Ở nƣớc ta, ngay sau khi Cách mạng tháng Tám thành công, Nhà nƣớc Việt Nam dân chủ cộng hoà đƣợc thành lập. Trong khi chƣa có Hiến pháp Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký nhiều sắc lệnh quan trọng để quản lý đất nƣớc và xã hội. Ngày 23 tháng 11 năm 1945 Chủ tịch Hồ Chí Minh ký sắc lệnh số 63- SL quy định về tổ chức chính quyền nhân dân ở địa phƣơng; Sắc lệnh số 77- LS ngày 21 tháng 12 năm 1945 quy định về tổ chức chính quyền nhân dân lâm thời ở thị xã, thành phố; trong đó quy định số lƣợng thành viên của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã và có thể đƣợc hiểu đó là biên chế của tổ chức chính quyền nhân dân. Đây đƣợc coi là văn bản đầu tiên có quy định về biên chế ngay sau khi thành lập nhà nƣớc Việt nam Dân chủ Cộng hòa.
Ngày 20/5/1950 Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ban hành Sắc lệnh số 76/SL ban hành Quy chế công chức Việt Nam, Quy chế này quy định công chức là: “Những công dân Việt Nam được chính quyền nhân dân tuyển để giữ một chức vụ thường xuyên trong các cơ quan Chính phủ ở trong hay ngoài nước đều là công chức theo quy chế này, trừ trường hợp riêng biệt do Chính phủ quy định” [12, Điều 1].
Nhƣ vậy, phạm vi công chức rất hẹp, chỉ bao gồm những ngƣời làm việc trong các cơ quan Chính phủ tức là cơ quan quản lý nhà nƣớc nhƣ các Bộ, Uỷ ban hành chính các cấp, cơ quan hoặc ngƣời đại diện cho Chính phủ ở
nƣớc ngoài. Biên chế đƣợc hiểu là số lƣợng công chức. Do hoàn cảnh đất nƣớc lúc bấy giờ chiến tranh ác liệt, quy chế công chức không đƣợc áp dụng trong thực tế.
Sau đó một thời gian dài (từ đầu thập kỷ 60 đến đầu thập kỉ 80 thế kỷ XX), ở nƣớc ta gần nhƣ “không tồn tại khái niệm công chức” mà thay vào đó là khái niệm “cán bộ, công nhân viên chức nhà nƣớc” chung chung, không phân biệt công chức, viên chức với công nhân (đây là những ngƣời hợp đồng làm việc trong các doanh nghiệp nhà nƣớc). Biên chế đƣợc hiểu là số lƣợng cán bộ, công nhân viên chức nhà nƣớc.
Đến năm 1991, do yêu cầu khách quan của tiến trình cải cách nền hành chính nhà nƣớc và đòi hỏi phải chuẩn hóa đội ngũ cho phù hợp với thông lệ quốc tế, khái niệm công chức đƣợc qui định tại Nghị định 169/HĐBT của Hội đồng Bộ trƣởng ngày 25/5/1991 về công chức nhà nƣớc thì công chức là công dân Việt Nam đƣợc tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thƣờng xuyên trong một công sở của nhà nƣớc từ Trung ƣơng đến địa phƣơng, trong nƣớc hay ngoài nƣớc, do ngân sách nhà nƣớc cấp. Công sở ở đây bao gồm cả trƣờng học, bệnh viện, viện nghiên cứu… Quan niệm này chƣa tách bạch công chức với viên chức, nhƣng đã tách công chức ra khỏi những ngƣời làm việc trong các tổ chức, kinh doanh của nhà nƣớc và những ngƣời làm việc trong các cơ quan Đảng và các tổ chức đoàn thể chính trị – xã hội. Biên chế vẫn đƣợc hiểu chung là số lƣợng, cơ cấu, vị trí công việc của ngƣời là công chức.
Pháp lệnh cán bộ, công chức năm 1998 cũng đƣa ra thuật ngữ chung “biên chế cán bộ, công chức”, "biên chế cán bộ", "biên chế công chức" và quy định rõ thẩm quyền quyết định biên chế cán bộ, công chức các cơ quan trong hệ thống chính trị, cụ thể nhƣ sau:
Uỷ ban thƣờng vụ Quốc hội quyết định biên chế cán bộ, công chức thuộc Toà án nhân dân tối cao, Viện kiểm sát nhân dân, số
lƣợng Thẩm phán của các Toà án, biên chế công chức Văn phòng Quốc hội; Chủ tịch nƣớc quyết định biên chế công chức Văn phòng Chủ tịch nƣớc; Biên chế cán bộ làm việc trong tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội do tổ chức có thẩm quyền của Đảng Cộng sản Việt Nam quyết định; Chính phủ quyết định biên chế và quản lý cán bộ, công chức làm việc trong cơ quan hành chính, sự nghiệp nhà nƣớc; Cơ quan đƣợc giao nhiệm vụ về công tác tổ chức - cán bộ của Chính phủ giúp Chính phủ thực hiện việc quản lý cán bộ, công chức trong các cơ quan hành chính, sự nghiệp nhà nƣớc; Các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ và Uỷ ban nhân dân các tỉnh, thành phố trực thuộc trung ƣơng thực hiện quản lý cán bộ, công chức theo phân cấp của Chính phủ và theo quy định của pháp luật. [26, Điều 35, Điều 36 ].
Pháp lệnh cán bô ̣ , công chƣ́c sửa đổi , bổ sung năm 2003 đã tách biệt đối tƣợng viên chức với đối tƣợng là công chức và có thêm khái niệm biên chế hành chính, biên chế sự nghiệp.
Thi hành Pháp lệnh cán bộ, công chức năm 1998 và Pháp lệnh cán bộ, công chức sửa đổi, bổ sung năm 2003 và chƣơng trình tổng thể cải cách hành chính giai đoạn 2001-2010, ngày 19/6/2003 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 71/2003/NĐ-CP của Chính phủ về phân cấp quản lý biên chế hành chính, sự nghiệp nhà nƣớc; trong đó quy định rõ nội dung phân cấp quản lý biên chế hành chính cho Bộ trƣởng bộ, ngành và Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Theo đó, đối với cơ chế quản lý biên chế hành chính đƣợc thực hiện nhƣ sau:
Hàng năm các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh căn cứ vào nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, chức năng, nhiệm vụ của từng cơ quan, tổ chức, đặc điểm về địa lý tự nhiên, dân số… xây dựng kế hoạch biên chế gửi Bộ Nội vụ để tổng hợp trình Thủ tƣớng
Chính phủ phê duyệt. Riêng đối với kế hoạch biên chế hành thuộc tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng phải trình Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trƣớc khi gửi Bộ Nội vụ.
Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định việc phân bổ, quản lý chỉ tiêu biên chế của các cơ quan, tổ chức trực thuộc trong tổng số biên chế đƣợc cơ quan có thẩm quyền giao.
Mặc dù, Nghị định 71/2003/NĐ-CP đã quy định các căn cứ xây dựng kế hoạch biên chế, nhƣng chƣa có quy định mang tính khoa học trong việc xác định biên chế công chức. Do đó, việc giao, phân bổ biên chế công chức hàng năm bị coi là theo cơ chế "xin - cho".
Nghị định số 71/2003/NĐ-CP cũng đã phân cấp mạnh thẩm quyền quyết định biên chế sự nghiệp cho Bộ trƣởng bộ, ngành và Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cụ thể nhƣ sau:
Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ, Thủ trƣởng cơ quan thuộc Chính phủ quyết định chỉ tiêu biên chế sự nghiệp đối với những lĩnh vực đã có định mức biên chế thuộc phạm vi quản lý [13, khoản 5 Điều 9].
Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trình Hội đồng nhân dân cấp tỉnh phê chuẩn biên chế sự nghiệp hàng năm của địa phƣơng để thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nƣớc và phát triển kinh tế - xã hội trên cơ sở định mức biên chế do cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền ban hành và khả năng của ngân sách địa phƣơng hàng năm [13, khoản 3 Điều 10].
Ngoài ra, Nghị định số 71/2003/NĐ-CP còn quy định nhiệm vụ cho các Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trƣởng cơ quan thuộc Chính phủ chủ trì, phối hợp với các cơ quan có liên quan xây dựng và đề nghị cơ
quan quản lý nhà nƣớc có thẩm quyền quy định các định mức biên chế mới và sửa đổi, bổ sung định mức hiện hành theo chuyên môn nghiệp vụ của ngành, lĩnh vực mình phụ trách để áp dụng trong phạm vi cả nƣớc.
Thực hiện Nghị định số 71/2003/NĐ-CP, Bộ Giáo dục và Đào tạo đã chủ trì phối hợp với Bộ Nội vụ ban hành Thông tƣ liên tịch số 35/2006/TTLT- BGD&ĐT-BNV ngày 23/8/2006 hƣớng dẫn định mức biên chế viên chức ở các cơ sở giáo dục công lập; Thông tƣ liên tịch số 71/2007/TTLT-BGDĐT-BNV ngày 28/11/2007 hƣớng dẫn định mức biên chế sự nghiệp trong các cơ sở giáo dục mầm non công lập, Thông tƣ số 59/2008/TT-BGDĐT ngày 31/10/2008 của Bộ Giáo dục và Đào tạo hƣớng dẫn định mức biên chế sự nghiệp ở các trƣờng chuyên biệt công lập;
Bộ Y tế đã chủ trì phối hợp với Bộ Nội vụ ban hành Thông tƣ liên tịch số 08/2007/TTLT-BYT-BNV ngày 05/6/2007 hƣớng dẫn định mức biên chế sự nghiệp trong các cơ sở y tế nhà nƣớc.
Ngày 26/11/2003, Quốc hội đã ban hành Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân và tại khoản 4 Điều 17 của Luật đã quy định thẩm quyền Hội đồng nhân dân cấp tỉnh trong việc quản lý biên chế hành chính, biên chế sự nghiệp nhƣ sau: "Hội đồng nhân dân cấp tỉnh Quyết định tổng biên chế sự nghiệp ở địa phương phù hợp với yêu cầu phát triển và khả năng ngân sách của địa phương; thông qua tổng biên chế hành chính của địa phương trước khi trình cấp có thẩm quyền quyết định" [29, khoản 4 Điều 17].
Thực hiện chƣơng trình tổng thể cải cách hành chính nhà nƣớc giai đoạn 2001-2010 (ban hành kèm theo Quyết định số 136/2001/QĐ-TTg ngày 17/9/2001 của Thủ tƣớng Chính phủ), trong đó đổi mới cơ chế tài chính đối với khu vực dịch vụ công, Chính phủ đã ban hành các Nghị định sau:
Nghị định 112/2004/NĐ-CP ngày 08/4/2004 của Chính phủ quy định cơ chế quản lý biên chế đối với đơn vị sự nghiệp của nhà nƣớc, trong đó quy
định phân cấp việc quản lý, sử dụng biên chế sự nghiệp cho cả các đơn vị sự nghiệp của nhà nƣớc, tuy nhiên mức độ phân cấp tùy thuộc vào việc tự chủ kinh phí của đơn vị sự nghiệp.
Nghị định 115/2005/NĐ-CP ngày 05/9/2005 của Chính phủ quy định cơ chế tự chủ, tự chịu trách nhiệm của các tổ chức khoa học và công nghệ công lập, trong đó quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về quản lý, sử dụng biên chế đối với các tổ chức khoa học và công nghệ công lập.
Nghị định 43/2006/NĐ-CP ngày 25/4/2006 của Chính phủ quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về thực hiện nhiệm vụ, tổ chức bộ máy, biên chế và tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập, trong đó quy định quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm về quản lý, sử dụng biên chế đối với các đơn vị sự nghiệp công lập.