Ỏ NƯỚC TA TỪ 1999 ĐẾN NAY
2.1.2. Những nhược điểm của pháp luật về khiếu nại, tô cáo hiện
Bên cạnh những ưu điểm nêu trên, pháp luật về khiếu nại, tố cáo hiện nay cũng đã bộc lộ nhiều điểm yếu, làm hạn chế đến hiệu lực, hiệu quả của pháp luật về khiếu nại, tố cáo.
2.1.2.1. Vê khiêĩi nại
T hứ nhất, về phạm vi điều chỉnh của Luật khiếu nại, tố cáo còn hẹp.
Trong phần lý luận về quyền khiếu nại đã chỉ ra rằng, về nguyên tắc, các cá nhân, cơ quan, tổ chức có quyền khiếu nại bất kỳ một quyết định pháp luật cá biệt, hành vi công vụ nào xâm phạm trực tiếp tới quyền, lợi ích hợp pháp của họ.
Song về mặt pháp luật thực định, Luật khiếu nại, tố cáo lại xác định một phạm vi đối tượng khiếu nại quá hẹp. Theo Luật khiếu nại, tố cáo thì các công dân, cơ quan tổ chức chỉ có quyền khiếu nại đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính; cán bộ, công chức chỉ có quyền khiếu nại các quyết định kỷ luật cán bộ, công chức theo quy định của pháp luật về cán bộ, công chức. Việc Luật khiếu nại, tố cáo quy định đối tượng của quyền khiếu nại như vậy là không phù hợp với thực tiễn, và trong một chừng mực nhất đinh, có th ể nói Luật khiếu nại, tố cáo chưa phản ánh hết tư tưởng của H iến pháp 1992 khi Hiến phápl992 quy định "Công dân có quyền khiếu nại, quyền tố cáo với cơ quan Nhà nước có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc bất cứ cá nhân nào...". Trong khi đó Luật khiếu nại, tố cáo quy định đối tượng của quyền khiếu nại chỉ là các quyết định hành chính, hành vi hành chính. Quyết định hành chính là đối tượng của quyền khiếu nại phải là :
- Về hình thức :Thể hiện bằng văn bản;
- Về chủ thể ban hành : Là các cơ quan hành chính, người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính;
- Về nội dung : Là quyết định cá biệt.
Xét cả mặt lý luận và thực tiễn, thì quyết định hành chính còn được thể hiện dưới dạng văn miệng và các hình thức khác (tín hiệu, ký hiệu...)- Trong nhiều trường hợp, các quyết định hành chính bằng miệng cũng xâm hại đến quyền, lợi ích hợp pháp của các cá nhân, cơ quan, tổ chức (như khám nhà, khám phương tiện mà không có quyết định bằng văn bản, chỉ quyết định bằng miệng) và theo Luật khiếu nại, tố cáo thì các công dân, tổ chức không thể khiếu nại được.
Mặc khác, ngoài các cơ quan hành chính, người có thẩm quyền trong các cơ quan hành chính có quyền ban hành các quyết định hành chính còn có rất nhiều các chủ thể khác có quyền ban hành các quyết định hành chính (các cơ quan nhà nước khác như Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân). Ví dụ: Theo quy định của Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính, thẩm phán chủ toạ phiên toà, chấp hành viên thi hành án dân sự có quyền xử phạt hành chính. Nếu theo Luật khiếu nại, tố cáo thì trong trường hợp này cũng không khiếu nại được. Luật khiếu nại, tố cáo sử dụng thuật ngữ "người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính" nhưng lại không chỉ rõ ai là người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính (trong Nghị định số 67/1999/NĐ-CP thuật ngữ này cũng không được làm rõ).
Với cách quy định như vậy s ẽ dẫn đến nhận thức là chỉ cố các quyết định hành chính của người cố thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước mới là đối tượng của quyển khiếu nại, còn quyết định hành chính của những người khác thì không phải là đối tượng của quyển khiếu nại.
Tuy nhiên trường hợp người không có thẩm quyền mà vẫn ban hành các quyết định hành chính thì quyết định đó là quyết định bất hợp pháp (quyết định vô quyền), do vậy tất yếu nó sẽ xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp pháp của các cá nhân, cơ quan, tổ chức. Vì vậy việc Luật khiếu nại, tố cáo gạt loại quyết định hành chính này ra càng làm cho phạm vi điều chỉnh của luật quá hẹp.
Đối với các quy định về hành vi hành chính cũng tương tự như vậy khi Luật khiếu nại, tô' cáo xác định hành vi hành chính là đôi tượng của quyền khiếu nại phải là hành vi của cơ quan hành chính, của người cố thẩm quyên trong cơ quan hành chính. Trên thực tế, hành vi hành chính còn do các cơ quan, tổ chức, cá nhân khác thực hiện theo uỷ quyền của Nhà nước như : hành vi của đội thanh niên cờ đỏ, đội an ninh khu phố...
Mặt khác, thực tiễn trong những năm gần đây cho thấy, trong quá trình thực hiện chức năng quản lý nhà nước, các cơ quan nhà nước có thẩm quyền còn thành lập các tổ chức công tác liên ngành như: đoàn kiểm tra liên ngành, đoàn thanh tra liên ngành, ban giải phóng mặt bằng..., các tổ chức này cũng
ban hành nhiều quyết định hành chính, thực hiện nhiều hành vi hành chính, song khiếu nại, tố cáo đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính và thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo trong trường hợp này chưa được Luật khiếu nại, tố cáo cũng như Nghị định 67/1999/NĐ-CP đề cập đến.
T hứ hai, các quy định về khiếu nại, giải quyết khiếu nại vẫn chưa đầy đủ chi tiết. Thực chất Luật khiếu nại, tô' cáo mới chỉ quy định vê giải quyết khiếu nại đối với các quyết định hành chính, hành vi hành chính của các cơ quan hành chính nhà nước. Trong khi đó các quy định về khiếu nại trong hoạt động tư pháp (trừ quyền kháng cáo- một dạng đặc biệt của quyền khiếu nại được quy định chi tiết) đều chưa cụ thể, mới chỉ dừng ở mức quy định chung.
Cụ thể là các khiếu nại trong hoạt động tư pháp, một trong những dạng khiếu nại mà thời gian gần đây cũng xuất hiện rất nhiều, song các quy định về khiếu nại trong lĩnh vực này cũng chưa được cụ thể hoá chi tiết, làm cho việc khiếu nại và giải quyết khiếu nại trong lĩnh vực này khó khăn. Chẳng hạn trong Bộ luật Tố tụng hình sự (năm 1988) quy định:"Bị can có quyền khiếu nại quyết định của cơ quan điều tra, viện kiểm sát"(Điều 34);"Người bào chữa có quyền khiếu nại quyết định của cơ quan tiến hành tố tụng (điều 36); "người bị tạm giữ có quyền khiếu nại về việc tạm giữ" (điều 38); "nguyên đơn, bị đơn có quyền khiếu nại quyết định của cơ quan điều tra, viện kiểm sát (điều 40, 41); "người tố giác có thể khiếu nại quyết định không khởi tố vụ án" (điều 90). Các văn bản quy phạm pháp luật tiếp theo của pháp luật tố tụng hình sự không có quy định nào cụ th ể hơn vê thẩm quyền, trình tự, thủ tục giải quyết đối với các khiếu nại này. Trong khi đó Luật khiếu nại, tố cáo không có một quy định nào về loại khiếu nại này. Theo chúng tôi đây là một
"lổ hổng"của pháp luật vê khiếu nại, tố cáo, làm cho quyền khiếu nại của công dân trong lĩnh vực tư pháp bị thiếu cơ sở pháp lý cho việc thực hiện quyền khiếu nại trong lĩnh vực này.
T hứ ba, các quy phạm pháp luật về giải quyết khiếu nại chưa thống nhất về cách thức giải quyết khiếu nại, thủ tục giải quyết khiếu nại. Thẩm quyền giải quyết khiếu nại có khi là ba cấp (ví dụ :Khiếu nại quyết định hành chính,
hành vi hành chính của Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp xã thì Chủ tịch Uỷ ban nhân dân tính là cấp giải quyết cuối cùng), nhưng có khi chí là hai cấp (ví dụ: Khic'u nại quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch Uỷ han nhân dân cấp huyện thì Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh là cấp giải quyết cuối cùng). Trên thực tế, quyết định hành chính, hành vi lìànlĩ chính của cơ (Ịnan nhà nước, tô chức, cá nliân có tham quyền ở cấp cao hơn, nếu trái pháp luật thì có khíi năng i>ày hại lớn hơn cho quyền, lợi ích ÌK /P pháp
của các co’ quan, tó chức, cú nhân. Nlìư vậy íỉáiUỊ lẽ đối với khiếu nại quyết
dinh hành chínli, hành vi hànli chínli của cấp càììiỊ cao thì cấp i’iai quyết
pliái càng nhiêu hơn mới ítiuiiỊ. Nhưng â đây, Luật khiếu nại, tổ cáo đã quy dinlì ngược lại, Iihư vậy là khỏHíỊ hợp lý.
Đồng thời, trong Luật khiếu nại, tố cáo, đã đưa ra cơ chế uỷ quyền cho Thanh tra Nhà nước trong việc giải quyết khiếu nại, tô' cáo. Dường như đây là giái pháp nhằm làm giảm áp lực cho các cơ quan hành chính nhà nước trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, bằng cách uỷ quyền cho các cơ quan thanh tra nhà nước giải quyết các khiếu nại, tố cáo. Theo chúng tôi, việc tạo ra co' chớ nỷ quyên nliư vậy lủ không nên bởi lẽ, đã có một thời kỳ chúng ta trao quyền hạn cho các cơ quan thanh tra như là một cấp giải quyết khiếu nại. tố cáo ( theo Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo năm 1991), nhưng gặp phái một thực tc là các quyết định giải quyết khiếu nại của cơ quan thanh tra nhà nước không được thi hành nghiêm chỉnh. Mặt khác, về nguyên tắc, thanh tra nhà nước chí là cơ quan chức năng giúp việc cho thủ trướng cùng cấp, thực hiện chức năng quán lý nhà nước về thanh tra.
Việc tạo ra cơ chế uỷ quyền như vậy thì thực chất là các cơ quan thanh tra giải quyết khiếu nại, tố cáo, tức là lại trở về cơ chế cũ, có khác chăng là về hình thức, được khoác dưới cơ chế uỷ quyền. Phạm vi uỷ quyền cho các cơ quan thanh tra nhà nước hiện nay là quá rộng. Điều 26, 27 của Luật khiếu nại, tô cáo quy định: Thanh tra Nhà nước các cấp có quyền giải quyết các khiêu nại do Thủ tướng Chính phủ, Chủ tịch Uỷ ban nhân dân các cấp uỷ quyền theo quy định của Chính phủ. Trên cơ sở đó, Nghị định số 67/1999/NĐ-CP quy định cụ thể tại điều 20 là: Chủ tịch Uỷ ban nhân dân
cấp huyện, cấp tỉnh ra quyết định giải quyết hoặc uỷ quyển cho Chánh thanh tra cấp huyện, cấp tỉnh ra quyết định giải quyết khiếu nại mà Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp xã, cấp huyện đã giải quyết nhưng còn có khiếu nại, trừ những vụ việc khiếu nại phức tạp tồn đọng, kéo dài. Như vậy theo Nghị định số 67/1999/NĐ-CP, thì chỉ trừ những vụ khiếu nại phức tạp tồn đọng, kéo dài là không được uỷ quyền, còn lại Uỷ ban nhân dân cấp huyện, cấp tỉnh đều có thể uỷ quyền cho Chánh thanh tra cấp huyện, cấp tỉnh.
Trong thẩm quyền giải quyết khiếu nại của Tổng thanh tra nhà nước quy định tại Luật khiếu nại, tố cáo cũng có điểm chưa hợp lý khi Luật khiếu nại, tố cáo quy định tại điểu 26, khoản 1: "Tổng Thanh tra Nhà nước có thẩm quyền giải quyết khiếu nại mà thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ đã giải quyết nhưng còn có khiếu nại, trừ khiếu nại đã có quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng". Quy định như vậy chưa khách quan, khi Luật khiếu nại, tố cáo xác định thẩm quyền của Tổng Thanh tra Nhà nước trên cơ sở địa vị pháp lý của cá nhân người đứng đầu cơ quan thuộc Chính phủ, chứ không phái là trên cơ sở chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan đó. v ề nguyên tắc, các cơ quan thuộc Chính phủ đều có địa vị pháp lý như nhau, thậm chí nếu xét về nội dung quản lý nhà nước, nhiều cơ quan thuộc Chính phủ mà người đứng đầu không phải là Bộ trưởng, song lại có nội dung quản lý nhà nước rộng hơn nhiều so với cơ quan thuộc Chính phủ mà người đứng đầu là Bộ trưởng.
Một vấn đề khác là điều 28 của Luật khiếu nại, tố cáo quy định tại khoản 1 là:
" 1. Thủ tướng Chính phủ có thẩm quyền giải quyết cuối cùng đối với: a) Khiếu nại mà Bộ trưởng cơ quan ngang Bộ đã giải quyết nhưng còn có khiếu nại, trừ khiếu nại đã có quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng.
b) Khiếu nại đặc biệt phức tạp, liên quan đến nhiều địa phương, nhiều lĩnh vực quản lý nhà nước".
Nhưng điều 21 của Nghị định số 67/1999/NĐ-CP lại quy định:
"Thủ tướng Chính phủ ủy quyền cho Tổng Thanh tra Nhà nước giải quyết khiếu nại thuộc thẩm quyền giải quyết của Thủ tướng Chính phủ.
Trong trường hợp có ý kiến khác nhau giữa Tổng Thanh tra nhà nước và Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ về việc giải quyết khiếu nại thì Tổng Thanh tra Nhà nước báo cáo đê Thủ tướng Chính phủ chỉ đạo việc giải quyết hoặc ra quyết định1'.
Việc lỉỷ quyền toàn bộ cho Tổng thanh tra Nhà nước như Nghị định s ố 67/I999/NĐ -CP quỵ định là chưa phủ hợp với tinh thần của Luật khiếu nại, tô cáo, đồng thời lại tạo ra sự không thống nhất trong việc uỷ quyền cho Thanh tra nhà nước cấp huyện, cấp tỉnh khi mà Thanh tra nhà nước cấp huyện, cấp tỉnh không được uỷ quyền toàn bộ.
Tlìứ tư, các quy định về khiếu nại hiện nay, ngoài nằm ở Luật khiếu nại, tố cáo còn nằm trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác với các quy định không thống nhất với nhau.
Chẳng hạn trong Luật bầu cử Đại biểu hội đồng nhân dân (năm 1994) quy định "Công dân có quyển khiếu nại với ban bầu cử về nhữnẹ sai sót có liên quan đến người ứng cử, ban bầu cử phải ẹ/ỉ/ vào sổ và phải giải quyết những khiếu nại đó chậm nhất là 7 ngày. Nếu người khiếu nại không đồng V
với kết quả giải quyết của ban bầu cử thì cỏ quyển khiếu nại với hội đồng bầu cử. Quyết định của hội đồng bầu cử là quyết định cuối cùng" ( Điều 37) . Như vậy, theo Luật bầu cử Đại biểu Hội đổng nhân dân, thì công dân còn có quyền khiếu nại đối với cả các quyết định, hành vi trong quá trình bầu cử. (Luật bầu cử Đại biểu Quốc hội cũng quy định tương tự tại điều 49); Pháp lệnh Luật sư (do u ỷ ban Thường vụ Quốc hội thông qua ngày 257/2001) quy định tại điều 41 khoản 2 là: "Cá nhân, tổ chức có quyền khiêu nại đối với quyết định của Ban Chủ nhiệm, Hội đồng khen thưởng, kỷ luật của Đoàn Luật sư khi có căn cứ cho rằng quyết định đó là xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình"- như vậy theo quy định của Pháp lệnh này, đối tượng của quyền khiếu nại đã được mở rộng hơn so với Luật khiếu nại, tố cáo. Đồng thời Pháp lệnh Luật sư nói trên quy định: ''Chủ tịch Uỷ ban nhân tỉnh, thành phô trực thuộc trung ương có thẩm quyền giải quyết khiếu nại đối với quyết định của Ban Chủ nhiệm, Hội đồng khen thưởng, kỷ luật của Đoàn luật sư mà đ ã được Chủ nhiệm Đoàn luật sư hoặc Chủ tịch Hội đồng khen thưởng,
kỷ luật của Đoàn luật sư gi di quyết nhưng vẫn còn khiếu nại. Nếu không đống V với quyết định giải quyết khiếu nại cửa Chủ tịch Uỷ ban nhàn dân tỉnh, thành phô trực thuộc trung ương, thì người khiếu nại cỏ quyền khiếu nại lên Bộ trưởng Bộ Tư pháp " (điều 41 khoản 1 của Pháp lệnh Luật sư năm 2001). Cũng theo Pháp lệnh Luật sư, đoàn luật sư là tổ chức xã hội- nghề nghiệp của các luật sư (điều 32 khoản 1 của Pháp lệnh luật sư năm 2001). Như vậy, đối tượng của quyền khiếu nại không chỉ là các quyết định hành chính, hành vi hành chính mà còn cả quyết định của một loại tổ chức x ã hội- nghề nghiệp. Điểu này càng chứng tỏ Luật khiếu nại, tô'cáo cỏ phạm vi điều chỉnh rất hẹp.
Mặt khác, thời hiệu khiếu nại và thời hạn giải quyết khiếu nại trong nhiều văn bản không thống nhất với Luật khiếu nại, tố cáo . Ví dụ, Luật thuế giá trị gia tăng quy định thời hiệu khiếu nại về thuế giá trị gia tăng là 30 ngày, trong khi theo Luật khiếu nại, tố cáo, thời hiện khiếu nại là 90 ngày. Ngay trong Pháp lệnh phí và lệ phí (do Uỷ ban thường vụ Quốc hội thông qua ngày 28/8/2001 và có hiệu lực từ ngày 01/01/2002), thời hiệu khiếu nại là 30 ngày và thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu là 15 ngày đều khác so với quy định của Luật khiếu tại tố cáo. Các quy định về khiếu nại trong các văn bản quy phạm pháp luật không thống nhất đã gây khó khăn cho quá trình