1.4.1. Tổ chức du lịch quốc gia
Ở bất cứ một quốc gia nào,việc thực hiện chức năng quản lý vĩ mô của nhà nƣớc về du lịch cũng cần thiết phải có các cơ quan nằm trong bộ máy nhà nƣớc( gồm các cơ quan quản lý nhà nƣớc về du lịch) đƣợc phân cấp từ Trung ƣơng tới địa phƣơng theo những nguyên tắc chung thống nhất tạo thành một cơ chế đồng bộ để thực hiện việc quản lý trong lĩnh vực du lịch . Các nguyên tắc đó do Hiến pháp và pháp luật quy định nhằm vừa đảm bảo quyền lực về chính trị vừa đảm bảo quyền lực về kinh tế của Bộ máy nhà nƣớc .
Cơ quan quản lý nhà nƣớc về du lịch thuộc hệ thống cơ quan quản lý của nhà nƣớc có thẩm quyền chuyên môn về lĩnh vực du lịch . Các cơ quan này đƣợc phân cấp quản lý theo địa giới hoạt động từ Trung ƣơng xƣống địa phƣơng.
Trên thế giới, tổ chức du lịch quốc gia có thể khác nhau, nhƣng nói chung đều thực hiện những nhiệm vụ cơ bản nhƣ sau :
- Xây dựng kế hoạch, chiến lƣợc phát triển du lịch quốc gia;
- Xây dựng chính sách quản lý vĩ mô, định hƣớng các hoạt động du lịch, bảo vệ, khai thác có hiệu quả các nguồn tài nguyên du lịch, môi trƣờng du lịch ;
- Thu thập, cung cấp thông tin cho ngành du lịch ;
- Thực hiện các hoạt động xúc tiến, quảng bá du lịch quốc gia trong và ngoài nƣớc, đẩy mạnh hợp tác quốc tế về du lịch ;
- Tổ chức và tham gia các Hội nghị, tổ chức các chuyến khảo sát thị trƣờng, thúc đẩy tạo việc làm, góp phần cải thiện cán cân thƣơng mại quốc gia, cấp giấy phép, điều phối các hoạt động đầu tƣ cho du lịch giữa các ngành, các địa phƣơng.
Theo kinh nghiệm của một số nƣớc trên thế giới, xuất phát từ tính chất liên ngành của hoạt động du lịch nhằm vừa đảm bảo mục đích phát triển du lịch vừa đảm bảo an ninh quốc gia, giữ gìn môi trƣờng trong sạch, phát huy truyền thống văn hoá, bản sắc dân tộc, một số nƣớc đã thành lập Uỷ ban Du lịch quốc gia gồm các thành viên của nhiều bộ, ngành liên quan đến hoạt động du lịch từ Trung ƣơng đến địa phƣơng, có nhiệm vụ thảo luận và đề xuất với Quốc hội, Chính phủ những vấn đề vƣớng mắc trong luật pháp điều chỉnh lĩnh vực du lịch . Thƣờng trực uỷ ban là cơ quan quản lý nhà nƣớc về du lịch .
Theo ý kiến các chuyên gia của Tổ chức Du lịch Thế giới( UNWTO) về tổ chức du lịch quốc gia thì năm 2004 sau khi nghiên cứu qua 97 quốc gia cho thấy khoảng 40% cá quốc gia có Bộ du lịch , Uỷ ban du lịch ; 11% các quốc gia có cơ quan du lịch thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc với tên gọi khác nhƣ các Cục du lịch hoặc các cơ quan du lịch quốc gia ; 44% các quốc gia có Bộ Du lịch
kiêm các chức năng khác nhƣ : Bộ Văn hoá và Du lịch, Bộ Thể thao và Du lịch, Bộ Hàng không dân dụng và Du lịch, Bộ Công nghiệp, thƣơng mại và Du lịch , 5 % các quốc gia có cơ quan quản lý nhà nƣớc về du lịch thuộc các bộ khác. Qua nghiên cứu cho thấy, trƣớc đây du lịch thƣờng đƣợc kết hợp với văn hoá, xu hƣớng này hiện nay vẫn duy trì nhiều ở các quốc gia Đông á, Thái Bình Dƣơng và nam á . Hiện nay, trên thế giới xu hƣớng Du lịch kết hợp với các Bộ Kinh tế cũng xuất hiện nhiều, Du lịch kết hợp với Thể thao đang tăng mạnh.
1.4.2.Tổ chức du lịch quốc gia và hệ thống cơ quan quản lý nhà nước về du lịch ở Việt Nam
Ở Việt Nam hiện nay, cơ quan quản lý nhà nƣớc về du lịch là Bộ Văn hoá - Thể thao và Du lịch . Thực hiện chủ trƣơng hợp nhất Bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực của chính phủ để đáp ứng yêu cầu hội nhập kinh tế quốc tế và phát triển kinh tế - xã hội của đất nƣớc, ba ngành Văn hoá, Thể thao và Du lịch đã hợp nhất thành Bộ Văn hoá- Thể thao và Du lịch . Việc hợp nhất này nhằm phối hợp các hoạt động chung do ba ngành có liên quan và có thể hỗ trợ lẫn nhau trong quá trình phát triển, đồng thời giảm đầu mối, tạo điều kiện thuận lợi cho công tác quản lý đa ngành . Phát triển du lịch phải dựa trên nền tảng văn hoá, theo đó Văn hoá và Du lịch đã có sự phối hợp thống nhất trong việc bảo vệ và trùng tu di tích, giữ gìn bản sắc văn hoá dân tộc phục vụ hoạt động du lịch để phát triển kinh tế - xã hội . Đối với lĩnh vực thể thao cũng vậy, mỗi sự kiện thể thao đều có thể quảng bá chung cho du lịch và văn hoá Việt Nam [ .. ] .
1.4.2.1 Quản lý nhà nước về du lịch cấp Trung ương
Ở nƣớc ta, Chính phủ là cơ quan hành chính nhà nƣớc cao nhất có quyền thống nhất quản lý mọi lĩnh vực kinh tế, văn hoá - xã hội trên phạm vi cả nƣớc . Theo đó, Chính phủ thống nhất quản lý nhà nƣớc về du lịch .
Ngày 31/7/2007, Quốc hội nƣớc Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt nam khoá XII đã thông qua Nghị quyết số 01/2007/QH12 về cơ cấu, tổ chức của Chính
phủ nhiệm kỳ khoá XII. Theo đó, Bộ Văn hoá, Thể thao và Du lịch đã đƣợc thành lập với tƣ cách là cơ quan của Chính phủ có chức năng quản lý nhà nƣớc các lĩnh vực Văn hoá, Thể thao và Du lịch “Bộ Văn hoá - Thể thao và Du lịch là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc về Văn hoá, gia đình, thể dục, thể thao và du lịch trong phạm vi cả nƣớc; quản lý nhà nƣớc các dịch vụ công thuộc lĩnh vực văn hoá, gia đình, thể dục, thể thao và du lịch theo quy định của pháp luật ”[39, Điều 1] .
Thực hiện Nghị quyết số 45/2007/NQ-CP ngày 7/8/2007 của Chính phủ về kế hoạch thực hiện Nghị quyết số 01/2007/QH12 của Quốc hội, đến 15/8/2007, việc chuyển giao nhiệm vụ quản lý nhà nƣớc trên các lĩnh vực văn hoá,thể thao và Du lịch từ các bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ( trong đó có tổng cục Du lịch ) về Bộ này .
Việc thành lập Bộ Văn hoá, Thể thao và Du lịch là một trong những biểu hiện cụ thể và mạnh mẽ của tiến trình cải cách nền hành chính quốc gia, mở ra quá trình phát triển mới của ngành Văn hoá, Thể thao và du lịch trong điều kiện Việt Nam đã trở thành thành viên chính thức của Tổ chức Thƣơng mại Thế giới (WTO) và hội nhập ngày càng sâu rộng với khu vực và thế giới . Mặt khác, với lợi thế của một Bộ quản lý đa ngành, đa lĩnh vực, các chủ trƣơng chính sách phát triển ngành sẽ có điều kiện đƣợc chỉ đạo, triển khai thực hiện thống nhất, đồng bộ, hỗ trợ nhau cùng phát triển, tạo sức mạnh tổng hợp để thúc đẩy sự nghiệp phát triển du lịch toàn diện, bền vững, trở thành ngành kinh tế mũi nhọn, đem lại nguồn thu lớn cho nền kinh tế quốc dân .
Các Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chính phủ quản lý các lĩnh vực kinh tế - xã hội nhƣ Bộ Tài chính, Ngân hàng Nhà nƣớc, Bộ Kế hoạch - Đầu tƣ...Các bộ, ngành có liên quan tạo điều kiện phát triển du lịch nhƣ Hàng không, Hải quan, Công an, Ngoại giao... trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình
có trách nhiệm phối hợp với Bộ Văn hoá - Thể thao và Du lịch thực hiện quản lý nhà nƣớc về du lịch, tạo điều kiện thuận lợi cho việc phát triển du lịch .
Cơ quan quản lý nhà nƣớc về du lịch cấp Trung ƣơng tập trung quản lý các vấn đề có liên quan đến toàn bộ việc phát triển du lịch của cả nƣớc trên mọi lĩnh vực của ngành nhƣ :
- Lập quy hoạch tổng thể phát triển du lịch quốc gia ; - Ban hành các chính sách chung cho toàn ngành du lịch ;
- Phối hợp với các bộ, ngành có liên quan đến phát triển du lịch nhƣ Giao thông, vận tải, Bƣu chính viễn thông, Hải quan, Công an, Thƣơng mại, Văn hoá, Khoa học- công nghệ, Tài nguyên- Môi trƣờng trong quản lý các hoạt động du lịch .
1.4.2.2 Quản lý nhà nước về du lịch ở địa phương
Ở địa phƣơng trong cơ cấu bộ máy nhà nƣớc cũng có các cơ quan tƣơng tự nhƣ ở Trung ƣơng, đó là Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng, các Sở quản lý du lịch ( trƣớc đây bao gồm các Sở Du lịch, Sở Du lịch – Thƣơng mại, Sở Thƣơng mại- Du lịch ) trực thuộc uỷ ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng . Đến nay,với sự sáp nhập Bộ đa ngành, đa lĩnh vực, Bộ Văn hoá Thể thao và Du lịch chính thức đƣợc thành lập . Theo đó, ở địa phƣơng cơ cấu bộ máy quản lý nhà nƣớc về du lịch cũng đƣợc thay đổi cho phù hợp, đảm bảo sự thống nhất từ Trung ƣơng đến địa phƣơng . Đó là, các Sở Văn hoá Thể thao và Du lịch cũng đƣợc hình thành, tuy nhiên ở mỗi địa phƣơng việc thành lập, sáp nhập Sở Văn hoá - Thể thao và Du lịch không đồng bộ cùng một thời điểm, xong cho đến nay hầu hết các Tỉnh, Thành phố đều đã sắp xếp lại cơ cấu tổ chức với chức năng, nhiệm vụ cho phù hợp với tình hình mới của đất nƣớc . Các Sở thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc về du lịch ở địa phƣơng .
Từ năm 2007, việc quản lý nhà nƣớc về du lịch đƣợc phân cấp xuống tận các quận huyện, phƣờng, xã . trong đó, phòng Kinh tế- Kế hoạch hoặc phòng Kinh tế- Nông nghiệp ở các quận, huyện đảm nhiệm chức năng quản lý du lịch tại cơ sở .
Trên cơ sở quán triệt thống nhất quản lý nhà nƣớc ở Trung ƣơng về du lịch, việc quản lý nhà nƣớc về du lịch ở địa phƣơng thực hiện các nhiệm vụ chính nhƣ sau :
- Xây dựng các đề án về quy hoạch và kế hoạch phát triển du lịch trên địa bàn ;
- Nghiên cứu đề xuất việc xây dựng các chính sách và bổ sung cụ thể hoá các chính sách chung, phù hợp với tình hình hoạt động du lịch của địa phƣơng ;
- Hƣớng dẫn và kiểm tra việc thực hiện các chính sách quy định và nghiệp vụ chuyên môn ;
- Theo thẩm quyền, xét và cấp giấy chứng nhận, đăng ký kinh doanh của các doanh nghiệp hoạt động du lịch ;
- Giúp đỡ, tổ chức đào tạo các cán bộ nghiệp vụ, chuyên môn cho các doanh nghiệp du lịch .
Để công việc quản lý nhà nƣớc về du lịch ở địa phƣơng thực sự quán triệt quan điểm kinh tế nhiều thành phần thì quản lý nhà nƣớc về du lịch ở địa phƣơng cần khắc phục thói quen chỉ quản lý vĩ mô đối với các doanh nghiệp nhà nƣớc thuộc địa phƣơng quản lý, mà phải tổ chức quản lý vĩ mô với toàn bộ hoạt dộng kinh doanh du lịch thuộc mọi thành phần kinh tế trên địa bàn của địa phƣơng .
Muốn thực hiện tốt việc quản lý nhà nƣớc về du lịch ở dịa phƣơng thì bộ máy tổ chức của các Sở Văn hoá - Thể thao và Du lịch phải đƣợc tiêu chuẩn hoá
theo hƣớng tinh giảm đầu mối, sắp xếp lại biên chế, tiêu chuẩn hoá cán bộ, năng cao hiệu lực lãnh đạo và điều hành .
KẾT LUẬN CHƢƠNG 1
Quản lý nhà nƣớc về du lịch bằng pháp luật là việc nhà nƣớc sử dụng quyền lực nhà nƣớc, lấy pháp luật về du lịch làm công cụ chủ yếu để điều chỉnh các hành vi kinh doanh trong lĩnh vực du lịch ; quản lý, bảo vệ, tôn tạo, khai thác và sử dụng hợp lý tài nguyên du lịch để phát triển du lịch bền vững, nhằm đáp ứng nhu cầu tham quan, giải trí, nghỉ dƣỡng của nhân dân và khách du lịch quốc tế, góp phần năng cao dân trí, tạo việc làm và phát triển kinh tế – xã hội của đất nƣớc.
Trên cơ sở xác định mục tiêu, định hƣớng phát triển ngành du lịch, thực tiễn những năm qua đã giúp chúng ta hiểu rõ hơn vai trò của pháp luật đối với hoạt động du lịch . Pháp luật đã đƣợc xác định là cơ sở và là công cụ không thể thay thế để nhà nƣớc tổ chức và quản lý hoạt động du lịch trong điều kiện nền kinh tế thị trƣờng và hội nhập kinh tế quốc tế.
Để công cụ pháp luật hoàn thành đƣợc xứ mệnh của mình, nhà nƣớc cần phải xây dựng và ban hành một hệ thống pháp luật hoàn chỉnh, đáp ứng những đòi hỏi của cơ chế thị trƣờng và hội nhập quốc tế ; Nhà nƣớc phải tổ chức triển khai việc thực hiện pháp luật một cách đồng bộ, thống nhất; đồng thời nhà nƣớc cũng phải tổ chức kiểm tra, thanh tra và xử lý có hiệu quả các vi phạm pháp luật trong lĩnh vực du lịch, thúc đẩy du lịch phát triển đúng định hƣớng mà Đảng và Nhà nƣớc ta đã vạch ra.
CHƢƠNG 2 : THỰC TRẠNG QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ DU LỊCH BẰNG PHÁP LUẬT TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY
2.1. Khái quát quản lý nhà nước về du lịch bằng pháp luật từ năm 1960 đến năm 1999 năm 1999
2.1.1.Giai đoạn từ năm 1960 đến năm 1986
Giai đoạn này có thể đƣợc coi là giai đoạn hình thành và từng bƣớc phát triển của hoạt động du lịch và quản lý nhà nƣớc về du lịch bằng pháp luật . Hoạt động du lịch thời kỳ nay ở nƣớc ta còn tản mạn, nhỏ lẻ . Một mặt, do điều kiện chiến tranh, do điều kiện kinh tế nên nhu cầu du lịch đối với xã hội còn rất thấp; Mặt khác, do quan hệ kinh tế quốc tế chúng ta chƣa mở rộng ( chủ yếu quan hệ với các nƣớc xã hội chủ nghĩa cũ ) nên khách du lịch quốc tế cũng ít . Hoạt động du lịch chƣa thực sự đƣợc coi là một ngành kinh tế . Trong điều kiện đó, quản lý nhà nƣớc về du lịch cũng mới bƣớc đầu hình thành, từng bƣớc phát triển, thể hiện qua các đặc điểm sau :
Thứ nhất, hệ thống văn bản quy phạm pháp luật điều chỉnh hoạt động du lịch rất hạn chế, hầu nhƣ không có .
Ngày 9/7/1960, Hội đồng Chính phủ ban hành Nghị định 26/CP về thành lập Công ty Du lịch Việt Nam trực thuộc Bộ Ngoại thƣơng . Theo Nghị định này, Công ty Du lịch Việt Nam tổ chức kinh doanh theo chế độ hạch toán kinh tế.
Ngày 3/10/1964, Bộ Ngoại thƣơng có Quyết định số 537?BNT-TCCB để quy định về tổ chức bộ máy Công ty du lịch Việt Nam . Ngày 12/6/1967, Bộ Ngoại thƣơng ra Quyết định số 367/BNT- TCCB về việc thành lập phòng Du lịch và cung ứng tàu biển thuộc Bộ Ngoại thƣơng.
Ngày 18/8/1969, Hội đồng Chính phủ đã ra Quyết định số 145/ CP chuyển giao Công ty Du lịch Việt Nam sang cho Phủ Thủ tƣớng quản lý . Sự thay đổi về
tổ chức đã kéo theo một sự chuyển đổi về hoạt động du lịch . Chúng ta đã xây dựng đƣợc một số tuyến , điểm du lịch quan trọng , thành lập
đƣợc xí nghiệp xe, công ty vậ tƣ du lịch và một số bộ phận chuyên môn để phục vụ chuyên gia và khách nƣớc ngoài . Khi đế quốc Mý leo thang đấnh phá Miền bắc, nhằm đảm bảo an ninh quốc gia và an toàn cho du khách , ngày 12/9/1969 Thủ tƣớng Chính phủ đã ra Quyết định số 94/TTg-NC giao cho Bộ Công an cùng Văn phòng kinh tế Chính phủ nghiên cứu phƣơng hƣớng củng cố và phát triển ngành du lịch Việt Nam .
Bên cạnh đó, công tác đào tạo bồi dƣỡng chuyên môn nghiệp vụ cho cán bộ công nhân viên ngành du lịch đã đƣợc quan tâm . Ngày 24/7/1972 Trƣờng Du lịch Việt Nam đƣợc thành lập . Ngày 20/11/1975 Giám đố Công ty Du lịch Việt Nam ra Quyết định số 2080/DLQD thành lập Trƣờng đào tạo công nhân khách sạn trực thuộc Công ty du lịch Việt Nam đặt tại Vũng Tàu . Một số Công ty du