luật - kinh nghiệm của cỏc nước
2.1.2.1. Một số vấn đề chung
Theo tài liệu do Tổ chức The perspectives - Hiệp hội quốc tế về sự tham gia của cụng chỳng cung cấp thỡ cỏc nước dựng khỏi niệm sự tham gia của “cụng chỳng” vào quỏ trỡnh ra quyết sỏch thay cho khỏi niệm “nhõn dõn” như ở nước ta.
Khỏi niệm cụng chỳng và sự tham gia của cụng chỳng
Cụng chỳng ở đõy cú nghĩa là từng cụng dõn, cỏc hiệp hội người tiờu dựng, bảo vệ mụi trường, bảo vệ người thiểu số, bảo vệ sức khoẻ cộng đồng, khoa học, giỏo dục, chuyờn ngành, cỏc tổ chức thương mại, cụng nghiệp,
nụng nghiệp, cỏc quan chức cụng chứng. Cụng chỳng là bất kỳ bờn nào liờn quan đến quyết định nhưng khụng phải là bờn cú quyền ra quyết định.
Với nghĩa rộng này của khỏi niệm “cụng chỳng”, sự tham gia của cụng chỳng được hiểu là bất kỳ một hoạt động nào của cỏc bờn liờn quan nhằm nõng cao khả năng cụng chỳng hiểu và tỏc động lờn quỏ trỡnh ra quyết sỏch.
Sự tham gia của cụng chỳng là bất kỳ quỏ trỡnh nào nhằm tỡm hiểu cỏc chuẩn mực trong cụng chỳng về vấn đề được ra để quyết, thu hỳt sự tham gia của cụng chỳng nhằm tối ưu hoỏ việc ra quyết định. Cỏc cơ quan nhà nước ra quyết sỏch cú những hoạt động nhằm khuyến khớch cụng chỳng tham gia và phản hồi, đối thoại với cụng chỳng để cụng chỳng tiếp cận được với nơi ra quyết sỏch, tiếp nhận và chứng tỏ rằng những ý kiến và mối quan tõm của cụng chỳng được lắng nghe và được tớnh đến; trong đú quan trọng nhất là sự đối thoại - dũng thụng tin chảy cả hai chiều.
Lý do cần cú sự tham gia của cụng chỳng
Nếu khụng cú sự tham gia của cụng chỳng vào việc ra quyết sỏch, cỏc cơ quan nhà nước cú nguy cơ sa vào cỏc vấn đề thuần tuý chuyờn mụn mà quờn mất tầm chớnh sỏch, khụng cú chủ thuyết để theo.
Sự tham gia của cụng chỳng là yếu tố căn bản của chủ thuyết “quản lý nhà nước tốt” (good government). Quản lý nhà nước tốt cú nghĩa là một Chớnh phủ hoạt động cú hiệu quả cựng với việc ban hành cỏc quyết định của mỡnh đỳng trỡnh tự quy định; quản lý nhà nước bằng phỏp luật; trỏch nhiệm giải trỡnh; minh bạch và sự tham gia của cụng chỳng. Cụ thể:
- Quản lý bằng phỏp luật: Nghĩa là người ra văn bản khi ra quyết định khụng được căn cứ trờn trực giỏc hoặc ý tưởng ngẫu nhiờn của họ, mà phải căn cứ trờn cỏc chuẩn mực được chấp nhận, cú lý lẽ và cơ sở thực tiễn vững chắc;
- Trỏch nhiệm giải trỡnh: Người ra quyết định phải giải trỡnh cỏc quyết định của họ một cỏch cụng khai, chịu sự giỏm sỏt của cơ quan cú thẩm quyền cấp trờn và cử tri;
- Minh bạch: Cỏc cụng chức thi hành cụng việc nhà nước một cỏch cụng khai để dõn chỳng và bỏo chớ cú thể biết và bàn bạc về cụng việc của họ;
- Sự tham gia của cụng chỳng: Những người chịu sự tỏc động của một quyết sỏch sắp ban hành cú cơ hội khả thi tối đa để đúng gúp ý kiến hoặc tham gia vào quỏ trỡnh ra quyết định.
Sự tham gia của cụng chỳng cũng chứng tỏ quyền được nghe và yờu cầu cỏc cơ quan nhà nước được cụng khai và cú trỏch nhiệm. Cụng chỳng hiểu rừ họ cần cỏi gỡ, nờn cú thể mỏch bảo nhiều giải phỏp tốt mà cỏc chuyờn gia cũng khụng ngờ tới. Một nguyờn nhõn nữa để thu hỳt sự tham gia của cụng chỳng là khi được tham gia, cụng chỳng thấy mỡnh thực sự là một thành viờn trong quỏ trỡnh đú, cú vai trũ tớch cực trong đú, nờn cỏc quyết định quản lý sẽ được tiếp nhận và ủng hộ nhiều hơn, trỏnh những mối bất hoà sau này.
Trước khi tỡm ra giải phỏp, cần xỏc định đỳng vấn đề, sự tham gia của cụng chỳng sẽ giỳp làm được những việc này. Sự tham gia của cụng chỳng làm cho cỏc quyết định được tốt hơn, bao trựm được quan điểm của cỏc bờn cú liờn quan; mang lại cỏch hiểu thụng thường chung nhất về vấn đề; đem lại sự tụn trọng lẫn nhau giữa bờn ra quyết định và bờn chịu tỏc động của quyết định, bờn thi hành quyết định; làm cho quyết định được hợp lý nhất; mang lại sự tiếp nhận và ủng hộ rộng rói hơn; quyết định nếu cú sự tham gia của cụng chỳng sẽ được tớn nhiệm hơn; sự tham gia của cụng chỳng hướng tới những giải phỏp khả thi.
Cỏc giải phỏp để tham gia thành cụng
Những nguyờn tắc cơ bản của quỏ trỡnh thu hỳt sự tham gia của cụng chỳng vào việc ra quyết định là:
- Cụng chỳng cú quyền bày tỏ chớnh kiến về những quyết định ảnh hưởng đến cuộc sống của họ;
- Cỏc cơ quan nhà nước ra quyết định cần phải cam đoan rằng những ý kiến, quan điểm của cụng chỳng đúng gúp sẽ cú tỏc động nhất định lờn quyết định;
- Quỏ trỡnh tham gia của cụng chỳng truyền tải những mối quan tõm của cụng chỳng và đỏp ứng những nhu cầu của tất cả cỏc bờn tham gia;
- Quỏ trỡnh tham gia của cụng chỳng hướng tới và thu hỳt những ai cú thể bị ảnh hưởng bởi quyết định;
- Trong quỏ trỡnh tham gia, cụng chỳng phải được cung cấp thụng tin cần thiết để cú thể tham gia một cỏch cú ý thức, chủ động;
- Những người tham gia được phản hồi lại về việc sự tham gia của họ đó tỏc động lờn quyết định như thế nào. Sự phản hồi được đặc biệt nhấn mạnh ở cỏc nước: Một chương trỡnh thu hỳt tham gia cụng chỳng muốn thành cụng đũi hỏi phải cú sự đối thoại chứ khụng phải độc thoại. Núi cỏch khỏc, dũng thụng tin phải chảy hai chiều giữa hai bờn. Cơ quan ra quyết định phải đưa thụng tin đến từng người và đề nghị phản hồi. Cụng chỳng phải cú cơ hội tiếp cận ngược với cơ quan nhà nước thụng qua một điểm tiếp xỳc - đú cú thể là một người, một nhúm người hoặc phũng ban… Cỏc cơ quan ra quyết định cú thể làm theo hoặc khụng làm theo cụng chỳng, nhưng họ phải giải trỡnh rừ tại sao cú, tại sao khụng. Đấy mới là sự phản hồi đầy đủ, lỳc đú cụng chỳng mới thấy ý kiến của họ đó được lắng nghe thực sự và lần sau họ mới quan tõm tham gia;
- Ngoài ra, cũn cú cỏc giải phỏp khỏc như: Thiết lập lũng tin, sự tớn nhiệm trong cụng chỳng thụng qua sự cụng khai; khuyến khớch cụng dõn chủ động tỡm kiếm thụng tin, tiếp xỳc với cỏc bờn cú liờn quan khỏc; thảo luận với cỏc nhúm cú cựng lợi ớch, cựng mối quan tõm; yờu cầu cỏc cơ quan thực hiện
cỏc nghĩa vụ đối với cụng chỳng, giải thớch cỏc hệ quả cả việc tiếp thu hay khụng tiếp thu cỏc kiến nghị của cụng chỳng; giải thớch cho cụng chỳng tham gia như thế nào; tạo ra sự bỡnh đẳng cho mọi tầng lớp cụng chỳng trong việc tiếp cận thụng tin và cơ quan ra quyết định; tiếp nhận mọi nguồn ý kiến từ tất cả cỏc nhúm lợi ớch liờn quan; thu hỳt sự tham gia của cụng chỳng từ sớm, nhận phản hồi, giải đỏp cỏc mối quan tõm của cụng chỳng trước khi ra quyết định; hỏi cụng dõn xem hoạt động nào thớch hợp nhất để họ tham gia; lập kế hoạch tớnh đến những thay đổi về quyền lợi trong cụng chỳng; hiểu và tụn trọng cỏc quan điểm của những bờn cú liờn quan khỏc; cuối cựng, cú những bước đi để đảm bảo cơ hội bỡnh đẳng cho tất cả những ai quan tõm cú thể nhận thụng tin và tham gia vào quỏ trỡnh.
Cỏc cụng cụ kỹ thuật
Muốn thành cụng, hóy bắt đầu bằng việc xỏc định mục tiờu, vỡ quỏ trỡnh tham gia của cụng chỳng là một chuỗi cỏc hoạt động; khụng chỉ xỏc định mục tiờu cho cả quỏ trỡnh mà cho cả từng hành động. Sau đú chọn cỏc cụng cụ phự hợp với mục tiờu, ỏp dụng cỏc cụng cụ cựng với những kỹ năng và cỏch ứng xử thớch hợp. Tiếp theo, đỏnh giỏ mục tiờu đó được thực hiện đến đõu.
Cỏc kỹ năng thu hỳt sự tham gia của cụng chỳng bao gồm: Lắng nghe một cỏch hiệu quả; truyền đạt hiệu quả; tớch cực tạo điều kiện cho cụng chỳng tham gia; giới thiệu thụng tin; đối mặt và giải quyết mõu thuẫn; tiếp tục đỏnh giỏ.
Cỏc cỏch ứng xử cần thiết khi thu hỳt sự tham gia của cụng chỳng bao gồm: Tinh thần cộng tỏc; sự trung thực; sự tụn trọng; sự cởi mở; thỏi độ khiờm tốn. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Khi đó xỏc định rừ mục tiờu, khi cỏc kỹ năng và cỏch ứng xử đõu vào đấy, lỳc đú cú thể ỏp dụng nhiều cụng cụ kỹ thuật khỏc nhau. Cỏc cụng cụ
cũng được thiết kế và ỏp dụng tuỳ thuộc vào ba thành tố của quỏ trỡnh tham gia của cụng chỳng là thụng tin, đối thoại và cỏc mối quan hệ:
- Muốn thiết lập cỏc mối quan hệ hiệu quả với cụng chỳng, nờn thực hiện cỏc hành động sau: bắt đầu sớm; đến tận nơi với cụng chỳng; làm việc với cỏc tổ chức cộng đồng hiện cú; trỏnh những hỡnh thức xa vời, hóy hoà động cựng với cụng chỳng (hóy rời bục diễn thuyết - get dow off the podium); hóy chõn thành; trực tiếp tỡm hiểu cụng chỳng; hóy lắng nghe. Việc thiết kế cỏc cụng cụ xõy dựng quan hệ với cụng chỳng cần chỳ ý tới những điểm sau: Tỡm kiếm cơ hội để đối thoại trực tiếp (face to face); tỡm kiếm và tận dụng mọi hoạt động để xõy dựng quan hệ; giành thời gian để núi về chuyện ngoài lề; cung cấp tư liệu.
- Để tiếp nhận thụng tin hiệu quả, cần hiểu rừ nhu cầu của cụng chỳng; ngụn ngữ, giọng điệu, cỏch diễn đạt, truyền tải phải dễ tiếp cận với cụng chỳng; đơn giản hoỏ sự việc; hóy núi toàn bộ sự thật; cố gắng cung cấp thụng tin chứ khụng bày tỏ ý kiến để thuyết phục.
- Để đối thoại hiệu quả, những người tham gia phải biết mục tiờu của cuộc đối thoại; cựng được nghiờn cứu những vấn đề đem ra đối thoại; cú thể nhận được thụng tin yờu cầu; đủ thời gian để xõy dựng lũng tin; những người tham gia lắng nghe để hiểu nhau và cựng chia sẻ cỏc phương ỏn…
2.1.2.2. Kinh nghiệm của một số quốc gia trờn thế giới về việc thu hỳt cụng chỳng tham gia vào quỏ trỡnh xõy dựng phỏp luật
Tuỳ đặc điểm kinh tế, chớnh trị, xó hội, truyền thống, văn hoỏ phỏp lý… mà mỗi quốc gia trờn thế giới cú những biện phỏp, cỏch thức khỏc nhau để thu hỳt sự tham gia của cụng chỳng vào hoạt động xõy dựng phỏp luật. Và dự cú sự khỏc nhau nhưng cỏc quốc gia đều tuõn theo quy trỡnh làm luật chung mà mở đầu là quyền trỡnh cỏc dự ỏn luật (sỏng kiến lập phỏp).
Sỏng kiến lập phỏp cú một vị trớ quan trọng trong quy trỡnh lập phỏp của nghị viện. Xột ở gúc độ nội bộ của nghị viện, xuất phỏt từ sỏng kiến lập phỏp, mọi cụng việc tiếp theo của nghị viện mới được khởi động. Ở một phạm vi rộng hơn, sỏng kiến lập phỏp là những ý tưởng quý bỏu tạo ra những ảnh hưởng nhất định đến thực trạng xó hội. Truyền thống nghị viện nhiều nước cho rằng, cỏc sỏng kiến lập phỏp dự được thụng qua hay khụng thỡ cũng là một sự đúng gúp nào đú cho xó hội. Chớnh vỡ vậy, nghị viện ở những nước này luụn cú những quy định cụ thể về quy trỡnh để tụn trọng và ghi nhận sỏng kiến lập phỏp. Sỏng kiến lập phỏp cú thể bắt đầu từ nhiều nguồn khỏc nhau và nghị viện nhiều nước cũng khụng quy định hạn chế về nguồn của sỏng kiến lập phỏp. Chẳng hạn, ở Canada, ý tưởng về việc xõy dựng cỏc đạo luật cú thể bắt nguồn từ: Cụng chỳng (qua thư ngỏ, cỏc kiến nghị, cỏc thảo luận); Nội cỏc; cỏc cơ quan cụng quyền; cỏc nghị sỹ; toà ỏn. Cỏc ý tưởng lập phỏp tại Quốc hội Thuỵ Điển bắt nguồn từ cỏc kờnh thụng tin như từ cỏc tổ chức nghề nghiệp; cỏc nhúm lợi ớch; cỏc đảng chớnh trị; cỏc bộ trong Chớnh phủ. Phỏp luật của Hợp chủng quốc Hoa Kỳ cũng khụng hạn chế sự tham gia của cỏc cử tri trong việc gửi kiến nghị đến cỏc nghị sỹ của mỡnh để đề nghị xõy dựng cỏc đạo luật mới [9].
Nếu sỏng kiến lập phỏp được bắt đầu từ rất nhiều nguồn khỏc nhau nhưng những chủ thể của quyền trỡnh dự ỏn luật (sỏng quyền lập phỏp) ra trước nghị viện để ban hành thành cỏc đạo luật lại cú những hạn chế. Nhỡn chung cỏc chủ thể này thường bao gồm: nghị sỹ, uỷ ban của nghị viện, Chớnh phủ, nguyờn thủ quốc gia… Ở một số nước, vớ dụ Cộng hoà Italia, cũn ghi nhận quyền của cỏc cụng dõn trong việc trỡnh dự ỏn luật ra trước nghị viện khi cú đủ chữ ký của 50.000 cử tri.
Qua bước đầu nghiờn cứu kinh nghiệm về sự tham gia của cụng chỳng vào quỏ trỡnh lập phỏp ở Canada, Hoa Kỳ, Thuỵ Điển và Italia, chỳng tụi xin đưa ra một số nhận định sau:
(1) Việc tham gia của nhõn dõn vào quỏ trỡnh lập phỏp là quyền của người dõn, đồng thời là trỏch nhiệm của nhà nước;
(2) Việc tham gia của cụng chỳng vào quỏ trỡnh lập phỏp được nhỡn nhận là mục tiờu và phương thức thực hiện dõn chủ. Quỏ trỡnh này luụn diễn ra với sự chủ động của người dõn trong việc thực hiện quyền của mỡnh ngay từ giai đoạn phỏt hiện vấn đề, sỏng kiến lập phỏp;
(3) Cú nhiều “kờnh” khỏc nhau được hỡnh thành để người dõn được tham gia vào cỏc giai đoạn khỏc nhau của quy trỡnh lập phỏp, kể từ khõu phỏt hiện nhu cầu như: Thụng qua những người vận động hành lang chuyờn nghiệp (lobyist) được đăng ký hợp phỏp; qua cỏc nghị sỹ, cỏc Uỷ ban của Quốc hội... Ở những nước này, cú cỏc cụng cụ khỏc nhau để đăng tải dự thảo văn bản bao gồm cụng cụ mang tớnh truyền thống (Cụng bỏo) hoặc cụng cụ mang tớnh hiện đại (website internet). Ở Canada là Canada Gazzette và Consulting Canadians Website; ở Hoa Kỳ là Federal Register và Website Rugulations.gov. Trong đú, thụng tin về dự thảo văn bản, cỏc ý kiến gúp ý, phản hồi luụn luụn được cập nhật (update) định kỳ hàng ngày hoặc hàng tuần. Cú cơ chế phản hồi ý kiến tham vấn của cụng chỳng, theo đú, mọi ý kiến của cụng chỳng đều được ghi nhận, phõn tớch và giải trỡnh cụ thể khi khụng tiếp thu. Thụng tin phản hồi cũng được đăng tải trờn chớnh cỏc cụng cụ đăng dự thảo văn bản, dưới dạng bỏo cỏo theo mẫu chuẩn của cỏc uỷ ban của Quốc hội.
Cú thể núi, Canada và Hoa Kỳ là những nước điển hỡnh của việc thu hỳt cụng chỳng vào hoạt động xõy dựng phỏp luật. Bằng việc cụng khai thụng tin và minh bạch, người dõn Canada và người dõn Hoa Kỳ thực sự phỏt huy được
quyền của mỡnh trong việc tham gia vào hoạt động quản lý nhà nước. Kinh nghiệm của Canada và Hoa Kỳ chớnh là cơ chế thu hỳt cụng chỳng và cỏc biện phỏp bảo đảm. Bờn cạnh việc tổ chức lấy ý kiến cụng chỳng, họ cũn quan tõm đến việc tiếp thu và phản hồi ý kiến cụng chỳng. Cụng chỳng cú thể giỏm sỏt quỏ trỡnh ý kiến của mỡnh được tiếp thu đến đõu, vỡ thế mà khuyến khớch được cụng chỳng chủ động, tớch cực tham gia vào hoạt động làm luật và hoạch định chớnh sỏch.
Từ kinh nghiệm thực tế của cỏc nước về việc thu hỳt cụng chỳng tham gia vào hoạt động xõy dựng phỏp luật, để nhà nước và phỏp luật Cộng hoà xó hội chủ nghĩa Việt Nam thực sự là nhà nước của dõn, do dõn và vỡ dõn, thiết nghĩ cần cú sự tham khảo và vận dụng vào hoàn cảnh thực tiễn nước ta, nghĩa là khụng thể mỏy múc, bờ nguyờn xi (nhập khẩu hoàn toàn) kinh nghiệm của nước ngoài vào nước ta mà phải căn cứ vào điều kiện hoàn cảnh, mà cụ thể là thực trạng thu hỳt nhõn dõn tham gia vào hoạt động lập phỏp của Quốc hội ở nước ta.