68 Xem phần 2.2.1 (thảo luận và thông qua dự án luật, pháp lệnh) 69 [14]
3.2.2.5. Tính chuyên nghiệp trong hoạt động lập pháp
Như đã phân tích ở trên, tính chuyên nghiệp và sự chuyên môn hóa trong hoạt động lập pháp của chúng ta vẫn còn nhiều điều đáng bàn.
Về chế độ hoạt động của các chủ thể xây dựng luật, pháp lệnh
Chúng ta chưa có cơ quan chuyên về phân tích chính sách, phục vụ cho việc hoạch định chiến lược lập pháp. Công đoạn phân tích chính sách đổ dồn lên vai Ban soạn thảo. Tuy nhiên, các Ban soạn thảo lại cũng không phải là các Ban chuyên trách, mà chỉ được thành lập riêng cho từng dự án cụ thể. Thành phần của các Ban soạn thảo thường có các thành viên kiêm nhiệm (giữ chức vụ quan trọng trong các ban, ngành có liên quan). Do đó, sự tham gia của các thành viên này cũng không thường xuyên và chuyên nghiệp. Ngay trong hệ thống các cơ quan thuộc Chính phủ - chủ thể chủ yếu và lớn nhất thực hiện sáng quyền lập pháp ở Việt Nam cho đến nay, cũng chưa có một cơ
quan soạn thảo chuyên trách để chịu trách nhiệm bảo đảm các yêu cầu về kỹ thuật lập pháp, chưa nói đến việc thực hiện tốt phân tích, cân nhắc, tính toán những chiến lược dài hơi, bảo đảm tốt cơ sở xã hội, để các dự án luật xuất phát từ thực tiễn, nhu cầu cuộc sống, hài hòa được các lợi ích khác nhau trong xã hội.
Hoặc trong cơ cấu của Hội đồng dân tộc và các UB - những cơ quan thẩm tra chủ yếu trong quy trình lập pháp, đa số thành viên cũng hoạt động kiêm nhiệm. Những thành viên hoạt động chuyên trách là những người thuộc bộ phận Thường trực với bốn đến năm người (Chủ nhiệm và phó Chủ nhiệm) và một số đại biểu hoạt động chuyên trách.
Các ĐBQH - vốn được coi là những nhà hoạt động lập pháp chuyên nghiệp - thì hiện nay, đa số hoạt động kiêm nhiệm. Trong nhiệm kỳ QH khóa XI (2002 - 2007), số đại biểu chuyên trách tuy đã tăng nhiều so với trước (119 người) nhưng cũng chỉ chiếm 25% tổng số đại biểu. Hơn nữa, tuy được coi là chuyên trách, nhưng các đại biểu của ta vẫn bị đánh giá là "chưa chuyên nghiệp", vì họ được phân công nhiệm vụ do cơ cấu chứ không xuất phát từ tham vọng, từ sự chủ động của chính họ. Bên cạnh đó, các đại biểu vẫn chưa có những kỹ năng chuyên nghiệp trong hoạt động lập pháp. Bằng chứng là họ chưa có được những chiến lược cụ thể trong hoạt động của mình. Khi thảo luận, thông qua dự án luật, nhiều đại biểu vẫn sa đà về thảo luận câu, chữ, đoi lúc bị báo chí gán cho tên gọi "hiện tượng làm văn tập thể". Họ cũng có rất ít thời gian để nghiên cứu trước các dự án luật, pháp lệnh, tiếp xúc cử tri và thảo luận ở các Đoàn đại biểu. Đó là còn chưa nói đến khả năng được tiếp cận các nguồn thông tin, cập nhật các kiến thức trong nước và thế giới liên quan đến các dự án luật, pháp lệnh vẫn còn hạn chế.
Điều này thực ra cũng dễ hiểu vì trong điều kiện hiện nay của chúng ta, những điều kiện bảo đảm cho hoạt động chuyên nghiệp của các đại biểu là
hầu như còn là vấn đề mới. Chúng ta đã có nhiều chương trình và dự án khác nhau với mục đích phục vụ, nâng cao kỹ năng, năng lực của các đại biểu (gần đây là việc thành lập Trung tâm bồi dưỡng đại biểu dân cử của VPQH). Tuy nhiên, để các ĐB QH Việt Nam hoạt động chủ động, chuyên nghiệp, chịu những ràng buộc mạnh mẽ về các nghĩa vụ, trách nhiệm chính trị thì cũng cần phải có những cơ chế khác nhau liên quan đến việc bảo đảm các quyền lợi về lương bổng, lợi ích… và các ràng buộc chặt chẽ về nghĩa vụ, trách nhiệm chính trị của họ.
Kỹ thuật lập pháp vẫn còn nhiều hạn chế
Yêu cầu về kỹ thuật văn bản là phải bảo đảm rõ ràng, ngôn ngữ sử dụng phải chính xác, phổ thông, cách diễn đạt phải đơn giản, dễ hiểu trong các văn bản luật, pháp lệnh78. Tình trạng phổ biến hiện nay là chúng ta chưa có văn bản pháp luật có hiệu lực pháp lý nào quy định chuẩn mực trong cách trình bày, diễn đạt, từ ngữ sử dụng cho các đạo luật và pháp lệnh. Đồng thời, năng lực của một số thành viên Ban soạn thảo cũng ảnh hưởng không nhỏ đến kỹ thuật lập pháp của nhiều văn bản hiện nay, dẫn đến tình trạng nhiều đạo luật, pháp lệnh đã được thông qua nhưng do cách trình bày, diễn đạt khó hiểu, tối nghĩa, thiếu mạch lạc dẫn đến sự khó khăn trong quá trình thực thi (đây cũng là một nguyên nhân khiến cho hoạt động thảo luận về các dự án luật, pháp lệnh của QH đôi khi phải sa đà vào việc sửa chữa câu chữ, "làm văn tập thể").
Các hình thức giúp việc cho hoạt động lập pháp:
Như đã trình bày ở phần trước, hiện nay, chúng ta có một số hình thức giúp việc chủ yếu cho hoạt động lập pháp như: hoạt động của VPQH, Hội nghị đại biểu chuyên trách, Ban Công tác lập pháp... Tuy nhiên, cho đến nay, một số mô hình đã bộc lộ những nhược điểm cần phải khắc phục.
78 [45, tr 7]
Mô hình Hội nghị ĐBQH chuyên trách tuy có tác dụng lớn trong việc đưa ra những ý kiến tư vấn có chất lượng, có giá trị thông tin định hướng từ những người có năng lực chuyên sâu theo từng lĩnh vực cụ thể cho việc xem xét, thông qua các dự án luật tại kỳ họp QH, nhưng cũng có nhiều hạn chế như sau79:
- Kết quả tổng hợp các ý kiến thảo luận tại Hội nghị ĐBQH chuyên trách chỉ mang giá trị tham khảo, không phải là căn cứ cho việc xem xét, thông qua các dự án luật tại kỳ họp QH. Trong khi đó, nhiều phương tiện thông tin đại chúng đều đưa tin về nội dung thảo luận tại Hội nghị, vô hình chung đã định hướng dư luận xã hội, khiến cho nhiều người lầm tưởng rằng đó là là ý kiến của QH, trong khi Hội nghị ĐBQH chuyên trách không phải là QH.
- Do khoảng cách giữa hai kỳ họp QH không dài, nên việc tổ chức Hội nghị này cũng ảnh hưởng đến thời gian làm việc và chương trình hoạt động của đại biểu chuyên trách tại các cơ quan của QH và Đoàn ĐBQH. Trong khi đó, theo yêu cầu công tác, các đại biểu chuyên trách cần phải dành thời gian thỏa đáng hơn cho việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình.
- Tại Hội nghị ĐBQH chuyên trách, bên cạnh những ý kiến sắc sảo, mang tính thuyết phục, vẫn có những ý kiến chưa ngang tầm với vấn đề có tính vĩ mô; chưa cụ thể, chưa chín muồi về chủ trương định hướng, dễ dẫn đến cách hiểu không đầy đủ trong dư luận nhân dân.
Đối với hoạt động của Ban công tác lập pháp, tuy được đánh giá "có những đóng góp nhất định trong công tác xây dựng pháp luật", nhưng mô hình tổ chức và hoạt động của cơ quan này đã bộc lộ một số nhược điểm nhất định liên quan đến "thực tiễn hoạt động của Ban công tác lập pháp trong mối quan hệ công tác với Hội đồng dân tộc, các UB của QH" và "mối quan hệ
79 [11]
công tác giữa Vụ công tác lập pháp (vụ giúp việc cho Ban công tác lập pháp) trong mối quan hệ với các vụ giúp việc cho Hội đồng dân tộc, các UB của QH"80. Do những bất cập trên, đến thời điểm hiện tại, cả hai mô hình trên đều không còn được áp dụng trên thực tế.
Bên cạnh đó, cần thấy rằng, các đại biểu vừa là những người đại diện chung của nhân dân, nhưng đồng thời, họ còn là những đại biểu của từng vùng, miền khác nhau (do các cử tri ở vùng, miền đó bầu ra) và thậm chí, còn là đại biểu của một giới, ngành, dân tộc nào đó. Do đó, họ còn có những đặc thù riêng về trách nhiệm chuyển tải những ý kiến, nguyện vọng của cử tri ở địa phương nơi mình ứng cử, của giới, ngành, dân tộc mà mình đại diện. Do đó, những hình thức giúp việc hiện nay vẫn chỉ là sự hỗ trợ, phục vụ chung, mà chưa bảo đảm được đặc thù yêu cầu về hoạt động của mỗi đại biểu, do đó, hạn chế không nhỏ tới hoạt động của các đại biểu.