quản lý biên chế ở Việt Nam
2.3.1. Thành tựu đã đạt được
Nhà nƣớc pháp quyền XHCN Việt Nam đƣợc hình thành và phát triển trong quá trình đấu tranh giải phóng dân tộc, thống nhất đất nƣớc và xây dựng CNXH đầy khó khăn và do đó, không tránh khỏi sự thăng trầm. Ngay từ khi mới thành lập, Nhà nƣớc Việt Nam Dân chủ cộng hoà trƣớc đây, Cộng hoà XHCN Việt Nam ngày nay đã có rất nhiều đặc điểm của một nhà nƣớc pháp quyền. Tuy nhiên, mãi đến những năm đổi mới, nhà nƣớc pháp quyền XHCN mới trở thành một khái niệm chính trị - pháp lý chính thức trong xã hội ta và để từ đó đƣợc hiện thực hoá trong sự nghiệp đổi mới và trở thành một trong những nền tảng của công cuộc xây dựng và bảo vệ Tổ quốc ngày nay.
Tuy nhiên, do đƣợc xây dựng trên nền tảng của một hệ thống chính trị - pháp lý đặc thù của thời kỳ chuyển đổi từ kinh tế kế hoạch hoá tập trung sang kinh tế thị trƣờng, nên nhiều cấu trúc, chế định, đặc biệt là hệ thống pháp luật
của Nhà nƣớc XHCN Việt Nam, cần đƣợc tiếp tục hoàn thiện để đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nƣớc pháp quyền. Hoàn thiện pháp luật nói chung và hoàn thiện pháp luật về quản lý biên chế nói chung là một yêu cầu khách quan và đã đạt đƣợc những thành tựu cơ bản sau:
Thứ nhất, pháp luật về quản lý biên chế đã quán triệt và cụ thể hoá các quan điểm, chủ trương của Đảng, nhà nước về xây dựng, hoàn thiện pháp luật nói chung và pháp luật về quản lý biên chế nói riêng.
Hoàn thiện pháp luật nói chung và hoàn thiện pháp luật về quản lý biên chế luôn đƣợc Đảng và nhà nƣớc quan tâm. Nghị quyết số 48-NQ/TW về việc chiến lƣợc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đến năm 2010, định hƣớng đến năm 2020 do Bộ Chính trị ban hành ngày 24/05/2005 đã đƣa ra yêu cầu, mục tiêu, phƣơng hƣớng hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam trong đó có pháp luật về quản lý biên chế đến năm 2020. Nghị quyết Ðại hội lần thứ XI của Ðảng đã chỉ rõ:
Tiếp tục đẩy mạnh việc xây dựng và hoàn thiện Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa, bảo đảm Nhà nƣớc ta thật sự là của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, do Ðảng lãnh đạo; thực hiện tốt chức năng quản lý kinh tế, quản lý xã hội... Tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật, cơ chế, chính sách để vận hành có hiệu quả nền kinh tế và thực hiện tốt các cam kết quốc tế, bảo vệ lợi ích quốc gia, dân tộc [22, tr.8].
Trên cơ sở đó tại các Văn kiện Đại hội Đảng đều thể hiện sự chỉ đạo của Đảng đối với hoạt động quản lý nhà nƣớc về biên chế đặc biệt là hoàn thiện pháp luật về biên chế. Dƣới sự lãnh đạo, chỉ đạo của Đảng về hoàn thiện pháp luật về quản lý biên chế hàng loạt các văn bản pháp luật điều chỉnh hoạt động quản lý nhà nƣớc về biên chế ra đời là cơ sở pháp lý cho hoạt động quản lý nhà nƣớc về biên chế ở Việt Nam.
Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đòi hỏi phải bảo đảm tính đồng bộ. Vì vậy, việc ban hành kịp thời các văn bản quy định chi tiết hƣớng dẫn thi hành có ý nghĩa rất quan trọng trong việc đƣa pháp luật vào cuộc sống. Cho nên, sau khi ban hành Luật, Quốc hội đã yêu cầu Chính phủ, các ngành, các cấp cần khẩn trƣơng ban hành văn bản hƣớng dẫn thi hành để tổ chức triển khai thi hành các Luật, Nghị quyết đƣợc Quốc hội thông qua, đẩy mạnh công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục để pháp luật quản lý nói chung và pháp luật về quản lý biên chế sớm đi vào cuộc sống. Quốc hội cũng yêu cầu các cơ quan của Quốc hội thƣờng xuyên giám sát việc thi hành pháp luật về biên chế; có kế hoạch phối hợp chặt chẽ với các cơ quan của Chính phủ và các cơ quan hữu quan trong việc bảo đảm tiến độ, chất lƣợng chuẩn bị các dự án trong chƣơng trình xây dựng luật, hoàn thiện pháp luật về biên chế. Các văn bản pháp luật đƣợc biên chế trong thời gian qua đã đảm bảo quy thể chế hóa các quan điểm, chủ trƣơng của Đảng trong việc quản lý biên chế.
Vấn đề quản lý biên chế luôn đƣợc Đảng quan tâm chỉ đạo, đặc biệt để chỉ đạo thống nhất quản lý về biên chế trong cả hệ thống chính trị ngày 31/7/2014 Bộ Chính trị đã ban hành Quyết định số 252–QĐ/TW về việc ban hành Quy chế làm việc của Ban Chỉ đạo Trung ƣơng về quản lý biên chế thống nhất của hệ thống chính trị. Theo Quy chế, Ban Chỉ đạo Trung ƣơng về quản lý biên chế thống nhất của hệ thống chính trị có nhiệm vụ tham mƣu, đề xuất với Bộ Chính trị xem xét, quyết định các chủ trƣơng, nguyên tắc về biên chế, tinh giản biên chế; nâng cao chất lƣợng đội ngũ cán bộ công chức, viên chức và ngƣời hƣởng lƣơng, phụ cấp từ ngân sách... của các tổ chức trong hệ thống chính trị. Trên cơ sở chủ trƣơng, nguyên tắc của Bộ Chính trị và các quy định hiện hành, Ban Chỉ đạo Trung ƣơng hƣớng dẫn các cơ quan có thẩm quyền về quản lý biên chế xây dựng kế hoạch quản lý, sử dụng biên chế 5 năm và hằng năm; tiến hành tổng hợp, thẩm định, báo cáo Bộ Chính trị xem
xét, quyết định. Căn cứ vào Quyết định của Bộ Chính trị, Ban Chỉ đạo Trung ƣơng thông báo để các cơ quan có thẩm quyền quản lý biên chế thực hiện; chỉ đạo việc kiểm tra, giám sát thực hiện các chủ trƣơng, quyết định của Bộ Chính trị về quản lý biên chế. Ban Chỉ đạo Trung ƣơng thành lập Tổ giúp việc gồm một số đồng chí lãnh đạo cấp bộ và một số đồng chí lãnh đạo cấp vụ có chức năng tham mƣu về biên chế và quản lý biên chế của Ban Tổ chức Trung ƣơng, Bộ Nội vụ, Ban Công tác đại biểu Quốc hội, Văn phòng Chủ tịch nƣớc, Bộ Tài chính do đồng chí Ủy viên Thƣờng trực Ban Chỉ đạo Trung ƣơng làm Tổ trƣởng. Tổ giúp việc thực hiện các nhiệm vụ do Ban Chỉ đạo Trung ƣơng giao. Thành viên Tổ giúp việc làm việc theo chế độ kiêm nhiệm.
Thứ hai, pháp luật về quản lý biên chế hiện hành đã xây dựng một hành lang pháp lý vững chắc để các cơ quan nhà nước có thẩm quyền thực hiện chức năng quản lý nhà nước về biên chế
Nhà nƣớc thể chế hóa quan điểm, đƣờng lối, chính sách của Ðảng thành hệ thống pháp luật và tổ chức triển khai thực hiện trên phạm vi toàn xã hội. Ðó là những văn bản pháp quy bắt buộc hệ thống chính quyền các cấp, các tổ chức chính trị – xã hội, các lực lƣợng có liên quan phải chấp hành theo đúng chức năng, quyền hạn của mình. Vì vậy, để Nghị quyết của Đảng đi vào cuộc sống, điều quan trọng là phải tập trung xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật. Có thể nói pháp luật về quản lý biên chế ở Việt Nam, trong thời gian vừa qua đã tƣơng đối đƣợc hoàn thiện, chúng ta đã xây dựng, ban hành đƣợc một hệ thống pháp luật điều chỉnh quản lý nhà nƣớc về biên chế thống nhất từ trung ƣơng đến địa phƣơng cụ thể là:
Về công tác xây dựng và ban hành Luật của Quốc hội gồm có: Luật cán bộ, công chức năm 2008; Luật viên chức năm 2010.
Về công tác xây dựng và ban hành Nghị định hƣớng dẫn thực hiện quản lý nhà nƣớc về biên chế của Chính phủ gồm có: Nghị định 21/2010/NĐ-
CP ngày 22/4/2013 Quy định về vị trí việc làm và cơ cấu ngạch công chức; Nghị định 41/2012/NĐ-CP ngày 08/5/2012 Quy định về vị trí việc làm trong đơn vị sự nghiệp công lập.
Về công tác xây dựng và ban hành Thông tƣ hƣớng dẫn của các Bộ, đã ban hành đƣợc các Thông tƣ điều chỉnh hoạt động quản lý nhà nƣớc về biên chế gồm: Thông tƣ 07/2010/TT-BNV ngày 26/7/2010 của Bộ Nội vụ hƣớng dẫn thực hiện một số Điều quy định tại Nghị định số 21/2010/NĐ-CP ngày 08/3/2010 của Chính phủ về quản lý biên chế công chức; Thông tƣ 05/2013/TT-BNV ngày 25/6/2013 của Bộ Nội vụ hƣớng dẫn thực hiện Nghị định số 36/2013/NĐ-CP ngày 22/4/2013 của Chính phủ quy định về vị trí việc làm và cơ cấu ngạch công chức; Thông tƣ 14/2012/TT-BNV ngày 18/12/2012 của Bộ Nội vụ hƣớng dẫn thực hiện Nghị định số 41/2012/NĐ-CP ngày 05/5/2012 của Chính phủ quy định về vị trí việc làm trong các đơn vị sự nghiệp công lập;
Ngoài ra còn có hàng loạt các Quyết định của UBND cấp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng ban hành quy định về phân công, phân cấp quản lý tổ chức bộ máy, biên chế và cán bộ, công chức, viên chức; Quyết định về giao chỉ tiêu biên chế hàng năm..
Thứ ba, pháp luật về quản lý biên chế đã phân định quản lý nhà nước về công chức và quản lý nhà nước về viên chức
Nếu nhƣ trƣớc kia chúng ta chƣa phân định quản lý nhà nƣớc về biên chế công chức và biên chế viên chức. Thì hiện nay với sự ra đời của Luật cán bộ, công chức năm 2008 cùng với các văn bản hƣớng dẫn thi hành; Luật viên chức năm 2010 cùng với các văn bản hƣớng dẫn thi hành. Vấn đề quản lý nhà nƣớc về biên chế đƣợc tách bạch thành hai bộ phận các văn bản pháp luật riêng biệt nhằm tạo điều kiện cho hoạt động quản lý nhà nƣớc về biên chế có hiệu quả hơn.
Theo đó hoạt động quản lý nhà nƣớc về biên chế công chức thuộc đối tƣợng điều chỉnh của Luật cán bộ, công chức năm 2008 cùng các văn bản hƣớng dẫn thi hành nhƣ Nghị định số 06/2010/NĐ-CP ngày 25/01/2010 của Chính phủ quy định những ngƣời là công chức; Nghị định 21/2010/NĐ-CP ngày 08/03/2010 của Chính phủ quy định về quản lý biên chế công chức; Nghị định 36/2013/NĐ-CP ngày 22/4/2013 quy định về vị trí việc làm và cơ cấu ngạch công chức, Thông tƣ 07/2010/TT-BNV ngày 26/7/2010 của Bộ Nội vụ hƣớng dẫn thực hiện một số điều quy định tại Nghị định số 21/2010/NĐ-CP, Thông tƣ 08/2011/TT-BNV ngày 02/06/2011của Bộ Nội vụ hƣớng dẫn một số điều của Nghị định số 06/2010/NĐ-CP; Thông tƣ 05/2013/TT-BNV ngày 25/6/2013 của Bộ Nội vụ hƣớng dẫn thực hiện Nghị định số 36/2013/NĐ-CP.
Hoạt động quản lý nhà nƣớc về biên chế viên chức thuộc đối tƣợng điều chỉnh của Luật Viên chức cùng các văn bản hƣớng dẫn thi hành nhƣ Nghị định 41/2012/NĐ-CP ngày 05/5/2012 của Chính phủ quy định về vị trí việc làm trong các đơn vị sự nghiệp công lập, Thông tƣ 14/2012/TT-BNV ngày 18/12/2012 của Bộ Nội vụ hƣớng dẫn thực hiện Nghị định số 41/2012/NĐ-CP.
Thứ tư, đổi mới quản lý biên chế trên cơ sở xác định vị trí việc làm
Biên chế là chỉ số lƣợng ngƣời làm việc trong mỗi cơ quan, tổ chức. Trƣớc đây việc quản lý biên chế vẫn còn mang những dấu ấn của cơ chế kế hoạch hóa tập trung. Theo pháp luật về quản lý biên chế hiện hành thì việc quản lý biên chế công chức, viên chức dựa trên cơ sở kết hợp giữa tiêu chuẩn chức danh với vị trí việc làm và từ đó mới xác định biên chế - số lƣợng ngƣời làm việc trong từng cơ quan, tổ chức. Để thực hiện tốt việc đổi mới quản lý biên chế, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 21/2010/NĐ-CP, Nghị định số 36/2013/NĐ-CP ngày 22/4/2013 và Nghị định 41/2012/NĐ-CP cùng các văn bản hƣớng dẫn thi hành. Trong đó quy định xác định biên chế công chức, viên chức luôn phải dựa trên cơ sở xác định vị trí việc làm phù hợp với chức năng, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức.
Việc xác định biên chế trong từng cơ quan, đơn vị sự nghiệp phải dựa đầu tiên và trƣớc hết vào vị trí việc làm phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của từng cơ quan, tổ chức, đơn vị đƣợc cấp có thẩm quyền quy định. Để xác định vị trí việc làm, Chính phủ quy định và hƣớng dẫn các phƣơng pháp đƣợc thực hiện để xác định vị trí việc làm trong các cơ quan, tổ chức.
Ngoài ra, việc xác định biên chế còn phải căn cứ vào các yếu tố khác nhƣ tính chất, đặc điểm, mức độ phức tạp và quy mô, phạm vi, đối tƣợng quản lý của ngành, lĩnh vực; Quy trình quản lý chuyên môn, nghiệp vụ theo quy định của pháp luật chuyên ngành; Mức độ hiện đại hóa công sở, trang thiết bị, phƣơng tiện làm việc và ứng dụng công nghệ thông tin; Thực tế tình hình quản lý biên chế đƣợc giao của cơ quan, đơn vị, tổ chức. Đối với cơ quan, tổ chức, đơn vị sự nghiệp việc xác định biên chế còn phải căn cứ vào quy mô dân số, diện tích tự nhiên, trình độ phát triển kinh tế xác hội của địa phƣơng, cơ cấu tổ chức của đơn vị sự nghiệp…
Thứ năm, trước năm 2012 pháp luật về quản lý biên chế đã xây dựng chính sách tinh giản biên chế
Tinh giản biên chế, nâng cao chất lƣợng đội ngũ, cải cách chế độ tiền lƣơng là vấn đề luôn đƣợc Đảng và Nhà nƣớc ta quan tâm. Ngay từ năm 1986, tại Đại hội Đảng lần thứ VI - Đại hội đổi mới, vấn đề tinh giản biên chế đã đƣợc đặt ra quyết liệt. Từ năm 1986 đến nay, để thực hiện các chủ trƣơng của Đảng, Chính phủ đã 03 lần ban hành chính sách tinh giản biên chế, bao gồm: Ngày 12/04/1991, Hội đồng Bộ trƣởng (nay là Chính phủ) đã ban hành Quyết định số 111-HĐBT về một số chính sách trong việc sắp xếp biên chế; Ngày 18/10/2000, Chính phủ ban hành Nghị quyết số 16/2000/NQ-CP về việc tinh giản biên chế trong các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp; Ngày 28/7/2003, Chính phủ ban hành Nghị quyết số 09/2003/NQ-CP về việc sửa
đổi, bổ sung Nghị quyết số 16/2000/NQ-CP; Ngày 08/8/2007, Chính phủ ban hành Nghị định số 132/2007/NĐ-CP về chính sách tinh giản biên chế. Nghị định 132/2007/NĐ-CP đã hết hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/01/2012.
Việc thực hiện tinh giản biên chế cũng đã tạo điều kiện cho việc sắp xếp tổ chức bộ máy đạt hiệu quả và góp phần nâng cao đƣợc chất lƣợng của đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức; trẻ hóa đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức
Ngày 08/11/2011 Nghị quyết số 30c/NQ-CP đƣợc Chính phủ ban hành Chƣơng trình tổng thể cải cách hành chính nhà nƣớc giai đoạn 2011 - 2020, trọng tâm cải cách hành chính trong giai đoạn 10 năm tới là: Cải cách thể chế; xây dựng, nâng cao chất lƣợng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức, chú trọng cải cách chính sách tiền lƣơng nhằm tạo động lực thực sự để cán bộ, công chức, viên chức thực thi công vụ có chất lƣợng và hiệu quả cao; nâng cao chất lƣợng dịch vụ hành chính và chất lƣợng dịch vụ công. Trên cơ sở đó ngày 18/10/2012, Thủ tƣớng Chính phủ đã ký Quyết định số 1557/QĐ-TTg phê duyệt Đề án Cải cách chế độ công vụ, công chức với quan điểm: Đẩy mạnh cải cách chế độ công vụ, công chức phải gắn với quá trình thực hiện Chƣơng trình tổng thể cải cách hành chính nhà nƣớc giai đoạn 2011 - 2020, phù hợp với đổi mới hệ thống chính trị, đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ