hiện nay
2.2.1. Thực trạng về thực thi pháp luật về quản lý biên chế công chức
Luật Cán bộ, công chức và Nghị định số 21/2010/NĐ-CP ngày 08/3/2010 của Chính phủ về quản lý biên chế công chức đã tạo hành lang pháp lý, khoa học giúp cho việc quản lý biên chế đƣợc thống nhất và định biên trong hệ thống cơ quan cơ quan nhà nƣớc có tính khoa học hơn. Đã quy định rõ căn cứ xác định biên chế công chức; kế hoạch biên chế công chức và điều chỉnh kế hoạch biên chế công chức hàng năm; thẩm quyền, trách nhiệm của các cơ quan nhà nƣớc trong việc quản lý biên chế công chức để cho các cơ quan, tổ chức thống nhất trong việc thực hiện quản lý, sử dụng biên chế. Tuy nhiên việc thực thi các quy định của pháp luật về quản lý biên chế công chức chƣa đạt hiệu quả, cụ thể nhƣ sau:
Một trong những căn cứ để xác định biên chế công chức là trên cơ sở xác định vị trí việc làm phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của từng cơ quan, tổ chức, đơn vị đƣợc cấp có thẩm quyền quy định. Nhƣng đến nay chƣa cơ quan, tổ chức hành chính nào trình cơ quan có thẩm quyền phê duyệt danh mục vị trí việc làm để làm cơ sở xác định biên chế công chức.
Ngoài ra, trong chính các văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành đã quy định cụ thể về biên chế công chức đối với các tổ chức thuộc ngành, lĩnh vực, không dựa trên cơ sở xác định vị trí việc làm. Nhƣ vậy, đã không thực hiện theo đúng quy định của pháp luật về quản lý biên chế. Ví dụ nhƣ:
Quyết định số 1956 ngày 27/11/2009 của Thủ tƣớng Chính phủ về phê duyệt Đề án đào tạo nghề cho lao động nông thôn đến năm 2020 quy định “Mỗi huyện có 01 biên chế chuyên trách về công tác dạy nghề thuộc Phòng Lao động - Thương binh và Xã hội" [36];
Quyết định số 858/QĐ-TTg ngày 14/6/2010 của Thủ tƣớng Chính phủ phê duyệt Đề án Đổi mới công tác tiếp công dân quy định “Ủy ban nhân dân huyện cử 1 đến 2 cán bộ chuyên trách và một số cán bộ không chuyên trách làm nhiệm vụ tiếp công dân” [37];
Quyết định số 2369/QĐ-TTg ngày 28/10/2010 của Thủ tƣớng Chính phủ phê duyệt Đề án “xây dựng Trung tâm lý lịch tƣ pháp quốc gia và kiện toàn tổ chức của Sở Tƣ pháp để xây dựng, quản lý cơ sở dữ liệu lý lịch tƣ pháp” lại quy định quá cụ thể về biên chế: “biên chế của Trung tâm lý lịch tư pháp quốc gia khoảng 33-36 người” [40]; các Sở Tƣ pháp sử dụng tổ chức hiện có của Sở là Phòng Hành chính tƣ pháp, đồng thời, bổ sung ít nhất 3 biên chế làm công tác lý lịch tƣ pháp tại Phòng Hành chính tƣ pháp. Riêng đối với 3 thành phố Hải Phòng, Đà Nẵng và Cần Thơ thành lập Phòng Lý lịch tƣ pháp thuộc Sở Tƣ pháp và có ít nhất 5 công chức; thành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh thành lập Phòng Lý lịch tƣ pháp thuộc Sở Tƣ pháp và có ít nhất 7 công chức để thực hiện nhiệm vụ này.
Theo quy định về thời hạn gửi kế hoạch biên chế công chức hàng năm trƣớc ngày 20 tháng 7 của năm trƣớc liền kề các Bộ, ngành, địa phƣơng phải gửi kế hoạch biên chế công chức của năm sau liền kề để Bộ Nội vụ thẩm định, tổng hợp trình Thủ tƣớng Chính phủ phê duyệt. Tuy nhiên, đa số các Bộ, ngành, địa phƣơng đã không thực hiện theo đúng quy định về thời hạn
nêu trên, dẫn đến việc thẩm định, tổng hợp trình Thủ tƣớng Chính phủ phê duyệt biên chế công chức hàng năm chậm, ví dụ nhƣ việc giao biên chế công chức năm 2012 đến tận ngày 09/5/2012, Thủ tƣớng Chính phủ mới ban hành Quyết định số 542/QĐ-TTg ngày 09 tháng 5 năm 2012 về việc phê duyệt biên chế công chức của các cơ quan hành chính nhà nƣớc năm 2012;
Luật Cán bộ, công chức và Nghị định số 21/2010/NĐ-CP quy định căn cứ vào quyết định chỉ tiêu biên chế đƣợc Chính phủ giao, Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định giao biên chế công chức trong cơ quan của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân, đơn vị sự nghiệp công lập của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh. Nhƣng một số địa phƣơng đã không thực hiện đúng quy định của pháp luật về quản lý biên chế công chức và đã trình Hội đồng nhân dân quyết định biên chế công chức vƣợt số chỉ tiêu biên chế công chức đƣợc Chính phủ giao. Theo báo cáo của Bộ Nội vụ có các địa phƣơng sau đã giao vƣợt số biên chế đƣợc cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền giao, nhƣ thành phố Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh, thành phố Đà Nẵng, tỉnh Bình Dƣơng, tỉnh Long An…
Việc sử dụng biên chế công chức luôn gắn chặt với việc tuyển dụng, quản lý, sử dụng công chức. Theo quy định của pháp luật về quản lý cán bộ, công chức, việc tuyển dụng công chức phải căn cứ vào yêu cầu nhiệm vụ, vị trí việc làm và chỉ tiêu biên chế; việc tuyển dụng công chức đƣợc thực hiện thông qua thi tuyển, trừ những trƣờng hợp có đủ điều kiện để dự tuyển công chức cam kết tình nguyện làm việc từ 05 năm trở lên ở miền núi, biên giới hải đảo, vùng sâu, vùng xa, vùng dân tộc thiểu số, vùng có điều kiện kinh tế - xã hội đặc biệt khó khăn. Và các cơ quan, đơn vị không đƣợc ký hợp đồng lao động chuyên môn, nghiệp vụ trong chỉ tiêu biên chế công chức đƣợc giao, chỉ đƣợc ký hợp đồng lao động với một số chức danh hợp đồng theo quy định tại Nghị định số 68/2000/NĐ-CP. Tuy nhiên, có nhiều cơ quan, tổ chức hành chính đã không thực hiện theo đúng quy định của pháp luật, mặc dù thiếu
công chức so với chỉ tiêu biên chế công chức đƣợc giao, nhƣng không đăng ký tuyển dụng mà tự ký hợp đồng. Có cơ quan, tổ chức tự ý ký hợp đồng đối với các trƣờng hợp thi công chức không đỗ. Có cơ quan, tổ chức còn tùy tiện ký hợp đồng vƣợt chỉ tiêu biên chế đƣợc giao, dẫn đến thiếu “công chức” nhƣng thừa lao động nhƣ ở một số địa phƣơng, trong đó có Hà Nội là một điển hình trong thời gian vừa qua.
Khoản 1 Điều 4 Luật Cán bộ, công chức cũng đã quy định ai là cán bộ và Nghị định số 06/2010/NĐ-CP ngày 25/01/2010 của Chính phủ quy định những ngƣời là công chức. Tuy nhiên, trong thực tế có một số trƣờng hợp có thể hiểu vừa là cán bộ, vừa là công chức. Ví dụ nhƣ đồng chí Trƣởng ban Dân vận của Tỉnh ủy đƣợc bầu giữ chức danh Thƣờng vụ Tỉnh ủy, đây là chức danh bầu cử, bổ nhiệm theo quy định của Luật Cán bộ, công chức là cán bộ. Tuy nhiên theo quy định tại điểm a khoản 2 Điều 3 Nghị định 06/2010/NĐ- CP đồng chí này cũng là công chức. Do đó, trong biên chế công chức hiện nay gồm biên chế cán bộ và biên chế công chức; chƣa tách rõ biên chế cán bộ và biên chế công chức.
Luật Cán bộ, công chức và Điều 11 Nghị định số 06/2010/NĐ-CP ngày 25/01/2010 quy định những ngƣời là công chức đã quy định công chức trong bộ máy lãnh đạo, quản lý đơn vị sự nghiệp công lập, tuy nhiên có những nội dung không đƣợc hƣớng dẫn cụ thể, ví dụ nhƣ "vị trí việc làm nào được gọi là gắn với nhiệm vụ quản lý nhà nước trong đơn vị sự nghiệp công lập được giao thực hiện nhiệm vụ quản lý nhà nước" … [17]. Do đó, đến nay, biên chế công chức trong đơn vị sự nghiệp công lập vẫn chƣa đƣợc cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền giao.
2.2.2. Thực trạng thực thi pháp luật về quản lý biên chế viên chức hiện nay
Luật Viên chức và Nghị định số 41/2012/NĐ-CP ngày 08/5/2012 của Chính phủ về vị trí việc làm trong các đơn vị sự nghiệp công lập đã tạo cơ sở
pháp lý giúp việc quản lý số lƣợng ngƣời làm việc trong đơn vị sự nghiệp công lập đƣợc thống nhất. Trƣớc đây Chính phủ phân cấp mạnh việc quản lý, quyết định biên chế sự nghiệp cho Bộ, ngành và địa phƣơng. Nghị định số 41/2012/NĐ-CP quy định Ủy ban nhân dân cấp tỉnh trình Hội đồng nhân dân cùng cấp phê duyệt tổng số lƣợng ngƣời làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập sau khi có ý kiến thẩm định của Bộ Nội vụ. Tuy nhiên từ khi Nghị định 41/2012/NĐ-CP có hiệu lực thi hành đến nay, mới chỉ có 15 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng có văn bản đề nghị Bộ Nội vụ thẩm định số lƣợng ngƣời làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập trƣớc khi trình Hội đồng nhân dân cấp tỉnh phê duyệt.
Theo quy định của Luật Viên chức năm 2010 và Nghị định số 41/2012/NĐ-CP thì số lƣợng ngƣời làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập đƣợc xác định trên cơ sở vị trí việc làm gắn với chức danh, chức vụ và cơ cấu viên chức theo chức danh nghề nghiệp. Tuy nhiên, việc xây dựng và phê duyệt danh mục vị trí việc làm trong các đơn vị sự nghiệp công lập còn chậm chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu. Hiện nay, chƣa có Bộ, ngành hay địa phƣơng nào đƣợc phê duyệt danh mục vị trí việc làm trong các đơn vị sự nghiệp công lập để làm cơ sở xác định số lƣợng ngƣời làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập.
Nghị định số 41/2012/NĐ-CP quy định các Bộ quản lý ngành, lĩnh vực có trách nhiệm xây dựng và ban hành văn bản hƣớng dẫn cụ thể việc xác định vị trí việc làm, số lƣợng ngƣời làm việc, cơ cấu viên chức theo chức danh nghề nghiệp trong đơn vị sự nghiệp công lập thuộc ngành, lĩnh vực đƣợc giao quản lý. Nhƣng đến nay vẫn chƣa có Bộ, ngành nào ban hành văn bản hƣớng dẫn về việc xác định vị trí việc làm, số lƣợng ngƣời làm việc. Dẫn đến, khi thẩm định trình cơ quan có thẩm quyền quyết định số biên chế viên chức trong lĩnh vực giáo dục – đào tạo, y tế tăng thêm, các cơ quan, tổ chức thẩm định vẫn phải vận dụng vào Thông tƣ liên tịch số 35/2006/TTLT-BGD&ĐT-
BNV ngày 23/8/2006 hƣớng dẫn định mức biên chế viên chức ở các cơ sở giáo dục công lập; Thông tƣ liên tịch số 71/2007/TTLT-BGDĐT-BNV ngày 28/11/2007 hƣớng dẫn định mức biên chế sự nghiệp trong các cơ sở giáo dục mầm non công lập, Thông tƣ số 59/2008/TT-BGDĐT ngày 31/10/2008 của Bộ Giáo dục và Đào tạo hƣớng dẫn định mức biên chế sự nghiệp ở các trƣờng chuyên biệt công lập để làm cơ sở xác định số ngƣời làm việc trong các cơ sở giáo dục đào tạo; vận dụng Thông tƣ liên tịch số 08/2007/TTLT-BYT-BNV ngày 05/6/2007 của Bộ Y tế, Bộ Nội vụ hƣớng dẫn định mức biên chế sự nghiệp trong các cơ sở y tế nhà nƣớc để làm cơ sở xác định số ngƣời làm việc trong các cơ sở y tế. Mặc dù, các văn bản này đã hết hiệu lực khi Nghị định 41/2012/NĐ-CP có hiệu lực thi hành. Nhƣng do không có văn bản quy phạm nào hƣớng dẫn định mức biên chế viên chức đối với các lĩnh vực giáo dục - đào tạo, y tế theo Luật Viên chức và các văn bản hƣớng dẫn thi hành nên phải vận dụng các văn bản đã hết hiệu lực để xác định số biên chế tăng thêm.
2.2.3. Thực trạng về số lượng biên chế do Chính phủ quản lý giai đoạn 2002 - 2014 (năm 2002 là trước khi thực hiện việc phân cấp quản lý biên chế hành chính, sự nghiệp)
2.2.3.1. Biên chế công chức trong các cơ quan, tổ chức hành chính nhà nước từ Trung ương đến cấp huyện
Tổng số biên chế công chức trong các cơ quan, tổ chức hành chính nhà nƣớc (không tính biên chế của Bộ Công an, Bộ Quốc phòng, biên chế cơ quan Đại diện Việt Nam ở nƣớc ngoài) nhƣ sau:
Năm 2002: Tổng số: 200.784 biên chế, trong đó: Các Bộ, ngành: 88.467 biên chế; Các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng: 112.317 biên chế [8, tr.6].
Năm 2014: Tổng số: 274.533 biên chế, trong đó: Các Bộ, ngành: 112.010 biên chế; Các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng: 162.532 biên chế [8, tr.6].
Theo đó biến động biên chế từ 2002-2014, biên chế công chức trong các cơ quan, tổ chức hành chính từ Trung ƣơng đến cấp huyện tăng 73.749 biên chế (tƣơng ứng tăng 36,73%), trong đó: Các Bộ, ngành tăng: 23.543 biên chế (tƣơng ứng tăng 26,61%); Các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng tăng: 50.215 biên chế (tƣơng ứng tăng 44,71%) [8, tr.7]
Lý do tăng biên chế trong 12 năm qua là do nguyên tắc xác định biên chế công chức dựa trên chức năng, nhiệm vụ cụ thể của từng cơ quan, đơn vị trong từng thời kỳ. Chức năng, nhiệm vụ, khối lƣợng công việc phát triển đến đâu thì điều chỉnh, bổ sung số biên chế đến đó. Do vậy, để thực hiện chức năng, nhiệm vụ phát sinh tại một số ngành, lĩnh vực mới, tăng cƣờng quản lý nhà nƣớc ở một số ngành, lĩnh vực có khối lƣợng công việc ngày một nhiều trong từng thời kỳ phát triển kinh tế, xã hội, an ninh, trật tự của đất nƣớc và hội nhập quốc tế cần phải bổ sung biên chế để có ngƣời thực hiện nhiệm vụ là một nhu cầu thực tế khách quan đòi hỏi.
Hàng năm, việc xác định và bổ sung, điều chỉnh biên chế công chức theo đề nghị của các Bộ, ngành, địa phƣơng là do nhu cầu công việc thực tế đòi hỏi trong điều kiện kinh tế, xã hội ngày càng phát triển toàn diện, sâu rộng và phức tạp hơn trong thời kỳ hội nhập quốc tế là một yêu cầu khách quan, cần thiết. Trong 10 năm vừa qua việc tăng biên chế công chức trong các cơ quan, tổ chức hành chính nhà nƣớc chủ yếu do thành lập mới các tổ chức thuộc cơ cấu tổ chức của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ; một số cơ quan chuyên môn thuộc Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện; một số tổ chức theo quy định của Luật chuyên ngành và quy định tại các văn bản quy phạm pháp luật khác; tăng cƣờng chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nƣớc về ngành lĩnh vực; các đơn vị hành chính cấp huyện đƣợc thành lập mới.
2.2.3.2. Biên chế công chức và số lượng người làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập thuộc hệ thống hành chính nhà nước (sau đây gọi tắt là biên chế trong các đơn vị sự nghiệp công lập)
Tổng số biên chế trong các đơn vị sự nghiệp công lập nhƣ sau:
- Năm 2002: Tổng số: 1.269.337 biên chế, trong đó: Các Bộ, ngành: 102.624 biên chế; Các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng: 1.166.713 biên chế. Năm 2014: Tổng biên chế sự nghiệp (số lƣợng ngƣời làm việc) trong các đơn vị sự nghiệp công lập và ngoài công lập (sau đây gọi chung là biên chế sự nghiệp) do Chính phủ quản lý là 2.402.690 ngƣời. Trong đó: Biên chế sự nghiệp do cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền giao cho đơn vị sự nghiệp công lập: 2.073.434 ngƣời; trong đó: Các Bộ, ngành: 196.588 biên chế; Các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ƣơng: 1.876.846 biên chế. Biên chế sự nghiệp do các đơn vị sự nghiệp tự chủ và đơn vị sự nghiệp ngoài công lập tự quyết định: 239.256 ngƣời [8, tr.10].
Theo báo cáo của Bộ Nội vụ, tính đến thời điểm 30/6/2014, có 239.256 ngƣời làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập tự chủ hoàn toàn kinh phí hoạt động thƣờng xuyên và biên chế sự nghiệp trong các đơn vị sự nghiệp ngoài công lập, cụ thể nhƣ sau: Đối với đơn vị sự nghiệp công lập đƣợc trao quyền tự chủ hoàn toàn tại 63 tỉnh, thành phố ƣớc tính khoảng 31.500 ngƣời