HIỆU QUẢ CÔNG TÁC GIẢI QUYẾT KHIÊU NẠI, Tố CÁO
3.1.3. Những kiến nghị cụ thể nhằm góp phần hoàn thiện pháp luật về khiếu nại, tô cáo
về khiếu nại, tô cáo
3.1.3.1. Các kiến nghị sửa đổi, b ổ sung pháp luật về khiếu nại, tố cáo
Để phù hợp với lý luận và thực tiễn giải quyết khiếu nại, tố cáo, khắc phục những nhược điểm của pháp luật về khiếu nại, tố cáo, xứng đáng với vai trò là vãn bản quy phạm pháp luật chủ đạo của pháp luật về khiếu nại, tố cáo, theo chúng tôi cần tiến hành sửa đổi, bổ sung Luật khiếu nại, tố cáo.
Tliứ nhất, cần sửa đổi, bổ sung mở rộng phạm vi điều chỉnh của Luật khiếu nại, tố cáo, không chỉ giới hạn ở "khiếu nại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan hành chính nhà nước", cần bổ sung thành: "Khiếu nại quyết định pháp luật cá biệt, hành vi công vụ".
Việc mở rộng đối tượng của quyền khiếu nại s ẽ đảm bảo cho Luật khiếu nại, tố cáo tồn tại với tư cách là văn bản quy phạm pháp luật chung, điều chỉnh về khiếu nại, tô'cáo.
Tuy nhiên, chúng ta cần thấy ràng các khiếu nại trên thực tế rất phong phú, mỗi một loại khiếu nại trong mỗi một lĩnh vực của quàn lý nhà nước có những đặc thù ricng đòi hỏi có sự điều chỉnh khác nhau. Đicu này dần tới sẽ cần phái có những văn bản quy phạm pháp luật điều chính một cách chuyên sâu đối với mỗi một lĩnh vực khiếu nại. Vì vậy, đê tạo điều kiện thuận lợi cho việc áp dụng pháp luật cẩn sửa đổi điều khoán về thi hành (điều 103) bằng việc bổ sung quy định "Trong trường hợp pháp luật có quy định khác về khiếu nại, tô cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo thì sẽ áp dụng theo văn bản quy phạm pháp luật chuycn ngành". Như vậy các quy phạm pháp luật trong Luật khiếu nại, tố cáo sẽ tồn tại với tư cách là quy phạm pháp luật chung.
Theo đó sẽ xác định bổ sung thẩm quyền giải quyết khiếu nại, không chỉ là của các cơ quan hành chính nhà nước mà còn là của các cư quan nhà nước khác theo nguyên tắc chung: Khiếu nại quyết định, hành vi của cơ quan nào sẽ do cơ quan đó giái quyết. Khi có khiếu nại tiếp theo sẽ do cơ quan cấp trên của cư quan đó giái quyết.
Mặt khác, trên thực tế hiện nay, xuất hiện rất nhiều tổ chức liên ngành và các tổ chức khác của Nhà nước (như đoàn kiểm tra liên ngành, Ban giải phỏng mặt bằng, Ban quản lý các khu công nghiệp...), song Luật khiếu nại, tố cáo chưa đề cập đến thẩm quycn giải quyết khiếu nại đối với các quyết định, hành vi của các tổ chức này là ai. Cho nên, cần bổ sung trường hợp này vào Luật khiếu nại, tố cáo theo hướng: trưởng các tổ chức khác của nhà nước là người cỏ thẩm quyển giải quyết khiếu nại lần đầu, người ký thành lập các tổ chức khác này có thẩm quyền giải quyết khiếu nại tiếp theo.
Đế giải quyc't triệt để các khiếu nại, tố cáo, đảm bảo cho các việc thi hành các quyết định giải quyết khiếu nại, tố cáo có hiệu lực (xem thêm mục 3.2.2.6), cần phái sửa đổi Luật khiếu nại, tố cáo theo hướng vừa chuyên phần lớn các công việc giải quyết khiếu nại, tố cáo sang Toà án nhân dân, vừa mở rộng thêm cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân sự lựa chọn các phương thức báo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của mình với phương án: công dân, cơ quan, tò chức có quyên khiếu nại với cơ quan, tổ chức, cứ nhân có thẩm quyền đỏi với các quyết dinh pháp luật cá biệt, hành vi côìiiị vụ hoặc khơi kiện vụ án
hành chính tại Toà ủn có thẩm quyền mà không cần qua thủ tục khiếu nại lần đâu. Đồng thời, công dân, cơ quan, tổ chức vẫn có quyển khởi kiện vụ án hành chính theo thủ tục tô tụng hành chính khi đ ã qua giai đoạn khiêu nại lần đàu mà không đổng V với quyết định giải quyết khiếu nại lần đầu. Trên cơ sở đó thống nhất cấp giải quyết khiếu nại là hai cấp.
Việc chuyển phần lớn việc giải quyết khiếu nại sang Toà án xuất phát từ định hướng mà Đại hội IX của Đảng đã nêu là " Nâng cao vai trò của Toà án nhân dân trong việc giải quyết khiếu kiện hành chính"16 2171. Mặt khác "Nhà nước pháp quyền của Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam còn phải khác với Nhà nước của cơ chế tập trung quan liêu bao cấp ở chỗ phải tăng cường hoạt động xét xử của các cơ quan tư pháp. Mọi tranh chấp trong xã hội phải được giải quyết bằng phán quyết của các cơ quan toà án, mà không bằng các chỉ thị của các cơ quan cấp trên. Muốn được như vậy, trong cơ cấu tổ chức của bộ máy nhà nước phải mạnh dạn đoạn tuyệt với cơ chế " bộ chủ quản", bỏ đi các khâu trung gian, tất cả chỉ phụ thuộc vào pháp luật, không có sự bảo trợ của các cơ quan quản lý nhà nước cấp trên. Các vi phạm pháp luật hoặc các mâu thuần phải được giải quyết trên các phiên toà, mà không xử lý bằng nội bộ. Đây là một trong những bảo đảm quan trọng cho việc thực quyền và tự do của mọi công dân" i37 tr51-52> .
Sửa đổi Nghị định 67/1999/NĐ-CP, theo hướng thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước chỉ uỷ quyền cho Thanh tra nhà nước ra quyết định giải quyết khiếu nại đối với các khiếu nại đơn giản, rõ ràng, tức là thu hẹp thẩm quyên của Thanh tra Nhà nước trong việc ra quyết định giải quyết khiếu nại, để Thanh tra nhà nước tập trung vào việc thực hiện chức năng giúp thủ trưởng các cấp quản lý nhà nước vê khiếu nại, tô' cáo. M ặt khác, cũng cẩn thấy rằng khi Viện Kiểm sát không giữ chức năng kiểm sát chung nữa thì chắc chắn nhiệm vụ của Thanh tra Nhà nước s ẽ nhiều hơn, nên việc thu hẹp thẩm quyên của Thanh tra Nhà nước trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo là hợp lý.
Đế đảm bảo mở rộng dân chủ trong quá trình giải quyết khiếu nại, tố cáo, bổ sung Nghị định 67/1999/NĐ- CP bằng quy định coi đối thoại trực
tiếp íỊÌữa cúc bên troììỊị quan hệ í>idi q u yết khiếu nại lủ m ột thú tục bắt buộc
d ô i với I i l i ữ n ạ khiếu nại p hứ c tạ p, lioặc troiií> trườiiíỊ hợp niỊUỚi klìiêu nại có
xéII cầu.
Khắc phục tình trạng khiếu nại đông người, hiện nay Nghị định 67/1999/ NĐ-CP quy định tại điều 5 là "trong trường hợp đơn khiếu nại có chữ ký của nhiểu người thì có trách nhiệm hướng dẫn người khiếu nại thành đơn riêng đê thực hiện việc khiếu nại". Đồng thời, điều 17 của Luật khiếu nại, tố cáo tại điểm a, khoán 1 quy định người khiếu nại có quyền "tự mình khiếu nại hoặc thông qua người đại diện hợp pháp để khiếu nại". Theo chúng tôi, có thê xử lý tình trạng đơn khiếu nại có chữ ký của nhiểu người bằng cách quy định trong trường hợp này, những người khiếu nại có thế uỷ quyền cho một người làm đại diện, thay mặt họ đê làm việc với các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết khiếu nại. Mặt khác, đã đến lúc chúng ta cần tính đốn việc xây dựng Luật về biêu tình. Quyền biểu tình của công dân là một quyền Hiến định có ngay từ Hiến pháp 1946, song cho đến nay chúng la chưa có văn bản quy phạm pháp luật nào cụ thể hoá quyền Hiến định này. Điéu này liên quan đến việc giải quyết khiếu kiện đông người, VI thực tế cho thấy, rất nhiều trường hợp có các đoàn khiếu kiện đông người có tổ chức khá chặt chõ mà thực chất là biểu tình. Song do chưa có các quy định ve khiếu kiện đông người nên các cơ quan nhà nước rất lúng túng khi gặp trường hợp này ngoài giải pháp tình thế là: giao cho Chủ tịch u ỷ ban nhân các cấp phái có các biện pháp để không đê tình trạng nhân dân tại địa phương mình tập trung khiếu kiện đông người.
Nghiên cứu đê ban hành văn bản quy phạm pháp luật quy định cụ thể về khiếu nại trong lĩnh vực tư pháp (Điều tra, truy tố, xét xử, thi hành án, luật SƯ, giám định tư pháp) bởi vì hiện nay các quy định về khiếu nại trong lĩnh vực này gần như là bị "bỏ trống". Văn bản quy phạm pháp luật này, theo chúng tôi, phải dựa trên các nguyên tắc chung của pháp luật tố tụng nhằm báo đảm quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong các quan hệ tố tụng, đảm bảo giái quyết các vụ án khách quan, đúng pháp luật.
Thứ hai, bất kỳ một luật nào cũng cần phải có các nguyên tắc chung, hiện nay Luật khiếu nại, tố cáo chưa nêu ra các nguyên tắc chung mà nằm rải rác ở các điều luật. Vì vậy cần nghiên cứu để có các điều nêu lên nguyên tắc khiếu nại, tố cáo, nguyên tắc giải quyết khiếu nại, tố cáo, mà theo chúng tôi, tối thiểu cần phải có các nguyên tắc:
- Nguyên tắc khiếu nại, tố cáo trung thực;
- Nguyên tắc chịu trách nhiệm về nội dung khiếu nại, tố cáo;
- Nguyên tắc giải quyết khiếu nại, tố cáo khách quan, công bằng, nhanh chóng;
- Nguyên tắc dân chủ trong giải quyết khiếu nại, tố cáo; - Nguyên tắc pháp chế;
- Nguyên tắc chịu trách nhiệm về giải quyết khiếu nại, tố cáo và thi hành quyết định giải quyết khiếu nại, tố cáo đã có hiệu lực pháp luật.
Thứ ba, về tố cáo cần phải có quy định xác định rõ tuổi chịu trách nhiệm pháp lý về nội dung tố cáo. Đây là điều quan trọng để giúp cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền có cơ sở pháp lý để xử lý người tố cáo sai phạm sự thật. Theo chúng tôi, chỉ truy cứu trách nhiệm pháp lý nói chung đối với người tố cáo sai sự thật khi lỗi của họ là lỗi cố ý trực tiếp tức là "nên quy định người tố cáo có năng lực trách nhiệm pháp lý phải chịu trách nhiệm chỉ khi cố tình tố cáo sai sự thật"140 tr22'231. Điều này xuất phát từ lý do đã phân tích ở trên là, không phải trường hợp nào công dân cũng nhận diện chính xác được các vi phạm pháp luật, cho nên nếu xử lý trách nhiệm pháp lý với cả trường hợp lỗi vô ý sẽ làm mất đi tính tích cực của công dân trong việc phát hiện các vi phạm pháp luật, và để tạo sự thống nhất, theo chúng tôi, tuổi bắt đầu chịu trách nhiệm pháp lý về tố cáo sai sự thật là tuổi 14.
Về thẩm quyền giải quyết tố cáo, trong trường hợp tố cáo hành vi vi phạm pháp luật mà nội dung liên quan đến nhiều chức năng quản lý Nhà nước của nhiều cơ quan khác nhau, theo chúng tôi cần phải giao cho cơ quan quản lý có thẩm quyền chung là hợp lý. Do đó điều 60 của Luật khiếu nại, tố cáo cần được bổ sung một đoạn là "trong trường hợp tố cáo hành vi vi phạm pháp luật mà nội dung liên quan đến nhiều chức năng quản lý của nhiều cơ
quan khúc nhau thì u V ban nhân dân hoặc Chính phủ có trách nhiệm íịiải q u y ế t'.
Khac phục nhược điểm của pháp luật về khiếu nại, tố cáo là chưa quy định rõ tham quyền xử lý khi phát hiện hành vi vi phạm pháp luật về khiếu nại, tố cáo. cần nghiên cứu để có các quy định về thẩm quyền xử lý khi phát hiện các hành vi vi phạm pháp luật về khiếu nại, tố cáo trong quy định rõ thẩm quycn xử lý kỷ luật, xử lý hành chính.
Đồng thời cần bổ sung quy định về cấp giải quyết tố cáo để đảm bảo việc giải quyết tố cáo có một điểm dừng nhất định. Theo chúng tôi, cần thiết kế cấp gia: quyết tố cáo là hai cấp: Cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền giải quyết lần thứ nhất và cấp trên trực tiếp của các cơ quan, tổ chức, cá nhân này giải quyết là cấp thứ hai. Tất nhiên để đảm bảo cho việc giải quyết tố cáo một cách túng pháp luật, tránh cho việc bao che lẫn nhau, phải tăng cường công tác tl anh tra, kiểm tra việc giải quyết tố cáo.
Thu lìăm, về mặt kỹ thuật lập pháp cần nghiên cứu để các điều luật của Luật khiếu nại, tố cáo có tên điều luật. Phần lớn các văn bản luật của chúng ta hiện nay đều có tên điều luật. Với một vị trí quan trọng như Luật khiếu nại, tố các thì việc các điều luật có tên là điều rất cần thiết đảm bảo cho tính logic, rõ rang của các điều luật
3.1 J 2. Đảm bảo có một k ế hoạch chiến lược về xây dựng pháp luật nói
chung và pháp luật về khiếu nại, tố cáo nói riêng
Kế h< ạch hoá công tác xây dựng pháp luật là một biện pháp quan trọng cần được cùng cố, tăng cường trong phát triển về pháp luật nói chung và pháp luật về khiếu nại, tố cáo trong những năm tới đây, nó bảo đảm cho việc hoàn thiện pháp luật được thực hiện một cách có tổ chức, khoa học và liên tục.
Xác dịnh chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật về khiếu nại, tố cán cần tiến hành theo các căn cứ cơ bản sau:
- Căn cứ vào đường lối, chủ chương chính sách của Đảng, chiến lược phát triển kinh tế- xã hội, an ninh quốc phòng, chương trình xây dựng văn bản quy pl lạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên và căn cứ vào yêu cầu
quán lý nhà nước trong từng thời kỳ đối với khiếu nại, tố cáo để đề xuất dự kiến chương trình xây dựng pháp luật về khiếu nại, tố cáo hàng năm.
- Căn cứ vào ý kiến đề xuất, sáng kiến pháp luật của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền; các kiến nghị từ kết quá của hoạt động rà soát và hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật nói chung và pháp luật về khiếu nại , tố cáo nói riêng.
- Căn cứ vào các ý kiến đề xuất, các kiến nghị từ các kết quá điều tra, khao sát thực tế và yêu cầu của quản lý nhà nước về khiếu nại, tố cáo; từ thực trạng kinh tế- xã hội và phải phù hợp với chú trương, chính sách của Đáng liên quan đến khiếu nại, tố cáo trong nền kinh tế thị trường có sự quản lý của nhà nước.
- Riêng đối với những văn bản của Bộ, của Chính phủ còn phái căn cứ vào nguồn thông tin trực tiếp lừ những văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên. Để lập dự kiến trương trình xây dựng pháp luật về khiếu nại, tố cáo, hàng năm Chính phủ cần có văn hán đề nghị các đơn vị liên quan nghiên cứu, phát hiện nhu cầu, đề xuất các văn bản quy phạm pháp luật cần được ban hành về những vấn đé thuộc phạm vi chức năng của từng đơn vị, tổng hợp trình Chính phủ.
Sau khi Quốc hội thông qua chương trình xây dựng pháp luật, căn cứ vào đó, Chính phú giao cho Thanh tra Nhà nước báo cáo Chính phủ chương trình xây dựng văn bản quy phạm pháp luật về khiếu nại, tố cáo và quyết định kế hoạch triển khai chương trình, đồng thời Thanh tra nhà nước là đầu mối giúp Chính phủ theo dõi, đôn đốc các đơn vị được giao chủ trì hoàn thành soận thảo đúng tiến độ, bảo đảm chất lượng các dự án, dự thảo văn bản khi ban hành.
3.1.3.3. Rủ soát và hệ thống htìá thường xuyên vù có chất lượnạ các văn bán quy phạm pháp luật về khiếu nại, tỏ' cáo
Công tác rà soát và hệ thống hoá văn bản quy phạm pháp luật về khiếu nại. tố cáo xuất phát từ đòi hỏi của thực tiễn quản lý nhà nước về khiếu nại, tô cáo, từ thực trạng han hành và thực hiện pháp luật về khiếu nại, tố cáo. Đê thực hiện công tác quản lý nhà nước về khiếu nại, tố cáo các cơ quan nhà
nước có tli ím quyền đã ban hành với một số lượng lớn các văn bản quy phạm pháp luật. Các văn bản này được ban hành vào những thời điểm khác nhau, trong những điều kiện và hoàn cảnh khác nhau do vậy không thể tránh khỏi
