2.2.2.1. Tổng quan về thực trạng tổ chức lấy ý kiến nhõn dõn vào cỏc dự ỏn luật
Xuất phỏt từ quan điểm được thừa nhận rộng rói trong Nhà nước phỏp quyền xó hội chủ nghĩa Việt Nam, đú là phỏp luật là phỏp luật của nhõn dõn, do nhõn dõn và vỡ nhõn dõn, vỡ vậy, về nguyờn tắc, nhõn dõn cú quyền tham gia vào việc xõy dựng phỏp luật. Tuy nhiờn, việc tổ chức để nhõn dõn tham gia vào hoạt động xõy dựng phỏp luật đến đõu lại phụ thuộc vào điều kiện và hoàn cảnh cụ thể ở từng giai đoạn lịch sử nhất định. Nghĩa là khả năng tổ chức để nhõn dõn tham gia vào cụng tỏc xõy dựng phỏp luật đến đõu và khả năng nhõn dõn cú thể tham gia được đến đõu thỡ chỳng ta thực hiện đến đú. Điều này được minh chứng qua cỏc thời kỳ lịch sử như sau:
Thời kỳ trước Đại hội Đảng toàn quốc năm 1986
Trong suốt những năm kể từ khi thành lập nước Việt Nam dõn chủ cộng hoà (1945) cho đến trước Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ 6 (năm 1986), mặc dự chủ trương của Đảng và Nhà nước ta là luụn tạo mọi điều kiện để nhõn dõn tham gia hoạt động quản lý nhà nước, trong đú cú việc tham gia xõy dựng phỏp luật, nhưng do hoàn cảnh chiến tranh, do sự chống phỏ của cỏc thế lực thự địch cũng như do trỡnh độ dõn trớ chưa cao, điều kiện vật chất để tổ chức hoạt động này cũn
rất hạn chế nờn việc tổ chức để nhõn dõn tham gia hoạt động này khụng được như mong muốn. Thực tiễn cho thấy, trừ cỏc bản Hiến phỏp (Hiến phỏp năm 1959, Hiến phỏp năm 1980) là được tổ chức lấy ý kiến nhõn dõn một cỏch rộng rói thỡ cỏc dự ỏn phỏp luật khỏc hầu như khụng được cụng bố rộng rói để lấy ý kiến nhõn dõn. Dự ỏn Bộ luật Hỡnh sự năm 1985 là văn bản luật đầu tiờn được cụng bố rộng rói để lấy ý kiến nhõn dõn vào năm 1983. Trong cơ chế quản lý tập trung quan liờu bao cấp, hoạt động xõy dựng phỏp luật hầu như “khộp kớn” và là độc quyền của cơ quan nhà nước, rất ớt cơ quan, tổ chức, cỏ nhõn được tham gia. Hoạt động dự thảo văn bản phỏp luật và bản thõn cỏc dự thảo văn bản thường được xếp vào loại “Tài liệu mật”.
Thời kỳ sau năm 1986 đến nay
Chỉ từ khi Đảng khởi xướng và lónh đạo cụng cuộc đổi mới (năm 1986) đến nay, cũng với sự đổi mới trờn nhiều lĩnh vực thỡ hoạt động xõy dựng phỏp luật dường như cũng được “mở cửa”. Điều kiện kinh tế - xó hội cũng như khoa học, cụng nghệ thụng tin phỏt triển theo quỏ trỡnh phỏt triển của cụng cuộc đổi mới là những tiền đề vật chất quan trọng để nhà nước đảm bảo thực hiện quyền này của nhõn dõn cũng như về phớa nhõn dõn cũng cú đủ điều kiện để chủ động thực hiện quyền của mỡnh. Nhất là sau khi Hội đồng Nhà nước ban hành Quy chế xõy dựng phỏp luật và phỏp lệnh năm 1988, rồi tiếp đú là việc Quốc hội ban hành Luật Ban hành văn bản quy phạm phỏp luật năm 1996 (đó được sửa đổi, bổ sung năm 2002), cựng với việc khẳng định rừ hơn vai trũ, quyền hạn của nhõn dõn trong việc tham gia ý kiến xõy dựng phỏp luật, xỏc định rừ hơn trỏch nhiệm của cỏc cơ quan nhà nước, tổ chức chớnh trị - xó hội trong việc tổ chức để nhõn dõn thực hiện quyền này thỡ hoạt động tổ chức để nhõn dõn tham gia ý kiến xõy dựng phỏp luật đó trở thành một hoạt động thường xuyờn hơn, được tổ chức dưới nhiều hỡnh thức, quy mụ khỏc nhau. Hàng loạt cỏc dự ỏn luật được tổ chức cụng bố rộng rói để lấy ý kiến nhõn
dõn như: Dự thảo Hiến phỏp năm 1992, Bộ luật lao động năm 1994, Bộ luật dõn sự năm 1995, Luật khiếu nại tố cỏo năm 1998, Luật đất đai năm 1999, Bộ luật hỡnh sự (sửa đổi) năm 1999, Nghị quyết sửa đổi bổ sung một số điều của Hiến phỏp năm 1992, Bộ luật Tố tụng hỡnh sự, Bộ luật Tố tụng dõn sự, Bộ luật dõn sự…
Tuy nhiờn, việc lấy ý kiến nhõn dõn đối với dự ỏn luật theo quy định của phỏp luật chưa bao giờ là một giai đoạn bắt buộc trong quy trỡnh lập phỏp và cũng khụng phải được ỏp dụng đối với mọi dự ỏn luật. Và, như đó trỡnh bày, hoạt động này chỉ đựơc ỏp dụng đối với một số dự ỏn luật mà nội dung cú liờn quan đến những vấn đề đặc biệt quan trọng của quốc gia cũng như liờn quan đến quyền và lợi ớch cơ bản của cụng dõn núi chung, theo quyết định của cơ quan cú thẩm quyền là Quốc hội hoặc Uỷ ban Thường vụ Quốc hội.
2.2.2.2. Thực trạng tổ chức lấy ý kiến nhõn dõn vào cỏc dự ỏn luật Thẩm quyền, vai trũ của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội trong việc chủ trỡ, chỉ đạo cụng tỏc tổ chức lấy ý kiến nhõn dõn vào cỏc dự ỏn luật
Uỷ ban Thường vụ Quốc hội là cơ quan thường trực của Quốc hội, đúng vai trũ rất quan trọng trong việc triển khai tổ chức lấy ý kiến nhõn dõn về dự ỏn luật, phỏp lệnh. Sở dĩ như vậy là vỡ Quốc hội nước ta là Quốc hội khụng chuyờn nghiệp, mỗi năm họp hai lần, mỗi lần từ ba mươi đến bốn mươi lăm ngày, phần lớn cỏc đại biểu Quốc hội lại hoạt động kiờm nhiệm.
Với tư cỏch là cơ quan cao nhất hoạt động thường xuyờn của Quốc hội, cơ quan thường trực của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội được Hiến phỏp, Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Ban hành văn bản quy phạm phỏp luật, Quy chế hoạt động của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội giao cho những nhiệm vụ, quyền hạn rất quan trọng trong lĩnh vực xõy dựng phỏp luật núi chung và trong việc tổ chức lấy ý kiến nhõn dõn vào dự thảo luật núi riờng.
Theo quy định tại khoản 2 Điều 40 Luật Ban hành văn bản quy phạm phỏp luật thỡ căn cứ vào tớnh chất và nội dung của dự ỏn luật, phỏp lệnh, Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội quyết định việc lấy ý kiến nhõn dõn về dự ỏn luật, phỏp lệnh; nội dung, phạm vi, thể thức, thời gian lấy ý kiến nhõn dõn về dự ỏn do Uỷ ban Thường vụ Quốc hội quyết định, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội chỉ đạo việc tổ chức lấy ý kiến nhõn dõn và việc tiếp thu ý kiến nhõn dõn để chỉnh lý dự ỏn.
Trong những năm qua, thực hiện quy định này, sau khi đó cú quyết định đưa dự ỏn luật, phỏp lệnh ra lấy ý kiến nhõn dõn, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội thường xõy dựng và ban hành kế hoạch lấy ý kiến nhõn dõn, cỏc ngành, cỏc cấp về dự ỏn phỏp luật. Trong Bản kế hoạch này, căn cứ vào tớnh chất, tầm quan trọng và nội dung của dự ỏn mà Uỷ ban Thường vụ Quốc hội xỏc định rừ mục đớch, yờu cầu của việc lấy ý kiến; gợi ý những vấn đề chủ yếu trong nội dung của văn bản cần tập trung thảo luận, gúp ý kiến; phạm vi, đối tượng, và cỏch thức tổ chức lấy ý kiến; thời gian lấy ý kiến; việc phõn cụng cỏc cơ quan hữu quan cú trỏch nhiệm trong việc chỉ đạo và thực hiện việc tổ chức lấy ý kiến; cụng tỏc tập hợp, tổng hợp ý kiến nhõn dõn và tổ chức tiếp thu, nghiờn cứu, chỉnh lý dự ỏn.v.v…
Trờn cơ sở kế hoạch lấy ý kiến nhõn dõn, hoạt động lấy ý kiến nhõn dõn chớnh thức được khởi động, triển khai trong thực tiễn, dưới sự chỉ đạo của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, với sự tham gia của cỏc cơ quan, tổ chức hữu quan cú trỏch nhiệm tạo điều kiện cho nhõn dõn đúng gúp ý kiến và khụng thể thiếu được sự tham gia của nhõn dõn gúp ý kiến vào cỏc dự ỏn luật, phỏp lệnh.
Theo thống kờ của Văn phũng Quốc hội, kể từ năm 1987 đến nay, số lượng văn bản quy phạm phỏp luật được đưa ra lấy ý kiến nhõn dõn chiếm 4% tổng số văn bản quy phạm phỏp luật được Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội ban hành trong thời gian này.
Qua nghiờn cứu thực tiễn triển khai cụng tỏc tổ chức lấy ý kiến nhõn dõn vào cỏc dự ỏn luật trong thời gian qua, cỏc nhà nghiờn cứu đó tổng kết cho thấy cú cỏc hỡnh thức tổ chức lấy ý kiến chủ yếu sau đõy [18]:
Thứ nhất, căn cứ vào đối tượng lấy ý kiến thỡ cú hỡnh thức tổ chức lấy ý kiến rộng rói đối với mọi tầng lớp nhõn dõn và lấy ý kiến trong phạm vi hẹp:
Hỡnh thức lấy ý kiến rộng rói trong mọi tầng lớp nhõn dõn được tiến hành trờn một diện rất rộng. Đối tượng lấy ý kiến là đụng đảo quần chỳng nhõn dõn, cỏc cơ quan, ban, ngành ở Trung ương và địa phương.
Hỡnh thức lấy ý kiến rộng rói được ỏp dụng đối với những dự ỏn luật cú nội dung liờn quan trực tiếp, mật thiết đến quyền và nghĩa vụ của cụng dõn; việc ban hành và thực hiện cỏc văn bản phỏp luật này tỏc động trực tiếp đến từng người dõn, từng gia đỡnh cũng như toàn xó hội. Do đú việc tổ chức lấy ý kiến rộng rói mọi tầng lớp nhõn dõn đối với cỏc dự ỏn này là rất cần thiết. Vớ dụ: Hiến phỏp năm 1992, Nghị quyết sửa đổi, bổ sung một số điều Hiến phỏp năm 1992, Bộ Luật dõn sự, Bộ luật Tố tụng dõn sự, Bộ luật Hỡnh sự, Bộ luật Tố tụng hỡnh sự, Luật Hụn nhõn và gia đỡnh, Bộ luật Lao động, Luật Đất đai…
Tổ chức lấy ý kiến trong phạm vi hẹp là hỡnh thức tổ chức lấy ý kiến được ỏp dụng đối với cỏc dự ỏn hoặc đối với một số vấn đề thuộc nội dung của dự ỏn luật, phỏp lệnh mang tớnh chất chuyờn ngành. Đối với những dự ỏn hoặc vấn đề mang tớnh chuyờn ngành, để cú thể đúng gúp ý kiến đũi hỏi phải cú những hiểu biết và kiến thức nhất định về lĩnh vực mà dự ỏn đú điều chỉnh. Đối tượng lấy ý kiến theo hỡnh thức này khụng phải là mọi tầng lớp nhõn dõn theo diện rộng mà chỉ tập trung chủ yếu vào cỏc chuyờn gia, nhà khoa học, nhà quản lý, doanh nghiệp. .v.v.
Thụng thường hỡnh thức lấy ý kiến này được ỏp dụng cựng với hỡnh thức tổ chức lấy ý kiến rộng rói. Cụ thể, trước khi tổ chức lấy ý kiến rộng rói
về dự ỏn thỡ một số vấn đề quan trọng mang tớnh chuyờn ngành được đưa ra lấy ý kiến chuyờn gia, cỏc nhà khoa học, cỏc nhà quản lý, cỏc đối tượng mà dự ỏn trực tiếp điều chỉnh. Trờn cơ sở cỏc ý kiến đú mà hoàn chỉnh thờm một bước dự ỏn rồi mới đưa ra lấy ý kiến rộng rói. Vớ dụ: Trong lần tổ chức lấy ý kiến nhõn dõn về việc sửa đổi, bổ sung Hiến phỏp năm 1992, phần dự kiến sửa đổi về bộ mỏy nhà nước được tổ chức lấy ý kiến chuyờn sõu trong một số cơ quan, tổ chức như Hội đồng nhõn dõn, Uỷ ban nhõn dõn, Toà ỏn, Viện kiểm sỏt…;
Hỡnh thức lấy ý kiến này cũng được ỏp dụng đối với cỏc dự ỏn khụng cú điều kiện tổ chức lấy ý kiến toàn dõn do điều kiện thời gian hạn hẹp hoặc do nội dung của dự ỏn khụng lớn. Vớ dụ: Cỏc luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Bộ luật Hỡnh sự cỏc năm 1989, 1991, 1992, 1997. Do chỉ sửa đổi một số vấn đề của Bộ luật Hỡnh sự, khụng phải là sửa đổi một cỏch cơ bản, toàn diện, nờn trong cỏc lần sửa đổi này khụng đặt ra vấn đề lấy ý kiến rộng rói trong nhõn dõn mà chỉ tổ chức lấy ý kiến cỏc đối tượng ở Trung ương và địa phương (Toà ỏn nhõn dõn tối cao, Viện kiểm sỏt nhõn dõn tối cao, Bộ Tư phỏp, Bộ Cụng an, Văn phũng Quốc hội, Văn phũng Chớnh phủ, Uỷ ban trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Trung ương Hội Liờn hiệp Phụ nữ Việt Nam).
Một vài nhận xột đối với hai hỡnh thức lấy ý kiến này
Đối với hỡnh thức lấy ý kiến rộng rói thỡ cho kết quả là số lượng cỏc ý kiến đúng gúp lớn; chất lượng cỏc ý kiến gúp ý tuy khụng cao bằng việc tổ chức lấy ý kiến chuyờn sõu theo lĩnh vực thể hiện ở số ý kiến được tiếp thu chỉnh lý trong cỏc dự ỏn luật, phỏp lệnh, nhưng cỏc ý kiến đúng gúp lại xuất phỏt từ ý chớ, nguyện vọng của cỏc tầng lớp nhõn dõn, của cỏc địa phương, cỏc cơ quan, tổ chức trong toàn quốc. Việc tổ chức lấy ý kiến nhõn dõn theo hỡnh thức này cú ưu điểm là phỏt huy quyền làm chủ và trớ tuệ toàn dõn, gúp
phần bảo đảm tớnh khả thi và hiệu lực của văn bản sau khi được ban hành; tuyờn truyền quan điểm, chớnh sỏch của Đảng, phỏp luật của Nhà nước; gúp phần nõng cao nhận thức về phỏp luật, ý thức trỏch nhiệm của cụng dõn. Tuy nhiờn, trờn thực tế, việc tổ chức lấy ý kiến rộng rói này vẫn cũn hỡnh thức nờn hiệu quả đạt được chưa cao; hơn nữa lại tốn kộm về chi phớ, về thời gian. Tổng kinh phớ phục vụ cho việc tổ chức lấy ý kiến nhõn dõn về cỏc dự ỏn luật, phỏp lệnh được trớch từ ngõn sỏch của cỏc cơ quan, tổ chức, của cỏc bộ, ngành ở Trung ương và địa phương là một khoản khỏ lớn. Cỏc cơ quan, tổ chức ở Trung ương và địa phương phải dành khỏ nhiều thời gian cho việc tổ chức lấy ý kiến, việc tập hợp, tổng hợp, phõn tớch, đỏnh giỏ cỏc ý kiến gúp ý.
Đối với hỡnh thức lấy ý kiến trong phạm vi hẹp thỡ số lượng ý kiến thu được ớt hơn so với hỡnh thức lấy ý kiến rộng rói. Cỏc ý kiến gúp ý chỉ xuất phỏt từ một bộ phận nhõn dõn (những đối tượng được tổ chức lấy ý kiến). í kiến đúng gúp nhỡn chung sỏt thực, cú chất lượng tốt hơn. Ưu điểm nổi bật của hỡnh thức lấy ý kiến này là ớt tốn kộm hơn (cả về mặt chi phớ, thời gian, cụng sức). Tuy nhiờn, hiệu quả về mặt tuyờn truyền, phổ biến giỏo dục phỏp luật trong hỡnh thức lấy ý kiến này cũn hạn chế.
Thứ hai, căn cứ vào phạm vi vấn đề lấy ý kiến thỡ cú hỡnh thức lấy ý kiến đối với toàn bộ nội dung dự ỏn và hỡnh thức lấy ý kiến theo vấn đề:
Trong hỡnh thức lấy ý kiến theo vấn đề thỡ khụng tổ chức lấy ý kiến đối với toàn bộ nội dung dự ỏn mà chỉ lấy ý kiến đối với một số vấn đề quan trọng hoặc những vấn đề thuộc nội dung dự ỏn mà cú liờn quan mật thiết đến quyền và nghĩa vụ của cụng dõn. Ưu điểm của hỡnh thức tổ chức lấy ý kiến theo vấn đề là nhanh gọn và tiết kiệm. Tuy nhiờn, cỏch làm này cú một số hạn chế là cỏc vấn đề của một dự ỏn thường liờn quan chặt chẽ với nhau nờn khú cú thể lấy ý kiến về một vài vấn đề một cỏch riờng rẽ. Hơn nữa, nếu đó tổ chức lấy ý kiến về một số vấn đề thỡ cựng một cụng tổ chức nờn lấy ý kiến cả
về cỏc vấn đề khỏc. Vỡ vậy, trờn thực tế khi đưa ra một dự ỏn luật, phỏp lệnh ra lấy ý kiến thỡ thường cú văn bản gợi ý thảo luận trong đú nờu lờn một số vấn đề trọng tõm đề nghị nhõn dõn tập trung thảo luận, cho ý kiến.
Thứ ba, căn cứ vào số lần lấy ý kiến thỡ cú hỡnh thức lấy ý kiến trong một đợt và hỡnh thức lấy ý kiến theo nhiều đợt:
Hỡnh thức lấy ý kiến theo nhiều đợt thường được ỏp dụng đối với dự ỏn luật quan trọng hoặc cỏc dự ỏn luật lớn, cú phạm vi điều chỉnh rộng. Dự ỏn Bộ luật Dõn sự được tổ chức lấy ý kiến trong gần 8 thỏng và chia làm hai đợt: Đợt một lấy ý kiến ở cỏc cơ quan Trung ương và cấp tỉnh; đợt hai lấy ý kiến xuống cỏc huyện và xó. Hiến phỏp năm 1980 cũng được lấy ý kiến làm hai bước: bước một lấy ý kiến của cỏc cỏn bộ trung, cao cấp; bước hai lấy ý kiến