Với các nội dung phân tích ở trên, quản lý hoạt động du lịch bằng pháp luật là nhu cầu khách quan , là đặc trƣng vốn có của nhà nƣớc . Trong điều kiện hiện nay ở nƣớc ta , quản lý nhà nƣớc đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật bao gồm những nội dung chủ yếu sau đây :
1.3.1.Nhà nước ban hành pháp luật để tổ chức và quản lý hoạt động du lịch
Mục tiêu của Đảng và Nhà nƣớc ta là hƣớng tới xây dựng một ngành du lịch hiện đại nhƣng vẫn mang đậm đà bản sắc dân tộc; một ngành kinh tế mũi nhọn tạo điều kiện cho các ngành kinh tế khác phát triển, góp phần xây dựng và phát triển nền kinh tế thị trƣờng định hƣớng xã hội chủ nghĩa . Để đạt đƣợc mục tiêu đó, phải nhờ vào pháp luật . Pháp luật với tƣ cách là những chuẩn mực do
nhà nƣớc ban hành sẽ là nhân tố đảm bảo cho hoạt động du lịch phát huy đƣợc các ƣu điểm và có thể khắc phục đƣợc những hạn chế vốn có của nó. Bởi vậy, việc xây dựng và ban hành một hệ thống pháp luật cần và đủ để đảm bảo sự vận hành tự do, an toàn cho mọi hoạt động du lịch trong nền kinh tế thị trƣờng và hội nhập kinh tế quốc tế là một trong những nội dung lớn của quản lý nhà nƣớc về du lịch, trong đó vấn đề cốt lõi là sự đảm bảo từ phía nhà nƣớc( thông qua pháp luật ) cho quyền tự do, bình đẳng trong kinh doanh du lịch cũng nhƣ phòng tránh những tổn thất cho các chủ thể tham gia hoạt động du lịch và hạn chế những tiêu cực của cơ chế thị trƣờng . Trên thực tế, nội dung này đòi hỏi nhà nƣớc trƣớc hết phải giành sự ƣu tiên cho hoạt động lập pháp . Hoạt động du lịch chỉ có thể vận hành và phát triển ; quản lý nhà nƣớc về du lịch chỉ có thể đạt đƣợc hiệu quả khi nhà nƣớc có trong tay một hệ thống pháp luật hoàn thiện, thông thoáng, phù hợp với nội dung và tính chất của các quan hệ du lịch trong nền kinh tế thị trƣờng và hội nhập kinh tế quốc tế . Thiếu pháp luật hoặc không phù hợp đều gây khó khăn cho sự vận hành của ngành du lịch, và đặc biệt là gây khó khăn cho hoạt động quản lý nhà nƣớc về du lịch.
Trong giai đoạn hiện nay ở nƣớc ta, việc xây dựng và ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về du lịch cần đảm bảo những điểm sau :
- Đảm bảo sự vận hành tự do, an toàn cho hoạt động kinh doanh du lịch Các hoạt động du lịch trong nền kinh tế thị trƣờng và hội nhập kinh tế quốc tế rất đa dạng, phong phú, năng động và phức tạp . Nhu cầu về tự do, đặc biệt là tự do đi lại, tự do kinh doanh là nhu cầu tự nhiên . Các hoạt động du lịch chỉ có thể thực hiện đƣợc và tạo ra các sản phẩm có giá trị khi đƣợc bảo đảm bằng pháp luật . Đòi hỏi này bắt nguồn từ quyền con ngƣời, với tƣ cách là chủ thể sáng tạo và là chủ thẻ hƣởng thụ các giá trị văn hoá tinh thần và cả lợi ích vật chất từ hoạt động du lịch mang lại. Điều này có nghĩa là, nhà nƣớc khi xây dựng pháp luật, trƣớc hết phải giành sự ƣu tiên cho hoạt động hợp pháp của các chủ
thể tham gia hoạt động du lịch, sau đó mới là sự thuận tiện, hiệu quả cho hoạt động quản lý nhà nƣớc. Tự do và an toàn đƣợc coi là hai mặt của vấn đề này, trên thực tế, tự do và an toàn của các chủ thể trong lĩnh vực du lịch có thể bị xâm hại từ sự buông lỏmg quản lý nhà nƣớc dẫn đến tình trạng lấn lƣớt, vi phạm quyền, lợi ích hợp pháp của nhau; cũng có thể bị xâm hại từ chính hoạt động quản lý quá “xơ cứng” của nhà nƣớc.
- Đảm bảo bảo tồn, phát triển nền văn hoá dân tộc, tiếp thu tinh hoa văn hoá và khoa học công nghệ trên thế giới
Văn minh của loài ngƣời đƣợc phản ánh, đánh giá ở các nền văn hoá có bản sắc, ở các cuộc cách mạng khoa học diễn ra trong lịch sử. Mỗi dân tộc có cội nguồn và truyền thống riêng đƣợc phản chiếu trên tấm gƣơng văn hoá . Đảng và Nhà nƣớc ta coi văn hoá là nền tảng tinh thần, là động lực và mục tiêu của chủ nghĩa xa hội . Việc bảo tồn, kế thừa và phát triển những giá trị trong di sản văn hoá dân tộc là quốc sách, đƣợc ghi nhận trong các bản Hiến pháp của nƣớc ta. Tại Điều 30 Hiến pháp năm 1992 của nƣớc Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam ghi rõ : “ Nhà nƣớc và xã hội bảo tồn, phát triển nền văn hoá Việt Nam tiên tiến, đậm đà bản sác dân tộc; kế thừa và phát huy những giá trị của nền văn hiến các dân tộc Việt Nam, tƣ tƣởng, đạo đức, phong cách Hồ Chí Minh, tiếp thu tinh hoa văn hoá nhân loại; phát huy mọi tài năng sáng tạo trong nhân dân....Nhà nƣớc thống nhất quản lý sự nghiệp văn hoá. Nghiêm cấm truyền bá tƣ tƣởng và văn hoá phản động đồi truỵ; bài trừ mê tín, hủ tục”
Điều đó cho thấy, các hoạt động du lịch phải đảm bảo việc sƣu tầm, khai thác và nâng cao các giá trị văn hoá của dân tộc và của nhân loại. Các chủ thể quản lý và kinh doanh du lịch đƣợc ra đời với địa vị pháp lý do pháp luật quy định, đƣợc đầu tƣ nhằm đáp ứng nhu cầu hƣởng thụ của quàn chúng đối với các giá trị về văn hoá, nghệ thuật, khoa học và công nghệ. Pháp luật đã đƣa ra các chế tài nghiêm khắc đối với các hành vi truyền bá các sản phẩm có nội dung trái
với thuần phong mỹ tục, truyền thống đạo đức tốt đẹp của dân tộc, nhằm bảo vệ bản sắc văn hoá dân tộc.
Bên cạnh đó, nhu cầu giao lƣu và tiếp thu tinh hoa văn hoá nhân loại là nhu cầu của bản thân nền văn hoá dân tộc. Trong thời đại công nghệ thông tin bùng nổ nhƣ hiện nay, việc tiếp nhận và xử lý thông tin, ứng dụng khoa học công nghệ là bức thiết, điều đó chỉ thực hiện đƣợc khi nhà nƣớc trao cho các chủ thể tham gia hoạt động du lịch có quyền và nghĩa vụ trong các quan hệ quốc tế về du lịch. Các chủ thể kinh doanh du lịch, chủ thể quản lý hoạt động du lịch với địa vị pháp lý , với các quyền và nghĩa vụ do pháp luật quy định, góp phần bảo đảm cho ý chí của nhà nƣớc đƣợc thực hiện trong thực tế về việc xây dụng một ngành du lịch tiên tiến, đậm đà bản sác dân tộc. Pháp luật tạo ra môi trƣờng thuận lợi cho các hoạt động du lịch phát triển theo định hƣớng xã hội chủ nghĩa, mở ra cơ hội cho sự hoà nhập, giao thoa gữa các nền văn hoá.
- Đảm bảo vừa quản lý về văn hoá tinh thần, vừa quản lý hoạt động kinh doanh du lịch
Do tính chất phức tạp, yêu cầu quản lý nhà nƣớc về du lịch bằng pháp luật đƣợc đặt ra bức thiết. Việc quy phạm hoá các quy luật phát triển du lịch vừa phải thể hiện ở phƣơng diện kinh tế, vừa phải thể hiện ở phƣơng diện văn hoá . Pháp luật mở đƣờng cho tự do tham gia hoạt động du lịch, đồng thời cũng ngăn chặn những tiêu cực do hoạt động du lịch mang lại. Vì vậy, pháp luật một mặt, phải định hƣớng cho du lịch phát triển theo đúng quy luật kinh tế, mặt khác cần ngăn ngừa khả năng tác hại của kinh tế thị trƣờng để đảm bảo giá trị văn hoá dân tộc . Việc thể chế hoá pháp luật đòi hỏi thoả mãn đồng thời hai yêu cầu: yêu cầu của quy luật phát triển kinh tế và yêu cầu của quản lý nhà nƣớc về văn hoá, không đƣợc coi nhẹ yêu cầu nào . Ngay trong mỗi doanh nghiệp kinh doanh du lịch, cả mục tiêu văn hoá tinh thần và mục tiêu kinh tế phải đƣợc coi trọng, phải đƣợc tính toán chu đáo . Có nhƣ vậy, doanh nghiệp kinh doanh du lịch mới có
điều kiện để tồn tại và phát triển trong cơ chế thị trƣờng, đồng thời hoàn thành tôn chỉ, mục đích văn hoá, tƣ tƣởng của mình.
- Đảm bảo định hƣớng xã hội chủ nghĩa trong hoạt động du lịch
Tính định hƣớng xã hội chủ nghĩa là một trong những đặc trƣng thể hiện bản chất của nền kinh tế thị trƣờng ở Việt Nam đã đƣợc Đảng và Nhà nƣớc khẳng định . Để đảm bảo giữ vững định hƣớng xã hội chủ nghĩa cho quá trình phát triển kinh tế đất nƣớc trong giai đoạn hiện nay, không chỉ dừng lại ở những tƣ tƣởng, đƣờng lối chung mà nhà nƣớc phải cụ thể hoá thành những nội dung mang tính xác định về mặt pháp lý nhƣ Hiến pháp năm 1992 đã xac định : “Nhà nƣớc phát triển nền kinh tế hàng hoá nhiều thành phần theo cơ chế thị trƣờng có sự quản lý của nhà nƣớc theo định hƣớng xã hội chủ nghĩa”[18, Điều 15] . Một trong những biểu hiện của tính định hƣớng xã hội chủ nghĩa là đảm bảo sự phát triển hài hoà giữa tăng trƣởng kinh tế và công bằng xã hội trong phát triển kinh doanh du lịch.
Phát triển kinh tế phải đi đôi với phát triển xã hội là mục đích của Đảng và Nhà nƣớc ta trong sự nghiệp đổi mới và hội nhập kinh tế quốc tế. Thực tế đã chứng minh rằng, tăng trƣởng kinh tế là điều kiện để giải quyết các vấn đề xã hội nhƣng xã hội tốt đẹp lại là động lực cho tăng trƣởng kinh tế. Trong nền kinh tế thị trƣờng, việc đảm bảo sự thống nhất hài hoà giữa tăng trƣởng kinh tế và công bằng xã hội trong lĩnh vực du lịch là yêu cầu khách quan nhƣng nó lại luôn ở trong trạng thái mâu thuẫn nhau . Bởi với mục đích tìm kiếm lợi nhuận cao nhất, lợi nhuận tối đa, các chủ thể kinh doanh du lịch có thể làm kinh tế bằng bất cứ giá nào thậm chí là vi phạm pháp luật, bản thân hoạt động du lịch trong nền kinh tế thị trƣờng không bao hàm trong đó cơ chế đảm bảo các vấn đề công bằng xã hội . Tuy nhiên, nền kinh tế thị trƣờng mà chúng ta đang xây dựng là theo định hƣớng xã hội chủ nghĩa và đặt dƣới sự quản lý vĩ mô của nhà nƣớc . Vì vậy, sự thống nhất giữa tăng trƣởng kinh tế và phát triển xã hội chỉ có thể đạt
đƣợc bằng sự can thiệp của nhà nƣớc thông pháp luật . Do vậy, pháp luật phải đóng vai trò đảm bảo tính hai mặt chủ yếu của quá trình đó, tức là phải đảm bảo quyền tự do kinh doanh của công dân trong lĩnh vực du lịch và phải đảm bảo lợi ích của xã hội, bảo vệ ngƣời lao động, ngƣời tiêu dùng. Nếu thiếu vai trò của pháp luật thì không thể đảm bảo sự quản lý của nhà nƣớc đối với hoạt động du lịch trong nền kinh tế thị trƣờng và hội nhập kinh tế quốc tế.
1.3.2Nhà nước tổ chức thực hiện pháp luật để quản lý hoạt động du lịch
Xây dựng đƣợc pháp luật đã khó, nhƣng cái khó hơn là làm thế nào để dƣa pháp luật đi vào đời sống thực tế . Bản thân pháp luật mới chỉ là những quy định của nhà nƣớc buộc mọi chủ thể khác ( kể cả chính bản thân nhà nƣớc ) phải phục tùng . Tuy nhiên, trên thực tế, sự phục tùng ý chí của nhà nƣớc phụ thuộc vào rất nhiều yếu tố , nhƣ : sự hiểu biết pháp luật và sự tự giác thực hiện các quy định pháp luật của đối tƣợng bị quản lý; sự có trách nhiệm của các cơ quan nhà nƣớc trong việc tuyên truyền, phổ biến pháp luật đến nhân dân; sự gƣơng mẫu và có trách nhiệm, đúng phận sự của nhà chức trách khi thi hành công vụ là những chỉ số để đánh giá sự “linh thiêng” của pháp luật và “uy quyền ”của nhà nƣớc . Vì vậy, vấn đề quan trọng mang tính quyết định của quản lý nhà nƣớc về du lịch bằng pháp luật là : Nhà nƣớc, bằng những khả năng vốn có của mình và bằng mọi cách làm cho pháp luật đi vào đời sống . Pháp luật chỉ phát huy hiệu quả khi nó có cơ hội thực hiện trên thực tế,lúc đó pháp luật mới chính là nó- một công cụ có hiệu lực nhất để nhà nƣớc quản lý hoạt động du lịch , bằng không , nó chỉ là những quy định sáo rỗng, vô cảm. Trong trƣờng hợp đó, bản thân hoạt động du lịch sẽ không cần đến pháp luật, và nhà nƣớc dù có mạnh đến đâu cũng không kiểm soát đƣợc mọi hoạt động diễn ra trong lĩnh vực du lịch . Do vây, việc tổ chức để đƣa pháp luật đi vào đời sống cũng chính là chức năng vốn có của quản lý nhà nƣớc về du lịch, là nôij dung quan trọng của quản lý nhà nƣớc
về du lịch bằng pháp luật. Trong điều kiện hiện nay, việc tổ chức thực hiện pháp luật trong lĩnh vực du lịch bao gồm những nội dung sau:
Một là, coi trọng công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật.
Một trong những chức năng cơ bản của pháp luật là chức năng giáo dục. Chức năng giáo dục của pháp luật đƣợc thực hiện thông qua sự tác động của pháp luật vào ý thức con ngƣời, làm cho con ngƣời hành động phù hợp với cách xử sự thể hiện trong pháp luật . Vì vậy, việc tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật sẽ tác động đến ý thức của con ngƣời, làm cho con ngƣời nhận thức đƣợc rằng : cần phải xử sự nhƣ thế nào khi ở vào những hoàn cảnh mà pháp luật đã dự liệu và nếu không xử sự nhƣ thế thì phải chịu những hậu quả bất lợi nhƣ thế nào . Trên cơ sở đó, hƣớng con ngƣời đến những hành vi xử sự phù hợp với quy định của pháp luật, phù hợp với cách thức mà nhà nƣớc mong muốn.
Các quan hệ trong lĩnh vực du lịch trong giai đoạn hiện nay diễn ra hết sức phức tạp, đòi hỏi nhà nƣớc cũng phải ban hành một hệ thống pháp luật tƣơng ứng để quản lý . Thực tế cho thấy, với số lƣợng các văn bản pháp luật đã đƣợc ban hành và đang tiếp tục ban hành nhằm điều chỉnh hoạt động du lịch thì việc tạo điều kiện để các cơ quan nhà nƣớc , các tổ chức, những ngƣời tham gia hoạt động du lịch và mọi công dân biết đƣợc đầy đủ thông tin pháp luật là điều cần thiết, cho dù có khó khăn, tốn kém đến đâu . Bởi, sự hiểu biết pháp luật là một trong những yếu tố đầu tiên, quyết định hành vi xử sự của các ch ủ thể pháp luật. Hai là, đảm bảo sự tuân thủ, thi hành, sử dụng và áp dụng pháp luật đúng đắn.
Tuân thủ pháp luật là sự kiềm chế, không thực hiện những hành vi pháp luật cấm ; thi hành pháp luật là thực hiện đầy đủ , đúng đắn các nghĩa vụ pháp lý mà pháp luật đã quy định ; sử dụng pháp luật là thực hiện các quyền mà pháp luật cho phép ; áp dụng pháp luật là đặc quyền của cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền và nhà chức trách đƣợc pháp luật giao quyền . Vì vậy, việc tổ chức thực
hiện pháp luật trong trƣờng hợp này phải đảm bảo ngƣyên tắc : “ Nhà nƣớc chỉ đƣợc làm những gì pháp luật quy định”; còn “ công dân thì đƣợc làm tất cả những gì mà pháp luật không cấm ”.
Trong nền kinh tế thị trƣờng, khi nguyên tắc tự do kinh doanh, tự do đi lại... đã trở thành quyền cơ bản của công dân đƣợc pháp luật công nhận thì vấn đề quan trọng là, Nhà nƣớc phải tạo điều kiện thuận lợi để trên thực tế những nguyên tắc này đƣợc thực hiện một cách dễ dàng, không chỉ là những quy định trên giấy tờ mà còn là những việc làm cụ thể của các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền nhƣ cơ quan cấp phép đăng ký kinh doanh, cơ quan cấp phép xuất , nhập cảnh...
Ba là, tăng cƣờng công tác kiểm tra, giám sát việc thực hiện pháp luật. Quản lý nhà nƣớc đối với hoạt động du lịch bằng pháp luật là sự tác động