực tế cho thấy nhiều sai phạm gây ra hậu quả nghiêm trọng, lãng phí lớn về tiền bạc của nhà nước được kiểm toán phát hiện thì tổn thất lớn đã xảy ra. Từ lý do này, thiết nghĩ công tác
kiểm toán cần thực hiện ngay từ khâu lập dự toán phân bổ ngân sách để giảm thiểu những hạng mục thu chi không đúng pháp luật, đảm bảo dự toán NSĐP được xây dựng sát với nhu cầu và tiềm năng thực tế của mỗi địa phương.
Tóm lại, Với cơ chế phân bổ NSĐP hiê ̣n nay, trong những năm qua viê ̣c thực hiê ̣n phân bổ ngân sách ở Nghê ̣ An đã đa ̣t được những thành tựu nhất đi ̣nh như: phân cấp nguồn thu, nhiê ̣m vu ̣ chi giữa NSTW và NSĐP đã cu ̣ thể hơn; đi ̣nh mức phân bổ ngân sách qua hàng năm về cơ bản đã đảm bảo nhiệm vụ phát triển kinh tế – xã hội của tỉnh phù hợp với từng lĩnh vực, vùng miền; bô ̣ máy tổ chức thực hiê ̣n phân bổ ngân sách của đi ̣a phương cũng được hoàn chỉnh phù hợp với điều kiê ̣n cải cách hành chính. Hoạt động kiểm tra giám sát viê ̣c thực hiê ̣n phân bổ ngân sách bước đầu đã thực hiê ̣n đúng quyền hạn. Nhưng vì hê ̣ thống ngân sách còn mang tính lồng ghép, các chế độ chính sách của Nhà nước còn chậm thay đổi so với yêu cầu thực tế, sự kém hiê ̣u quả của bô ̣ máy hành chính, sự ha ̣n chế về năng lực của đô ̣i ngũ cán bô ̣ thực thi so với yêu cầu phát triển của mô ̣t tỉnh đang cần thoát nghèo để trở thành trung tâm kinh tế –văn hóa – xã hội của khu vực Bắc trung bô ̣ theo đúng mu ̣c tiêu đề ra. Chỉ khi tháo gỡ đươ ̣c những ha ̣n này thì hoạt đô ̣ng phân bổ ngân sách mới thực sự phát huy được hết vai trò của nó đối với quá trình phát triển kinh tế- xã hội của tỉnh Nghệ An.
CHƯƠNG 3. PHƯƠNG HƯỚNG VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN