Ỏ NƯỚC TA TỪ 1999 ĐẾN NAY
2.1.1. Những ưu điểm của pháp luật về khiếu nại, tô cáo
Uu điểm của pháp luật về khiếu nại, tố cáo từ năm 1999 đến nay thể hiện trên các góc độ cơ bán sau:
M ột là, khái niệm vé khiếu nại, tố cáo và pliân biệt iịiữa hai khái niệm
Đây là điểm mới của Luật khiếu nại, tố cáo so với tất cả các quy định của pháp luật trước đó về khiếu nại, tố cáo. Điều 2 của Luật khiếu nại, tố cáo đã định nghĩa về khiếu nại, tố cáo theo đó thì: "Khiếu nại" là việc công dân, cơc/uan, tô chức hoặc cún bộ, công chức theo thú tục do luật này quy dinh đ ể nghị cơ quan tô chức cá nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết đinh hành ch ín h, hành vi hành chính hoặc quyết đinh kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết dinh hoặc hành vi dó là trái pháp luật, xâm phạm quyền lợi ích hợp pháp của mình" và " tố c á o " là việc công dân theo thú tục theo luật này quy đinh báo cho cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền biết vê hành vi vi phạm pháp luật của bứt cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, í/uyển, lợi ích h(/p
pháp của công dân, cơ quan tổ chức (Điều 2, Khoản 2 của Luật khiếu nại, tố cáo).
Khiếu nại, tố cáo tuy đều được quy định trong Luật khiếu nại, tố cáo, đều có cùng căn cứ là sự vi phạm pháp luật, nhưng giữa khiếu nại, tố cáo khác nhau về nội dung. Do đó, Luật khiếu nại, tố cáo đã quy định thành những chương riêng với thẩm quyền, trình tự thủ tục giải quyết khác nhau. Cụ thể, theo Luật khiếu nại, tố cáo thì khiếu nại, tố cáo khác nhau ở các điểm sau đáy:
- Về tính chất:
Khiếu nại là việc công dàn yêu cầu Nhà nước chấm dứt một quyết định, hành vi hành chính gây thiệt hại đến quyền và lợi ích hợp pháp của họ và đề nghị Nhà nước đền bù thiệt hại do sự vi phạm ấy gây ra. Mục đích của người khiếu nại là nhằm khôi phục quyền, lợi ích hợp pháp của mình đã bị xâm phạm hoặc thiệt hại.
Tố cáo là việc công dân phát hiện và báo với Nhà nước những việc làm vi phạm pháp luật trong xã hội để Nhà nước kịp thời ngăn chặn và xử lý hành vi vi phạm theo quy định của pháp luật. Mục đích của tố cáo là phát giác, hạn chế, ngăn chặn kịp thời và xử lý nghiêm minh mọi hành vi vi phạm pháp luật, xâm phạm đến lợi ích của Nhà nước hoặc quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức mà không nhất thiết là quyền, lợi ích hợp pháp của người tố cáo.
- Đối tượng:
Đối tượng của khiếu nại là những quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức của cơ quan, tổ chức cá nhân có thẩm quyền.
Đối tượng của tố cáo là những hành vi vi phạm pháp luật nói chung của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá nhân nào gây thiệt hại hoặc đe doạ gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức.
- Nguyên nhân:
Nguyên nhân phát sinh khiếu nại là khi quyền, lợi ích hợp pháp của bản thân người khiếu nại bị xâm phạm. Đây cũng là điều kiện để cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền thụ lý và giải quyết khiếu nại. Vấn đề này đã được quy định cụ thể tại Điều 32 Luật khiếu nại, tố cáo như sau: "khiếu nại thuộc một trong các trường hợp sau đây không được thụ lý để giải quyết: "Quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại không liên quan trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại..." và tại Điều 1 Nghị định số 67/1999/NĐ-CP /1999/NĐ- CP ngày 07 tháng 8 năm 1999 của Chính phủ quy định" Người khiếu nại phải là người có quyền, lợi ích hợp pháp chịu tác động trực tiếp bởi quyết định hành chính mà mình khiếu nại".
Việc Luật khiếu nại, tố cáo quy định quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khiếu nại phải liên quan trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của người khiếu nại là nhằm ngăn chặn những người không có trách nhiệm, không có quyền, lợi ích hợp pháp bị tác động bởi quyết định hành chính, hành vi hành chính nhưng lợi dụng can thiệp vào việc khiếu nại để gây rối trật tự công cộng hoặc xúi giục người khác khiếu nại để mưu đồ lợi ích riêng hoặc trục lợi, đồng thời ngăn chặn việc khiếu nại tràn lan, trái pháp luật lãng phí tiền bạc, công sức của nhân dân và Nhà nước.
Đối với tố cáo, nguyên nhân phát sinh là sự phản ứng, đấu tranh với hành vi vi phạm pháp luật để bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức. Cần thấy rằng hành vi tố cáo bao giờ cũng có giá trị tích cực, vì trên cơ sở các thông tin do tố cáo đem lại, Nhà nước phát hiện, xử lý các vi phạm pháp luật, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức và lợi ích của Nhà nước. Vì vậy việc tố cáo với động cơ, mục đích gì hoặc tố cáo nặc danh nhưng nếu đơn có nội dung rõ ràng, có bằng chứng cụ thể, cơ sở để phát hiện hành vi vi phạm pháp luật thì cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền phải xem xét để giải quyết.
- Về chủ thể:
Chủ thể của khiếu nại bao gồm công dân, cơ quan, tổ chức, cán bộ công chức trong khi chủ thể của tố cáo chỉ là công dân.
Luật khiếu nại, tố cáo quy định chủ thể có quyền khiếu nại gồm cả cơ quan, tổ chức vì trên thực tế không chỉ có công dân mà các cơ quan, tổ chức kinh tế, các tổ chức xã hội cũng chịu sự tác động của các quyết định hành chính, hành vi hành chính. Các quyết định hành chính, hành vi hành chính đó có thể trái pháp luật, gây ra thiệt hại về quyền, lợi ích hợp pháp của họ, vì vậy họ cũng phải được quyền khiếu nại. Ngoài ra trong quá trình quản lý nhà nước, không loại trừ các cơ quan hành chính nhà nước có quyết định hoặc hành vi hành chính trái pháp luật làm ảnh hưởng đến hoạt động của cơ quan nhà nước khác.
Mặt khác chủ thể khiếu nại có thể uỷ quyền cho người khác thay mình thực hiện quyền khiếu nại. Khoản 1 Điều 2 Nghị định số 67/1999/NĐ-CP đã quy định: "công dân là người chưa thành niên, người bị bệnh tâm thần hoặc mắc bệnh khác mà không thể nhận thức, làm chủ được hành vi của mình thì thông qua người đại diện theo pháp luật để thực hiện việc khiếu nại; khi thực hiện việc khiếu nại, người đại diện phải có giấy tờ chứng minh với cơ quan Nhà nước có thẩm quyền về việc đại diện hợp pháp của mình. Người ốm đau, già yếu, có nhược điểm về thể chất hoặc vì lý do khách quan khác mà không thể tự mình khiếu nại thì có thể uỷ quyền cho người đại diện cha, mẹ, vợ, chồng, con, anh, chị, em ruột đã thành niên để thực hiện việc khiếu nại; việc uỷ quyền khiếu nại phải lập văn bản có xác nhận của Uỷ ban nhân dân cấp xã nơi người được uỷ quyền cư trú".
Quy định về việc uỷ quyền khiếu nại là một quy định m ới, có tính chất tiến bộ của Luật khiếu nại, tô'cáo, qua đó, N hà nước tạo điều kiện cho công dân vần thực hiện được quyền khiếu nại của mình thông qua uỷ quyền khi mình không có điều kiện trực tiếp thực hiện quyền khiếu nại.
Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 quy định chủ thể của tố cáo chỉ là công dân xuất phát từ tính chất của tố cáo là yêu cầu xử lý người bị tố cáo, cho nên phải bình đẳng giữa người tố cáo và người bị tố cáo. Nhà nước khuyến khích người tố cáo đúng, nhưng nếu một người nào đó lợi dụng quyền tố cáo đã tố cáo sai sự thật, gây thiệt hại cho người khác thì phải bị xử lý. Để tránh tình trạng có người nhân danh cơ quan, tổ chức để thực hiện việc
tố cáo với mục đích cá nhân và để cá thể hoá trách nhiệm của người tố cáo, tạo điều kiện cho cơ quan Nhà nước có thẩm quyền có thể xử lý người cố tình tố cáo sai sự thật, Luật quy định chủ thể tố cáo là công dân chứ không phải bao gồm cơ quan, tổ chức. Đó cũng là lý do công dân không thể uỷ quyền cho người khác tố cáo.
- Về thẩm quyền, thời hạn và trình tự thủ tục giải quyết, khiếu nại, tố
Do có những điểm khác nhau cơ bản giữa khiếu nại, tố cáo nên Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 quy định có sự khác nhau về quyền và nghĩa vụ của người khiếu nại, người tố cáo, người bị khiếu nại, người bị tố cáo cũng như thẩm quyền, thời hạn và trình tự thủ tục giải quyết, khiếu nại, tố cáo.
Về thẩm quyền giải quyết khiếu nại: được quy định cụ thể từ điều 19 đến điểu 29 mục 2 chương II Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998. Theo đó đã quy định rõ thẩm quyền giải quyết khiếu nại của các cơ quan hành chính nhà nước và quyết định nào là quyết định giải quyết khiếu nại cuối cùng. Theo Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 thì Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Tổng thanh tra Nhà nước và Thủ tướng Chính phủ mới là cấp giải quyết khiếu nại cuối cùng.
Về thẩm quyền giải quyết tố cáo: được quy định cụ thể từ điều 59 đến điều 64 mục 2 chương IV Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998. Theo đó tố cáo hành vi vi phạm pháp luật mà người bị tố cáo thuộc thẩm quyền quản lý của cơ quan, tổ chức nào thì cơ quan, tổ chức đó có trách nhiệm giải quyết; tố cáo hành vi vi phạm quy định về nhiệm vụ, công vụ của người thuộc cơ quan, tổ chức nào thì người đứng đầu cơ quan, tổ chức đó có trách nhiệm giải quyết; tố cáo hành vi vi phạm quy định về nhiệm vụ, công vụ của người đứng đầu cơ quan, tổ chức nào thì người đứng đầu cơ quan, tổ chức cấp trên trực tiếp của cơ quan, tổ chức đó có trách nhiệm giải quyết; tố cáo hành vi phạm tội do các cơ quan tiến hành tố tụng giải quyết theo quy định của pháp luật tố tụng hình
Như vậy trong giải quyết khiếu nại thì người bị khiếu nại có th ể là người giải quyết khiếu nại (Ví dụ: Chủ tịch u ỷ ban nhân dân quận có quyết
định hành chính bị khiếu nại vẫn có thẩm quyền giải quyết khiếu nại lần đầu đỏi với việc khiếu nại quyết định hành chính đó), nhưng tron í> íỊÌdi quyết tô cáo tlìì thấm t/uvcn íỊÌdi quxết tố cáo không bao íịiờ thuộc về tìiịười bị tố cáo
(Ví dụ: Chủ tịch Ưỷ ban nhân dân phường là người bị tố cáo thì Chủ tịch Uý ban nhân dân phường không có quyền giải quyết tố cáo này, việc giải quyết tố cáo trong trường hợp này thuộc về Chủ tịch Uỷ ban nhân dân quận).
- Vé thời hiệu, thời hạn: thời hiệu khiếu nại, việc thụ lý, không thụ lý, thời hạn giải quyết khiếu nại lần đầu, thời hạn giải quyết khiếu nại mỗi lần tiếp theo, thời hạn giải quyết tố cáo đều được quy định cụ thê.
- Vc thủ tục: Thủ tục giải quyết khiếu nại là thủ tục hành chính. Thủ tục giải quyết tố cáo có thể là thủ tục hành chính hoặc thủ tục tố tụng hình sự khi vụ việc chuyển sang các cơ quan bảo vệ pháp luật nếu có dấu hiệu tội phạm.
Trên đây là những khác biệt cơ bản giữa khiếu nại, tố cáo cũng như việc giúi quyết khiếu nại, tố cáo. Những tiêu chí phàn biệt này có giá trị pháp lý, giá trị thực tiễn rất cao trong giải quyết khiếu nại, tố cáo. Trên thực tế, nếu chi căn cứ vào hình thức đơn thư nhận được thì khó có thế xác định nội dung ihuộc khiếu nại hay tô cáo, nhưng với những tiêu chí phân biệt như trên thì cơ quan, tổ chức hoặc người có trách nhiệm có thê xác định được đó là khiếu nại hay tố cáo, từ đó có biện pháp xử lý thích hợp.
Thứ h a i, vé cơ sở pháp lý việc giám sát việc thi hành Luật khiếu nại, t ố cáo
Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 đã đưa ra một cư sở pháp lý tương đối đầy đủ cho việc giám sát thi hành Luật khiếu nại, tố cáo. Cụ thể là:
- Giám sát của Quốc hội về công tác giái quyết khiếu nại, tố cáo:
Vợi tư cách là cơ quan quyén lực cao nhất, Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với việc thi hành Luật khiếu nại, tố cáo của toàn bộ cơ quan nhà nước thông qua việc xem xét báo cáo của Chính phủ, Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân tối cao về việc giải quyết khiếu nại, tố cáo tại các kỳ họp của Quốc hội.
Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, ngoài việc xem xét báo cáo của các cơ quan nói trên còn có thê cử đoàn giám sát việc khiếu nại, tố cáo; khi phát hiện có yi phạm pháp luật thì yêu cầu người có thẩm quyền chấm dứt vi phạm, xem xét xử lý trách nhiệm đối với người vi phạm.
Hội đồng dân tộc, các Uỷ ban của Quốc hội có trách nhiệm tổ chức đoàn giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo; yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân hữu quan báo cáo về tình hình khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo; khi nhận được đơn khic'u nại, tố cáo của công dân gửi đến hoặc do Uỷ han Thường vụ Quốc hội giao cho thì nghiên cứu, nếu phát hiện có vi phạm pháp luật thì ycu cáu người có thẩm quyền xem xét, giải quyết và áp dụng biện pháp cần thiết để chấm dứt vi phạm, xem xét trách nhiệm, xử lý đối với người vi phạm.
Như vậy, so với các quy định trước đây thì Luật khiếu nại, tố cáo ngoài việc kháng định quvcn giám sát tối cao của Quốc hội đối với công tác giải quyết khìốu nại, tố cáo, còn chỉ ra các hoạt động giám sát cụ thể mà Quốc hội và các cơ quan của Quốc hội tiến hành đê’ đám báo hiệu quả hoạt động giám sát trcn thực tế, đám báo sự tuân thủ pháp luật về khiếu nại, tố cáo của các cơ quan nhà nước.
Luật khiếu nại, tố cáo cũng đề cập đến vai trò của Đoàn Đại biểu Quốc hội trong việc giám sát công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo. Vai trò của Đoàn đại biểu Quốc hội thể hiện ở hai điểm:
+ Tổ chức đê Đại biểu Quốc hội trong Đoàn tiếp công dân đến khiếu nại, tố cáo; tiếp nhận và chuyên khiếu nại, tố cáo đến người có thẩm quyền và đôn đốc, theo dõi việc giải quyết đó.
+ Trong trường hợp cần thiết thì tổ chức đoàn giám sát việc giải quyết khiếu nại, tố cáo, khi phát hiện có vi phạm gây thiệt hại đến lợi ích Nhà nước, lợi ích hợp pháp của công dân, cơ quan, tổ chức thì kiến nghị người có thẩm quyền áp dụng biện pháp cần thiết để kịp thời chấm dứt vi phạm.
Đối với đại biểu Quốc hội, đại biếu Hội đồng nhân dân các cấp thì họ vừa tham gia thúc đẩy, đôn đốc các cơ quan có trách nhiệm giải quyết, vừa giám sát theo quy định tại điều 87 Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998.
- Giám sát của Hội đồng nhân dân các cấp đối với công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo.
Điểu 87 Luật khiếu nại, tố cáo năm 1998 phân định rõ ràng cụ thể trách nhiệm của Hội đồng nhân dân các cấp trong công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo:
"1. Hội đồng nhân dân các cấp có nhiệm vụ, quyền hạn xem xét các báo cáo của Uỷ ban nhân dân, Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân