quản lý nhà nước về hải quan đối với đầu tư trực tiếp tại khu kinh tế
2.3.1.1. Về đối tượng ưu đãi miễn thuế
Quản lý hải quan đối với ĐTTT tại KKT gặp khó khăn lớn trong áp dụng chính sách miễn thuế, do Chính sách ƣu đãi miễn thuế còn thiếu đồng bộ và chƣa rõ ràng trong một số văn bản pháp qui. Cụ thể, khái niệm những đối tƣợng thuộc phạm vi ƣu đãi miễn thuế chƣa rõ ràng:
Thứ nhất, khái niệm “Dự án khuyến khích đầu tư” đƣợc dùng theo Luật Khuyến khích đầu tƣ trong nƣớc trƣớc đây, khi Luật Đầu tƣ số 59/2005/QH11 ra đời (thay thế Luật Đầu tƣ nƣớc ngoài và Luật Khuyến khích đầu tƣ trong nƣớc), thì khái niệm này không còn nữa. Tại Luật Đầu tƣ 2005, Nghị định 108/2006/NĐ-CP chỉ có khái niệm về “dự án đầu tư”, “dự án đầu tư mới” và “dự án đầu tư mở rộng”, không có khái niệm “dự án khuyến khích đầu tư”, tuy nhiên trong các văn bản qui định về thuế nhƣ Luật Thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu vẫn dùng khái niệm này mà không có sự giải thích gì thêm. Nhƣ vậy “Dự án khuyến khích đầu tƣ” đƣợc hiểu là dự án gì? Điều này gây khó khăn cho Doanh nghiệp và cơ quan hải quan trong quá trình thực hiện….
Thứ hai, khái niệm “phương tiện vận tải chuyên dùng trong dây chuyền công nghệ” [18] với tư cách là đối tượng được miễn thuế? đƣợc hiểu là thế nào? Phƣơng tiện này chỉ đƣợc hoạt động trong khu vực dự án (không cấp tờ khai nguồn gốc, không đăng ký biển số) hay đƣợc phép chạy ra ngoài dự án. Vấn đề này đã đƣợc Tổng cục Hải quan có văn bản hỏi Bộ Khoa học công nghệ môi trƣờng nhƣng đến nay chƣa đƣợc trả lời. Theo đó một doanh nghiệp nhập khẩu xe ô tô khách về để thực hiện dự án vận tải hành khách công cộng hay nhập khẩu xe ô tô dùng dạy lái xe của một trung tâm đào tạo lái xe có đƣợc xem là phƣơng tiện vận tải chuyên dùng trong dây chuyền công nghệ không. Vấn đề này cũng cần đƣợc giải thích rõ ràng hơn.
Ví dụ: Năm 2013, Ban Quản lý Dự án nhiệt điện 2 là Ban thay mặt Chủ đầu tƣ (Tập đoàn điện lực Việt Nam) quản lý dự án thực hiện nhập khẩu máy móc thiết bị để xây dựng Nhà máy nhiệt điện Nghi Sơn 1 tại KKT Nghi Sơn, trong danh mục máy móc thiết bị nhập khẩu miễn thuế nhập khẩu đã tiến hành nhập khẩu một số xe bán tải Hyundai Starex, xe tải Hyundai Porter II, có cấp tờ khai nguồn gốc, đăng ký biển số, đăng kiểm lƣu hành và có thế tham gia giao thông nhƣ các loại xe thông thƣờng khác thì có đƣợc coi là “phương tiện vận tải chuyên dùng trong dây chuyền công nghệ” hay không?.
Thứ ba, danh mục máy móc, thiết bị, phụ tùng thay thế, phƣơng tiện
vận tải chuyên dùng, nguyên liệu, vật tƣ, bán thành phẩm,... trong nƣớc chƣa sản xuất đƣợc do Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ ban hành đang áp dụng để thực hiện miễn, giảm, xác định đối tƣợng không chịu thuế giá trị gia tăng, thuế nhập khẩu hiện nay là Thông tƣ 04/2012/TT-BKHĐT, ngày 13/8/2012 còn rất hạn chế về chủng loại thiết bị, model và các chỉ tiêu kỹ thuật. Trên thực tế nhiều loại máy móc, thiết bị trong nƣớc đã sản xuất đƣợc nhƣng chƣa có tên trong danh mục. Qui định “đã sản xuất được nhưng chưa đạt chất lượng” cũng là một nội dung mang tính hình thức và chƣa rõ ràng. Trong trƣờng hợp này chỉ có cơ quan quản lý chuyên ngành mới biết và xác định đƣợc, vì vậy cần qui định cơ quan quản lý chuyên ngành nào xác định việc “chưa đạt chất lượng”
này để làm căn cứ miễn thuế.
2.3.1.2. Về thủ tục, hồ sơ đăng ký và thực hiện miễn thuế * Về thủ tục hồ sơ đăng ký danh mục miễn thuế
Thứ nhất, đối với hàng nhập đầu tƣ đƣợc miễn thuế, khó khăn nhất
trong quá trình tiếp nhận là xác nhận chính xác mặt hàng nhập khẩu là mặt hàng có trong Danh mục hàng hóa đƣợc miễn thuế. Trong quá trình tiếp nhận hồ sơ hải quan hàng nhập đầu tƣ, các công chức hải quan chủ yếu xem xét các mặt hàng nhập khẩu có phù hợp mục đích, quy mô dự án? Đặc điểm nổi bật
của các dự án đầu tƣ là thời gian thực hiện dự án thƣờng rất dài, vốn lớn. Khi xin cấp giấy phép đầu tƣ thì chính nhà đầu tƣ không thể kê khai chính xác và đầy đủ các mặt hàng sẽ nhập khẩu cho dự án vì sự thay đổi liên tục của công nghệ, khoa học kỹ thuật; thay đổi về các chính sách liên quan đến đầu tƣ, mặt hàng, giá cả… của nhà nƣớc; sự thay đổi mục đích sử dụng của chính nhà đầu tƣ… theo thời gian. Trong Danh mục hàng hóa nhập khẩu đƣợc miễn thuế, họ chỉ kê khai chung chung tên, số lƣợng các hàng hóa nhập phục vụ dự án. Điều này gây khó khăn cho công chức hải quan khi tiếp nhận tờ khai hàng nhập đầu tƣ đƣợc miễn thuế vì không biết chính xác tất cả các hàng nhập khẩu này có thuộc trong Danh mục đƣợc miễn thuế đã đăng ký hay không? Cũng qua đó, doanh nghiệp khá dễ dàng gian lận khi nhập khẩu thêm những mặt hàng khác, để các mặt hàng không đƣợc miễn thuế nghiễm nhiên đƣợc miễn vì lí do phục vụ dự án ƣu đãi đầu tƣ nếu nhƣ hải quan không phát hiện ra. Hoặc khai khống số lƣợng các mặt hàng đƣợc miễn thuế để sau đó tìm cách thực hiện buôn bán, chuyển nhƣợng trái pháp luật. Theo quy định, trách nhiệm của ngƣời nộp thuế là tự xác định nhu cầu sử dụng và xây dựng Danh mục hàng hoá nhập khẩu miễn thuế theo đúng quy định về đối tƣợng miễn thuế của Luật Thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu, Nghị định 87/2010/NĐ-CP, hƣớng dẫn tại Thông tƣ 128/2013/TT-BTC và các văn bản quy định khác có liên quan; Tự xây dựng bản thuyết minh và/ hoặc vẽ sơ đồ việc lắp đặt, sử dụng hàng hoá nhập khẩu miễn thuế nêu tại bản Danh mục hàng hóa nhập khẩu miễn thuế gửi đăng ký theo đúng quy định của pháp luật, nhu cầu của dự án, chƣơng trình khi cơ quan hải quan yêu cầu; Chịu trách nhiệm trƣớc pháp luật về việc kê khai chính xác, trung thực các mặt hàng nhập khẩu kê khai tại Danh mục miễn thuế, bản thuyết minh việc lắp đặt, sử dụng hàng hoá nhập khẩu miễn thuế và việc sử dụng đúng mục đích miễn thuế đối với số hàng hoá này. Nhƣng kiểm soát đƣợc sự trung thực này thật khó bởi nguyên nhân sâu xa lại là tính khách quan của các dự án đầu tƣ.
Thứ hai, tình trạng “giấy phép con” tồn tại, gây khó cho DN và cả cơ
quan hải quan trong thực hiện quyền ƣu đãi đầu tƣ Tại khoản 1 Điều 38 Luật Đầu tƣ nêu:
Đối với dự án đầu tƣ trong nƣớc thuộc diện không phải đăng ký đầu tƣ (dự án dƣới 15 tỷ đồng) và dự án thuộc diện đăng ký đầu tƣ quy định tại Điều 45 của Luật Đầu tƣ (dự án từ 15 đến dƣới 300 tỷ đồng), nhà đầu tƣ căn cứ vào các ƣu đãi và điều kiện ƣu đãi đầu tƣ theo quy định của pháp luật để tự xác định ƣu đãi và làm thủ tục hƣởng ƣu đãi đầu tƣ tại cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền. Trƣờng hợp nhà đầu tƣ có yêu cầu xác nhận ƣu đãi đầu tƣ thì làm thủ tục đăng ký đầu tƣ để cơ quan nhà nƣớc quản lý đầu tƣ ghi ƣu đãi đầu tƣ vào Giấy chứng nhận đầu tƣ.
Theo qui định trên thì trƣờng hợp nhà đầu tƣ nhập khẩu hàng hoá tạo TSCĐ của dự án thì tự xác định mức ƣu đãi và đăng ký với cơ quan Hải quan có thẩm quyền xác nhận theo pháp luật về thuế xuất khẩu, thuế nhập khẩu. Tuy nhiên điểm đ.1 khoản 4, Điều 101 Thông tƣ 128/2013/TT-BTC yêu cầu doanh nghiệp phải nộp “Giấy chứng nhận đầu tư” khi đăng ký danh mục miễn thuế là chƣa phù hợp, gây khó khăn cho doanh nghiệp.
Thứ ba, thực hiện thủ tục ƣu đãi đầu tƣ tại KKT còn khó khăn do pháp luật quy định thẩm quyền nhiệm vụ của một số cơ quan chồng chéo, không cần thiết:
Danh mục hàng hoá miễn thuế có thể coi nhƣ một văn bản hay một loại “giấy phép” miễn thuế, bắt buộc doanh nghiệp phải nộp khi đăng ký tờ khai hải quan nếu doanh nghiệp có yêu cầu đƣợc miễn thuế nhập khẩu. Bởi vậy, khi xác nhận Danh mục miễn thuế cho doanh nghiệp, cơ quan hải quan phải kiểm tra, rà soát hết các điều kiện đƣợc hƣởng ƣu đãi của doanh nghiệp, đối chiếu với dự án đầu tƣ và các chính sách hiện hành để tiến hành xác nhận. Thẩm quyền này thuộc về cấp Cục Hải quan tỉnh (hoặc Chi cục đƣợc ủy
quyền). Tuy nhiên theo qui định tại điểm c, bƣớc 2 qui trình miễn thuế khi làm thủ tục hải quan ban hành kèm theo Quyết đinh 2424/QĐ-TCHQ thì công chức bƣớc 1 của Chi cục phải kiểm tra đối chiếu với danh mục hàng hoá trong nƣớc đã sản xuất đƣợc, văn bản xác nhận của Bộ Khoa học công nghệ, tính đồng bộ của hàng hoá ghi trong danh mục đã đăng ký,... là chƣa phù hợp và chồng chéo với Cục Hải quan tỉnh, đồng thời rất mất thời gian vì việc này thuộc thẩm quyền cấp Cục Hải quan tỉnh đã đƣợc qui định tại Quyết định 2424/QĐ-TCHQ. Hơn nữa việc xác định tính đồng bộ của thiết bị phải có kiến thức kỹ thuật, do cơ quan có thẩm quyền xác nhận, không thuộc thẩm quyền của cơ quan hải quan.
Thứ tƣ, quy định hƣớng dẫn thực hiện pháp luật mâu thuẫn về trình tự
thủ tục.
Điểm c.2 khoản 5 Điều 101 Thông tƣ 128/2013/TT-BTC qui định khi đăng ký Danh mục miễn thuế phải căn cứ vào “Danh mục hoặc tiêu chuẩn xác định phương tiện vận tải chuyên dùng nằm trong dây chuyền công nghệ của Bộ Khoa học và công nghệ” [10] để làm căn cứ thực hiện việc miễn thuế tức là khi đăng ký danh mục, doanh nghiệp phải xuất trình cho cơ quan hải quan văn bản này. Tuy nhiên tại Bƣớc 2 Mục A phần II qui trình miễn thuế ban hành kèm theo Quyết định 2424/QĐ-TCHQ lại qui định doanh nghiệp có thể chƣa xuất trình văn bản này khi đăng ký danh mục.
Thứ năm, quy định thời hạn kém khả thi
Thông tƣ 128/2013/TT-BTC hiện nay qui định thời hạn 10 ngày làm việc kể từ ngày nhận đủ hồ sơ, thực hiện kiểm tra đối chiếu các tài liệu, chứng từ trong hồ sơ, để xác định đối tƣợng đƣợc miễn thuế và xác nhận danh mục miễn thuế, đối với dự án lớn nhƣ Dự án Lọc hóa dầu Nghi Sơn có nhiều hạng mục với hàng nghìn dòng hàng cho mỗi hạng mục là không khả thi về thời gian để kiểm tra.
* Về thủ tục hồ sơ đăng ký tờ khai hải quan
Căn cứ các quy định đối với thủ tục hồ sơ khi đăng ký tờ khai hải quan đối với hàng hóa nhập đầu tƣ đƣợc miễn thuế vẫn tồn tại một số bất cập
Các chứng từ phải nộp trong Hồ sơ hải quan của hàng nhập đầu tƣ đƣợc miễn thuế nhập khẩu:
+ Tờ khai hải quan: 02 bản chính;
+ Hợp đồng mua bán hàng hoá: 01 bản chụp; + Hóa đơn thƣơng mại: 01 bản chụp;
+ Bản kê chi tiết hàng hoá đối với trƣờng hợp hàng hoá có nhiều chủng loại hoặc đóng gói không đồng nhất: 01 bản chụp;
+ Vận đơn hoặc các chứng từ vận tải khác có giá trị tƣơng đƣơng theo quy định của pháp luật: 01 bản chụp;
+ Danh mục hàng hóa miễn thuế kèm theo phiếu theo dõi trừ lùi đã đƣợc đăng ký tại cơ quan hải quan: nộp 01 bản chụp, xuất trình bản chính để đối chiếu và trừ lùi;
+ Giấy báo trúng thầu hoặc giấy chỉ định thầu kèm theo hợp đồng cung cấp hàng hoá: 01 bản chụp, xuất trình bản chính để đối chiếu;
+ Đối với dự án thuộc lĩnh vực ƣu đãi đầu tƣ có sử dụng thƣờng xuyên năm trăm đến năm nghìn lao động phải có: Báo cáo nghiên cứu khả thi dự án khi đi vào hoạt động sử dụng thƣờng xuyên từ năm trăm đến năm nghìn lao động; Bản cam kết chịu trách nhiệm trƣớc pháp luật về việc sử dụng thƣờng xuyên từ năm trăm đến năm nghìn lao động.
+ Giấy tờ khác chứng minh hàng hóa nhập khẩu thuộc đối tƣợng miễn thuế; + Bảng kê danh mục, tài liệu của hồ sơ đề nghị miễn thuế.
Ngoài ra tùy từng trƣờng hợp cụ thể mà ngƣời khai hải quan nộp thêm, xuất trình các chứng từ khác theo quy định (Thông tƣ 128 của Bộ Tài chính, 2013).
Chỉ xét các chứng từ phải nộp ở trên, ta có thể thấy ngay khó khăn cho cả doanh nghiệp và công chức hải quan tiếp nhận tờ khai đâu là phần các chứng từ khác chứng minh hàng hóa nhập khẩu thuộc đối tƣợng miễn thuế.
Doanh nghiệp lúng túng không biết phải nộp chứng từ gì và hải quan không biết yêu cầu chứng từ gì vì mỗi mặt hàng, mỗi đơn vị nhập khẩu đƣợc quản lý khác nhau. Hoặc chứng từ có trong tay không biết đã đủ chứng minh hàng nhập khẩu thuộc đối tƣợng miễn thuế? Chƣa có văn bản pháp luật nào quy định chi tiết hơn về vấn đề này. Nên trên thực tế, các doanh nghiệp thƣờng không nộp thêm chứng từ nào.
Ngƣợc lại Bảng kê danh mục, tài liệu của hồ sơ đề nghị miễn thuế
đƣợc xếp vào các chứng từ phải nộp, nhƣng tính thiết thực của nó thì chƣa rõ? Bởi lẽ, khi tiếp nhận tờ khai, các công chức hải quan phải lập Phiếu tiếp nhận, bàn giao hồ sơ, trong đó nêu tên và số lƣợng các chứng từ của bộ hồ sơ hải quan. Vì vậy có nhất thiết cần đến Bảng kê danh mục, tài liệu của hồ sơ đề nghị miễn thuế!?
Đối với trƣờng hợp dự án thuộc lĩnh vực ƣu đãi đầu tƣ có sử dụng thƣờng xuyên năm trăm đến năm nghìn lao động phải có Báo cáo nghiên cứu khả thi dự án khi đi vào hoạt động sử dụng thường xuyên từ năm trăm đến năm nghìn lao động. Nhƣng cơ quan nào đánh giá và phê duyệt Báo cáo này thì chƣa đƣợc quy định rõ: cơ quan cấp giấy phép đầu tƣ, Bộ chủ quản hay chính quyền địa phƣơng nơi dự án đƣợc thực hiện…? Cũng trong mục này, doanh nghiệp phải nộp Bản cam kết chịu trách nhiệm trước pháp luật về việc sử dụng thường xuyên từ năm trăm đến năm nghìn lao động. Thiết nghĩ hải quan là cơ quan quản lý nhà nƣớc đối với hàng hóa xuất nhập khẩu, phƣơng tiện vận tải xuất nhập cảnh, thực hiện các chính sách thuế, không quản lý về lĩnh vực lao động nên có cần Bản cam kết nhƣ trên?
phải sử dụng hàng hoá đã đƣợc miễn thuế theo đúng quy định; định kỳ sáu tháng một lần kể từ khi đăng ký tờ khai đầu tiên để nhập khẩu hàng hoá đƣợc miễn thuế cho đến khi kết thúc xây dựng hoặc đƣa vào lắp đặt, sử dụng hàng hoá thuộc Danh mục hàng hoá nhập khẩu miễn thuế đã đƣợc miễn thuế, ngƣời nộp thuế có trách nhiệm báo cáo việc thực hiện nhập khẩu, sử dụng hàng hoá miễn thuế theo Danh mục đã đăng ký với cơ quan hải quan nơi đăng ký Danh mục để quản lý, theo dõi, kiểm tra việc thực hiện, sử dụng toàn bộ hàng hoá miễn thuế từ khi bắt đầu nhập khẩu đến thời điểm báo cáo. Ngƣời nộp thuế phải có văn bản thông báo với cơ quan hải quan nơi làm thủ tục xuất khẩu, nhập khẩu hàng hóa về số lƣợng, chất lƣợng, chủng loại... hàng hóa dự kiến sẽ thay đổi mục đích sử dụng. Có trách nhiệm nộp đủ số tiền thuế, tiền phạt chậm, tiền phạt vi phạm hành chính (nếu có) cho hàng hoá đã đƣợc miễn thuế nhập khẩu, nhƣng sau đó thay đổi mục đích sử dụng trong thời hạn. Cơ quan hải quan nơi đăng ký Danh mục hàng hóa miễn thuế có trách nhiệm theo dõi,