2.2. Thực trạng thu hỳt nhõn dõn tham gia vào hoạt động lập phỏp của Quốc hội ở nƣớc ta hiện nay Quốc hội ở nƣớc ta hiện nay
2.2.1. Cơ sở phỏp lý của việc thu hỳt nhõn dõn tham gia vào hoạt động lập phỏp của Quốc hội động lập phỏp của Quốc hội
2.2.1.1. Sự hỡnh thành chế định lấy ý kiến nhõn dõn vào cỏc dự ỏn luật
Cỏch mạng Thỏng 8 năm 1945 thành cụng, Nhà nước Việt Nam Dõn chủ cộng hoà, nhà nước cụng nụng đầu tiờn ở Đụng Nam Á ra đời. Với bản chất là nhà nước dõn chủ của nhõn dõn, do nhõn dõn và vỡ nhõn dõn, nờn từ những ngày đầu mới thành lập, nhà nước ta đó cú nhiều biện phỏp để đảm bảo cho nhõn dõn thực hiện quyền làm chủ của mỡnh, tham gia vào cụng việc quản lý nhà nước, quản lý xó hội. Phỏp luật với tư cỏch là cụng cụ quản lý chủ yếu của nhà nước phải thể hiện ý chớ và nguyện vọng của nhõn dõn, do đú cần phải
được tổ chức để nhõn dõn tham gia lấy ý kiến ngay từ giai đoạn xõy dựng phỏp luật.
Ở nước ta, trải qua cỏc bản hiến phỏp từ Hiến phỏp năm 1946, 1959, 1980 đến Hiến phỏp năm 1992 đều xỏc định những nguyờn tắc cơ bản, mở đường cho việc xõy dựng chế định lấy ý kiến nhõn dõn về cỏc dự ỏn luật. Điều 53 của Hiến phỏp năm 1992 quy định: “Cụng dõn cú quyền tham gia quản lý nhà nước và xó hội, tham gia thảo luận cỏc vấn đề chung của cả nhà nước và địa phương, kiến nghị với cơ quan nhà nước, biểu quyết khi nhà nước tổ chức trưng cầu ý dõn”.
Việc tổ chức lấy ý kiến nhõn dõn được đặt ra như một giai đoạn chớnh thức trong Quy chế xõy dựng luật, phỏp lệnh của Hội đồng Nhà nước (khoỏ VIII) ban hành ngày 06 thỏng 8 năm 1988. Đõy là văn bản phỏp lý quan trọng đầu tiờn quy định về nội dung, phạm vi, phương thức, trỡnh tự cỏc bước tiến hành tổ chức lấy ý kiến nhõn dõn, trỏch nhiệm của cỏc cơ quan, tổ chức và mọi cụng dõn trong việc tổ chức thực hiện cũng như tham gia đúng gúp ý kiến hoàn chỉnh dự thảo luật, phỏp lệnh đưa ra lấy ý kiến.
Theo Quy chế này, Hội đồng Nhà nước là cơ quan cú thẩm quyền quyết định đưa dự ỏn luật, dự ỏn phỏp lệnh ra lấy ý kiến nhõn dõn trờn cơ sở đề nghị của cơ quan trỡnh dự ỏn, Hội đồng Dõn tộc, Uỷ ban của Quốc hội và cỏc cơ quan, tổ chức hữu quan. Văn phũng Quốc hội và Hội đồng Nhà nước cú trỏch nhiệm phối hợp với cơ quan dự thảo dự kiến kế hoạch lấy ý kiến nhõn dõn về dự ỏn luật, phỏp lệnh trỡnh Hội đồng Nhà nước quyết định. Cỏc Bộ, Uỷ ban Nhà nước, cỏc cơ quan khỏc thuộc Hội đồng Bộ trưởng, Hội đồng nhõn dõn và Uỷ ban nhõn dõn cỏc cấp, Toà ỏn nhõn dõn tối cao, Viện kiểm sỏt nhõn dõn tối cao, Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Hội luật gia Việt Nam và cỏc tổ chức thành viờn khỏc của Mặt trận được giao trỏch nhiệm tổ chức thảo luận, tham gia ý kiến xõy dựng dự ỏn luật, phỏp lệnh theo kế hoạch của Hội đồng Nhà
nước. Cụng dõn cú thể tham gia ý kiến xõy dựng dự ỏn luật, dự ỏn phỏp lệnh qua thảo luận ở địa phương, cơ quan nơi mỡnh cụng tỏc hoặc gửi thư tham gia ý kiến về Văn phũng Quốc hội và Hội đồng Nhà nước. Dự ỏn luật, tờ trỡnh, bỏo cỏo thẩm tra và cỏc tài liệu cú liờn quan đến dự ỏn luật phải được gửi đến đại biểu Quốc hội trước khi khai mạc kỳ họp một thỏng. Trước khi về dự họp, đoàn đại biểu Quốc hội tổ chức lấy ý kiến của cử tri thảo luận, cho ý kiến về dự ỏn của địa phương và gửi văn bản thảo luận đến Văn phũng Quốc hội và Hội đồng Nhà nước. Hội đồng nhõn dõn, Uỷ ban nhõn dõn tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, cỏc cơ quan nhà nước, tổ chức xó hội ở địa phương cú trỏch nhiệm tạo điều kiện thuận lợi, cung cấp thụng tin cần thiết cho việc thảo luận dự ỏn luật theo yờu cầu của cỏc đại biểu Quốc hội. Để tạo điều kiện cho nhõn dõn biết và tham gia ý kiến khi tổ chức lấy ý kiến của nhõn dõn về dự ỏn luật, phỏp lệnh, Hội đồng Nhà nước cú kế hoạch giao cho cỏc bỏo hàng ngày ở Trung ương và địa phương đăng dự ỏn luật hoặc phỏp lệnh. Việc tổng hợp ý kiến của nhõn dõn, nghiờn cứu, tiếp thu, chỉnh lý dự ỏn luật, phỏp lệnh được giao cho Hội đồng Dõn tộc hoặc Uỷ ban chủ trỡ thẩm tra, Uỷ ban phỏp luật, cơ quan trỡnh dự ỏn, Văn phũng Quốc hội và Hội đồng Nhà nước.
Như vậy, Quy chế xõy dựng luật, phỏp lệnh là văn bản đầu tiờn quy định về trỡnh tự cỏc bước tiến hành tổ chức lấy ý kiến nhõn dõn, trỏch nhiệm của cỏc cơ quan, tổ chức và mọi cụng dõn trong việc tổ chức thực hiện cũng như tham gia đúng gúp ý kiến hoàn chỉnh dự thảo luật, phỏp lệnh đưa ra lấy ý kiến. Cú thể núi, việc Quy chế quy định cỏc hỡnh thức lấy ý kiến đa dạng, phong phỳ như vậy đó tạo ra cơ hội để cỏc cơ quan, tổ chức và mọi cụng dõn tham gia một cỏch thiết thực vào quỏ trỡnh xõy dựng văn bản, thể hiện bản chất tốt đẹp của chế độ, tớnh dõn chủ, tớnh nhõn dõn trong cụng tỏc xõy dựng phỏp luật của Nhà nước. Đối chiếu với cỏc quy định hiện hành, về cơ bản nhiều quy định của Quy chế này cho đến nay vẫn cũn giỏ trị cả về lý luận và
thực tiễn. Hạn chế lớn nhất của cỏc quy định này là chưa cụ thể, đối với mỗi hỡnh thức lấy ý kiến chưa nờu được cỏch thức, trỡnh tự của việc lấy ý kiến. Vỡ vậy, trong quỏ trỡnh lấy ý kiến, khụng ớt trường hợp cỏc cơ quan cú trỏch nhiệm tổ chức lấy ý kiến đối với mỗi dự ỏn mỗi khỏc, khụng theo một trỡnh tự thống nhất nào.
2.2.1.2. Cỏc quy định của phỏp luật hiện hành về việc tổ chức lấy ý kiến nhõn dõn vào cỏc dự ỏn luật
Chế định phỏp luật về việc tổ chức lấy ý kiến nhõn dõn hiện hành được xõy dựng trờn cơ sở kế thừa cỏc quy định của Quy chế xõy dựng luật, phỏp lệnh của Hội đồng Nhà nước năm 1988, cú sửa đổi, bổ sung để phự hợp với thực tiễn, bảo đảm cho việc lấy ý kiến nhõn dõn được hiệu quả, thiết thực hơn. Việc lấy ý kiến nhõn dõn về cỏc dự ỏn luật, phỏp lệnh được quy định tại một số văn bản phỏp luật, cụ thể là: Luật Tổ chức Quốc hội, Luật Ban hành văn bản quy phạm phỏp luật, Quy chế hoạt động của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội, Quy chế hoạt động của Hội đồng Dõn tộc và cỏc Uỷ ban của Quốc hội (Xem phụ lục)… Trong cỏc văn bản này thỡ Luật Ban hành văn bản quy phạm phỏp luật là quy định cụ thể hơn cả về vấn đề này.
Sự ra đời của Luật Ban hành văn bản quy phạm phỏp luật năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 2002) cú một ý nghĩa phỏp lý rất lớn, tạo cơ sở cho việc xõy dựng phỏp luật từ khõu soạn thảo, thẩm tra cho đến thụng qua và cụng bố văn bản quy phạm phỏp luật được tiến hành theo trỡnh tự, thủ tục được quy chuẩn hoỏ, qua đú gúp phần đảm bảo sự thống nhất trong từng văn bản và trong toàn bộ hệ thống phỏp luật, cũn được gọi là “law making law” (luật làm luật).
Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm phỏp luật thỡ việc lấy ý kiến nhõn dõn về dự ỏn luật, phỏp lệnh là một giai đoạn trong quy trỡnh xõy dựng phỏp luật. Tuy nhiờn, đõy khụng phải là một giai đoạn bắt buộc đối
ỏn luật, phỏp lệnh, Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội quyết định lấy ý kiến nhõn dõn về dự ỏn luật, phỏp lệnh. Nội dung, phạm vi, thể thức và thời gian lấy ý kiến do Uỷ ban Thường vụ Quốc hội quyết định. Uỷ ban Thường vụ Quốc hội chỉ đạo việc tổ chức lấy ý kiến nhõn dõn và tiếp thu ý kiến nhõn dõn để chỉnh lý dự ỏn (Điều 39 Luật Ban hành văn bản quy phạm phỏp luật).
Về thẩm quyền quyết định tổ chức lấy ý kiến nhõn dõn vào dự ỏn luật, dự ỏn phỏp lệnh (sau đõy gọi chung là dự ỏn luật)
Theo quy định tại Điều 39 Luật Ban hành văn bản quy phạm phỏp luật thỡ căn cứ vào tớnh chất và nội dung của dự ỏn luật, dự ỏn phỏp lệnh, Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội quyết định việc lấy ý kiến nhõn dõn về dự ỏn luật, dự ỏn phỏp lệnh. Việc lấy ý kiến nhõn dõn về cỏc dự ỏn luật sẽ do Quốc hội quyết định, cũn việc lấy ý kiến nhõn dõn về dự ỏn phỏp lệnh do Uỷ ban Thường vụ Quốc hội quyết định. Đối với cả hai loại dự ỏn đú thỡ nội dung, phạm vi, thể thức, thời gian lấy ý kiến nhõn dõn sẽ do Uỷ ban Thường vụ Quốc hội quyết định tuỳ thuộc vào từng dự ỏn luật khỏc nhau chứ khụng theo một quy tắc nào cả. Uỷ ban Thường vụ Quốc hội cũng được giao chỉ đạo toàn bộ quỏ trỡnh tổ chức lấy ý kiến về dự ỏn luật, bao gồm việc xỏc định nội dung, phạm vi, đối tượng, thể thức, thời gian lấy ý kiến và chỉ đạo cụng tỏc tập hợp, tổng hợp, nghiờn cứu, tiếp thu ý kiến nhõn dõn và chỉnh lý dự thảo văn bản.
Về phạm vi, đối tượng, hỡnh thức lấy ý kiến
Điều 40 Luật Ban hành văn bản quy phạm phỏp luật quy định phương thức gúp ý kiến vào dự ỏn luật của cụng dõn thụng qua cơ quan, tổ chức của mỡnh, trực tiếp hoặc gửi thư gúp ý tới Văn phũng Quốc hội, cơ quan, tổ chức soạn thảo dự ỏn hoặc thụng qua cỏc phương tiện thụng tin đại chỳng; đồng thời, quy định trỏch nhiệm của cơ quan, tổ chức hữu quan như Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và cỏc tổ chức thành viờn, cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức
xó hội, đơn vị vũ trang nhõn dõn trong việc tổ chức, tạo điều kiện để cụng dõn thuộc tổ chức, cơ quan, đơn vị mỡnh tham gia gúp ý kiến vào dự ỏn luật.
Về việc tập hợp, tiếp thu ý kiến đúng gúp của nhõn dõn
Luật quy định giao cho Văn phũng Quốc hội cú trỏch nhiệm tập hợp đầy đủ ý kiến đúng gúp của nhõn dõn; cơ quan, tổ chức trỡnh dự ỏn phối hợp với cơ quan thẩm tra nghiờn cứu, tiếp thu ý kiến của nhõn dõn, chỉnh lý dự ỏn để bỏo cỏo Uỷ ban Thường vụ Quốc hội; đồng thời xỏc định ý kiến của nhõn dõn về dự ỏn luật, phỏp lệnh phải được tập hợp nghiờn cứu, tiếp thu để chỉnh lý dự ỏn (Điều 41 Luật Ban hành văn bản quy phạm phỏp luật).
Đỏnh giỏ bước đầu về cỏc quy định của phỏp luật hiện hành về việc lấy ý kiến nhõn dõn vào cỏc dự ỏn luật
Qua phõn tớch cỏc quy định của phỏp luật hiện hành về việc lấy ý kiến nhõn dõn về cỏc dự ỏn luật, chỳng tụi nhận thấy cỏc quy định cũn chung chung, chưa cụ thể. Nhiều vần đề cần phải được tiếp tục làm rừ để đảm bảo cho việc lấy ý kiến nhõn dõn thiết thực, hiệu quả hơn.
Chẳng hạn, về trỏch nhiệm tổ chức lấy ý kiến nhõn dõn vào cỏc dự ỏn luật, phỏp luật hiện hành mới chỉ quy định vai trũ của Quốc hội, Uỷ ban Thường vụ Quốc hội trong việc xỏc định nội dung, phạm vi, thể thức, thời gian lấy ý kiến và chỉ đạo việc tổ chức, tiếp thu ý kiến của nhõn dõn để chỉnh lý dự ỏn luật mà chưa quy định rừ nội dung cụng tỏc chỉ đạo của Uỷ ban Thường vụ Quốc hội trong từng giai đoạn của việc tổ chức lấy ý kiến; trỏch nhiệm và mối quan hệ phối hợp giữa Chớnh phủ, cơ quan soạn thảo, cơ quan trỡnh dự ỏn, cơ quan thẩm tra, Văn phũng Quốc hội trong việc kiến nghị, chuẩn bị tài liệu phục vụ việc lấy ý kiến, tập hợp, tổng hợp cỏc ý kiến gúp ý, dự kiến việc tiếp thu ý kiến của nhõn dõn; vai trũ, trỏch nhiệm của cỏc cơ quan khỏc ở Trung ương và địa phương trong việc tổ chức lấy ý kiến. Luật cũng chưa quy định cụ thể về phạm vi, đối tượng lấy ý kiến, nội dung lấy ý
kiến, thời gian lấy ý kiến, thời điểm tổ chức lấy ý kiến. Đối với một số dự ỏn luật đó tổ chức lấy ý kiến nhõn dõn trong thời gian qua, do việc chuẩn bị dự thảo và cỏc văn bản liờn quan cũn chậm, nờn thời gian dành cho việc lấy ý kiến nhõn dõn về cỏc dự ỏn thường rất ngắn. Điều đú đó ảnh hưởng nhiều đến chất lượng cỏc ý kiến tham gia xõy dựng dự ỏn, làm cho việc lấy ý kiến nhõn dõn về cỏc dự ỏn luật trong khụng ớt trường hợp nặng về hỡnh thức, khụng mang lại hiệu quả thiết thực.
