quan sau:
2.4.1. Nguyên nhân khách quan
Sau đổi mới đất nƣớc vào năm 1986 việc chuyển từ cơ chế kinh tế kế hoạch hoá tập trung sang kinh tế thị trƣờng dẫn tới việc các quan hệ xã hội thay đổi nhanh chóng. Theo đó, các quy phạm pháp luật trong đó có pháp luật về quản lý biên chế thƣờng nhanh lạc hậu so với thực tiễn.
Đặc biệt, trong điều kiện còn là một nƣớc đang phát triển, hệ thống pháp luật nói chung và pháp luật về quản lý biên chế của thời kỳ mới đang hình thành ở mức độ khiêm tốn, Việt Nam lại đứng trƣớc những thách thức to lớn của quá trình toàn cầu hoá. Gắn liền với quá trình toàn cầu hoá, các quy định pháp luật của mỗi quốc gia cũng nhƣ các định chế quốc tế, đang đƣợc chuẩn mực hoá, quốc tế hoá. Trong khi đó hệ thống pháp luật Việt Nam nói chung, pháp luật về quản lý biên chế nói riêng vừa phải đáp ứng nhu cầu nội tại của nền kinh tế mới vừa phải thích ứng với luật pháp quốc tế đang vận động. Vì thế, thật khó có đƣợc những quy định đầy đủ, toàn diện trong một thời gian ngắn.
2.4.2. Nguyên nhân chủ quan
Thứ nhất, chưa sử dụng thích đáng các chuyên gia, nhà khoa học trong việc soạn thảo và thẩm tra dự án luật.
Pháp luật của Việt Nam hiện hành chỉ quy định sự tham gia của các nhà khoa học trong thành phần ban soạn thảo dự án luật, pháp lệnh, nhƣng trên thực tế hoạt động của ban soạn thảo luật còn có mức độ, mọi việc liên quan đến việc soạn thảo chủ yếu diễn ra ở tổ biên tập. Tuy nhiên, pháp luật hiện hành không quy định sự tham gia của các nhà khoa học trong tổ biên tập dự án luật, pháp lệnh nên trong thực tế thực hiện, có tổ biên tập, có thành viên là nhà khoa học, nhƣng cũng có tổ biên tập không có nhà khoa học nào. Đối với những tổ biên tập có sự tham gia của các nhà khoa học thì trong nhiều trƣờng
hợp, họ tham gia không phải với tƣ cách là nhà khoa học mà là đại diện của cơ quan, tổ chức hữu quan. Khi đó họ đóng vai trò là nhà quản lý, nhà hoạt động thực tiễn chứ không phải với tƣ cách là nhà phản biện khoa học. Chính vì vậy, hiệu quả sự tham gia của các nhà khoa học trong việc soạn thảo dự án luật, pháp lệnh chƣa cao, chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu của xã hội.
Hơn nữa, do chƣa có quy định cụ thể về cơ chế, chính sách, nguồn kinh phí dành cho sự tham gia của các nhà khoa học, các chuyên gia pháp lý vào hoạt động xây dựng pháp luật của Quốc hội trong đó có hoạt động xây dựng pháp luật về quản lý biên chế, nên chƣa khuyến khích đƣợc sự tham gia của các nhà khoa học, đồng thời cũng làm cho các chủ thể của quá trình xây dựng pháp luật nói chung và pháp luật về quản lý biên chế không đƣợc chủ động trong việc mời các nhà khoa học, chuyên gia tham gia hoạt động này.
Thứ hai, do cơ chế làm luật của Quốc hội còn nhiều bất cập
Theo Hiến pháp, Quốc hội là cơ quan duy nhất có quyền ban hành luật, nhƣng hầu hết các đại biểu còn hoạt động kiêm nhiệm. Hơn nữa, mỗi năm Quốc hội chỉ họp 2 kỳ, mỗi kỳ cũng chỉ khoảng hơn một tháng nên năng lực xây dựng luật của Quốc hội còn chƣa đáp ứng đƣợc với yêu cầu của cuộc sống. Hơn nữa, các Bộ, Ngành khi ban hành các văn bản pháp luật trong đó có pháp luật về quản lý biên chế nhiều khi còn xuất phát từ lợi ích của Bộ, ngành mình nên không tránh khỏi cách nhìn phiến diện, thiếu tổng thể, thiếu đồng bộ. Trong khi đó việc thẩm định, rà soát các văn bản và xử lý các văn bản trái pháp luật nói chung và pháp luật về quản lý biên chế nói riêng vẫn là một khâu yếu kém. Mặt khác, đội ngũ xây dựng pháp luật thực hiện việc thẩm tra, rà soát văn bản quy phạm pháp luật hiện nay còn thiếu về số lƣợng, hạn chế về trình độ, năng lực cũng là một trong những nguyên nhân dẫn đến văn bản pháp luật về quản lý biên chế ban hành thiếu đồng bộ, thiếu cụ thể và chƣa cao về kỹ thuật pháp lý.
pháp luật về quản lý biên chế
Thực tiễn cho thấy hiện nay ở Việt Nam khi xây dựng các văn bản quy phạm pháp luật nói chung và pháp luật về quản lý biên chế còn thiếu sự phối hợp giữa các cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền. Thậm chí trong một số trƣờng hợp, lợi ích ngành, lợi ích nhóm, lợi ích địa phƣơng… đƣợc đặt lên trên, hệ quả là các quy phạm pháp luật về quản lý biên chế đƣợc ban hành trong những trƣờng hợp nhƣ vậy chƣa đáp ứng đƣợc yêu cầu điều chỉnh các quan hệ xã hội thuộc lĩnh vực quản lý nhà nƣớc về biên chế. Ở khía cạnh khác, còn có nguyên nhân từ sự e ngại, né tránh với những vấn đề mới, thiếu vắng những tầm nhìn và quan điểm chiến lƣợc cho sự phát triển của hoạt động quản lý nhà nƣớc về biên chế. Chính vì vậy, có văn bản pháp luật về quản lý biên chế có hiệu quả không cao, nhƣ Nghị định 132/2007/NĐ-CP về chính sách tinh giản biên chế; Nghị định số 21/2010/NĐ-CP có hiệu lực thi hành kể từ ngày 01/5/2010, nhƣng đến nay Bộ trƣởng Bộ quản lý ngành, lĩnh vực chậm xây dựng văn bản hƣớng dẫn triển khai thực hiện.
Thứ tư, vấn đề học tập kinh nghiệm xây dựng pháp luật về quản lý biên chế còn hạn chế
Trong bối cảnh hội nhập hiện nay của nƣớc ta thì việc học tập kinh nghiệm lập pháp nói chung và kinh nghiệm xây dựng pháp luật về quản lý biên chế của nƣớc ngoài là cần thiết. Tuy nhiên, cần bảo đảm tính cẩn trọng trong việc tham khảo kinh nghiệm của nƣớc ngoài. Kinh nghiệm nƣớc ngoài chỉ có thể gợi ý cho nhà soạn thảo về xu hƣớng vấn đề nảy sinh trong tƣơng lai của pháp luật về quản lý biên chế, về những giả thiết giải thích cho sự thành công hoặc thất bại khi giải quyết vấn đề này. Thực tiễn cho thấy có những quy phạm pháp luật về quản lý biên chế áp dụng rất hiệu quả ở nƣớc ngoài, nhƣng lại không phù hợp ở Việt Nam bởi sự khác nhau về chế độ chính trị, và cơ sở kinh tế của nƣớc ta so với các nƣớc khác. Vì vậy, khi xây dựng các quy phạm pháp luật về quản lý biên chế mà không nghiên
khó có tính khả thi.
KẾT LUẬN CHƢƠNG 2
Có thể khẳng định, dù ở bất kỳ giai đoạn cách mạng nào, pháp luật về quản lý biên chế cũng luôn thể hiện quan điểm nhất quán của Đảng và Nhà nƣớc về biên chế, về nâng cao chất lƣợng đội ngũ cán bộ, công chức; nâng cao hiệu lực, hiệu quả trong tổ chức và hoạt động của các cơ quan nhà nƣớc, đơn vị sự nghiệp công lập.
Trong thời gian qua đặc biệt là sau khi đổi mới pháp luật về quản lý biên chế của Việt nam đã đạt đƣợc rất nhiều thành tựu quan trọng tạo đƣợc hành lang pháp lý cho các cơ quan nhà nƣớc thực hiện chức năng quản lý nhà nƣớc về biên chế, tạo tính ổn định và hoạt động có hiệu quả của bộ máy cơ quan nhà nƣớc, đơn vị sự nghiệp công lập.
Bên cạnh đó, pháp luật về quản lý biên chế ở Việt Nam hiện nay đã bộc lộ rõ những yếu kém, tồn tại, thiếu tính hệ thống, thiếu đồng bộ, thiếu cụ thể, thậm chí có quy định còn mâu thuẫn nhau. Tại chƣơng 2 luận văn cũng phân tích những nguyên nhân dẫn đến những hạn chế đó. Từ những hạn chế trên và từ yêu cầu của thực tiễn vấn đề hoàn thiện pháp luật về quản lý biên chế mang tính tất yếu khách quan.
Từ những kết quả nghiên cứu ở chƣơng 2 luận văn sẽ là cơ sở để tác giả đƣa ra những quan điểm, yêu cầu và những giải pháp cụ thể hoàn thiện pháp luật về quản lý biên chế ở Việt nam hiện nay.
Chương 3
QUAN ĐIỂM, YÊU CẦU VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ BIÊN CHẾ Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
3.1. Quan điểm hoàn thiện pháp luật về quản lý biên chế ở Việt Nam hiện nay Nam hiện nay
Thứ nhất, hoàn thiện pháp luật về quản lý biên chế phải trên cơ sở quán triệt sâu sắc đường lối đổi mới của Đảng về xây dựng và hoàn thiện pháp luật trong thời kỳ mới.
Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật trong thời kỳ mới thời kỳ xây dựng nhà nƣớc pháp quyền XHCN, xây dựng nền kinh tế thị trƣờng định hƣớng XHCN và hội nhập nền kinh tế quốc tế là yêu cầu cấp bách luôn đƣợc Đảng và Nhà nƣớc ta quan tâm. Xuất phát từ những yêu cầu về tính toàn diện về hệ thống pháp luật nhìn từ những yêu cầu của thời kỳ mới, Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết số 48/NQ-TW, trong đó đã đánh giá những bất cập của hệ thống pháp luật nƣớc ta hiện nay là:
Hệ thống pháp luật nƣớc ta vẫn còn chƣa đồng bộ, thiếu thống nhất, tính khả thi thấp, chậm đi vào cuộc sống. Cơ chế xây dựng, sửa đổi pháp luật còn nhiều bất hợp lý và chƣa đƣợc coi trọng đổi mới, hoàn thiện. Tiến độ xây dựng luật và pháp lệnh còn chậm, chất lƣợng các văn bản chƣa cao. Việc nghiên cứu và tổ chức thực hiện các điều ƣớc quốc tế mà Việt Nam là thành viên chƣa đƣợc quan tâm đầy đủ. Hiệu quả công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật còn hạn chế. Thiết chế bảo đảm thi hành pháp luật còn thiếu và yếu [1, tr.4].
Một trong những nguyên nhân chính của những yếu kém nêu trên Nghị quyết nhấn mạnh đến sự thiếu vắng tầm nhìn chiến lƣợc.Trƣớc yêu cầu đổi
mới đất nƣớc, hoàn thiện hệ thống pháp luật trong đó có pháp luật về quản lý biên chế là nhiệm vụ quan trọng trong quá trình xây dựng và hoàn thiện nhà nƣớc pháp quyền XHCN. Nghị quyết số 48/NQ-BCT đề ra mục tiêu hoàn thiện hệ thống pháp luật nhƣ sau:
Xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch, trọng tâm là hoàn thiện thể chế kinh tế thị trƣờng định hƣớng XHCN, xây dựng nhà nƣớc pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân; đổi mới căn bản cơ chế xây dựng và thực hiện pháp luật; phát huy vai trò và hiệu lực của pháp luật để góp phần quản lý xã hội, giữ vững ổn định chính trị, phát triển kinh tế, hội nhập quốc tế, xây dựng nhà nƣớc trong sạch, vững mạnh, thực hiện quyền con ngƣời, quyền tự do dân chủ của công dân, góp phần đƣa nƣớc ta trở thành nƣớc công nghiệp theo hƣớng hiện đại vào năm 2020 [1, tr.5].
Hoàn thiện hệ thống pháp luật ở Việt Nam nói chung nói chung và pháp luật về quản lý biên chế nói chung phải đƣợc xây dựng và hoàn thiện ở kỹ thuật lập pháp, ở cách phân loại và cấu trúc các lĩnh vực pháp luật khác nhau, ở việc sử dụng chính xác hệ các thuật ngữ pháp luật và ngôn ngữ để thể hiện. Hệ thống pháp luật cần phải đƣợc triển khai thực hiện trong cuộc sống và thực hiện nó cũng phải rất công bằng, minh bạch và hiệu quả. Đây lại là thành tố khác không thể tách rời của vấn đề hoàn thiện hệ thống pháp luật trong đó có pháp luật về quản lý biên chế.
Vì vậy, thời gian tới, hoàn thiện pháp luật nói chung và pháp luật về quản lý biên chế nói riêng cần phải tích cực thể chế quan điểm trên của Đảng. Nó phải là sợi chỉ đỏ xuyên suốt trong sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện pháp luật về quản lý biên chế ở Việt Nam, tạo nên một sự đột phá mạnh mẽ của của bộ phận pháp luật này, qua đó góp phần ổn định hoạt động của cơ quan nhà
nƣớc, đơn vị sự nghiệp công lập, nâng cao chất lƣợng đội ngũ công chức, viên chức. Có nhƣ vậy, pháp luật về quản lý biên chế ở Việt Nam mới xứng đáng với vai trò và nhiệm vụ của nó.
Thứ hai, hoàn thiện pháp luật về quản lý biên chế phải được đặt trong tổng thể hoàn thiện cả hệ thống pháp luật của Việt Nam về công vụ, công chức
Để có đƣợc một hệ thống pháp luật hoàn thiện đòi hỏi từng bộ phận trong hệ thống đó cũng phải hoàn thiện và do đó việc hoàn thiện pháp luật về quản lý biên chế có ý nghĩa quan trọng trong việc hoàn thiện hệ thống pháp luật của Việt Nam. Mặt khác, từng bộ phận trong hệ thống pháp luật lại có mối quan hệ tƣơng hỗ, gắn bó hữu cơ với nhau bởi tuy chúng sinh ra để điều chỉnh các quan hệ xã hội khác nhau nhƣng các quan hệ xã hội này lại phát sinh trên cùng một nền tảng kinh tế - xã hội. Chính vì vậy, việc hoàn thiện một bộ phận trong hệ thống đó phải đƣợc đặt trong mối liên hệ với việc hoàn thiện các bộ phận khác.
Pháp luật về quản lý biên chế là một bộ phận của pháp luật về công vụ, cán bộ, công chức và viên chức, có mối quan hệ chặt chẽ và có sự tác động qua lại với các đạo luật khác trong hệ thống pháp luật Việt Nam, nên việc hoàn thiện pháp luật về quản lý biên chế phải đặt trong tổng thể việc hoàn thiện hệ thống pháp luật nói chung và pháp luật về công vụ, cán bộ, công chức, viên chức nói riêng. Vậy nên đòi hỏi pháp luật về quản lý biên chế phải đồng bộ trong các lĩnh vực pháp luật khác có liên quan đến vấn đề biên chế nhƣ Luật cán bộ, công chức, Luật viên chức, Luật tổ tổ chức Chính phủ, Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân… Điều đó có nghĩa là: bất cứ sự thay đổi trong các quy phạm pháp luật về quản lý biên chế phải đi liền với việc rà soát các đạo luật có liên quan. Ngƣợc lại, khi sửa đổi các đạo luật khác cũng cần phải lƣu ý đến các quan hệ trong quản lý nhà nƣớc về biên chế, để việc hoàn thiện đạo luật đó có tính bao trùm mọi đối
tƣợng liên quan và để bảo đảm những điểm sửa đổi, bổ sung trong pháp luật về quản lý biên chế ở Việt Nam và các đạo luật liên quan có tính khả thi và đi vào cuộc sống. Nói cách khác, pháp luật về quản lý biên chế phải đƣợc hoàn thiện một cách đồng bộ thống nhất với cả hệ thống pháp luật để đáp ứng các yêu cầu mà thực tiễn đặt ra.
Thứ ba, hoàn thiện pháp luật về quản lý biên chế phải dựa trên bài học kinh nghiệm từ các nước
So với nhiều nƣớc trên thế giới, pháp luật về quản lý biên chế ở Việt Nam ra đời muộn hơn và còn tồn tại một số điểm hạn chế. Chúng ta còn thiếu kinh nghiệm cả về quy trình ban hành văn bản cũng nhƣ xây dựng nội dung các quy định quản lý nhà nƣớc về biên chế. Vì thế nghiên cứu học tập kinh nghiệm của các nƣớc là một việc làm rất cần thiết trong quá trình hoàn thiện pháp luật trong lĩnh vực này.
Trong bối cảnh hội nhập nền kinh tế quốc tế nhƣ hiện nay thì việc học tập những kinh nghiệm, tinh hoa của các nƣớc trong khu vực và trên thế giới là rất cần thiết. Tuy nhiên cần bảo đảm tính cẩn trọng trong việc tham khảo kinh nghiệm của nƣớc ngoài. Thực tiễn cho thấy, kinh nghiệm thu đƣợc về tác động của các đạo luật ở nƣớc khác thƣờng là những nguồn có giá trị tham khảo cho các giả thuyết giải thích và chứng minh về hậu quả xã hội của các biện pháp pháp lý đang đề xuất. Tuy nhiên do hành vi của các chủ thể xã hội