phạm phỏp luật cấp Bộ
Kế hoạch cải cỏch hành chớnh nhà nước giai đoạn 2006-2010 được đặt ra ban hành kốm theo Quyết định số 94/2006/ QĐ-TTg ngày 27 thỏng 4 năm 2006 của Thủ tướng Chớnh phủ với một loại cỏc nội dung, nhiệm vụ cần phải thực hiện, trong đú cú nội dung cải cỏch thể chế với nhiệm vụ đổi mới cụng tỏc xõy dựng và nõng cao chất lượng VBQPPL. Trong quyết định đó đưa ra yờu cầu đối với Bộ Tư phỏp cần phải hoàn thành một số "sản phẩm" như:
+ Quyết định của Thủ tướng Chớnh phủ về cơ chế phối hợp của cỏc cơ quan cú thẩm quyền trong việc đề xuất kiến nghị xõy dựng VBQPPL
+ Nghị định của Chớnh phủ về quy trỡnh lập dự kiến chương trỡnh xõy dựng VBQPPL dài hạn và hàng năm thuộc thẩm quyền của Chớnh phủ
+ Nghị định của Chớnh phủ quy định chi tiết một số điều Luật Ban hành VBQPPL của Hội đồng nhõn dõn và ủy ban nhõn dõn
+ Nghị định của Chớnh phủ về cơ chế huy động chuyờn gia, cỏc nhà khoa học, nhõn dõn vào quỏ trỡnh xõy dựng, ban hành VBQPPL
+ Nghị định của CP về quy trỡnh xõy dựng, ban hành VBQPPL của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ.
Quy trỡnh xõy dựng và ban hành VBQPPL cấp Bộ hiện nay được quy định trờn cơ sở Hiờn phỏp 1992 (sửa đổi bổ sung năm 2001), Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 và Nghị định 161/2005 NĐ-CP ngày 27/12/2005 của Chớnh phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Ban hành VBQPPL 2002 đó sửa đổi nay được thay thế bằng Nghị định 24/2009 NĐ- CP. ban hành ngày 5/3/2009. Nghị định 122/2004/NĐ-CP ngày 18/5/2004 của Chớnh phủ quy định về chức năng, nhiệm vụ quyền hạn và tổ chức Phỏp chế của cỏc Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chớnh phủ, cơ quan chuyờn mụn thuộc UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương và cỏc doanh nghiệp nhà nước. Trong đú quy định một số bước trong quy trỡnh soạn thảo đú là lấy ý kiến đúng gúp về dự thảo, để chỉnh lý trước khi trỡnh ký... Hiện nay tại Điều 68 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 quy định:
1. Dự thảo thụng tư do Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ phõn cụng và chỉ đạo đơn vị trực thuộc bộ, cơ quan ngang bộ soạn thảo.
2. Dự thảo thụng tư được đăng tải trờn trang thụng tin điện tử của cơ quan ban hành trong thời gian ớt nhất là sỏu mươi ngày để cơ quan tổ chức cỏ nhõn tham gia ý kiến. Tựy theo tớnh chất và nội dung dự thảo, dự thảo thụng tư được gửi lấy ý kiến của Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chớnh Phủ cú liờn quan.
3. Tổ chức phỏp chế của Bộ, cơ quan ngang Bộ cú trỏch nhiệm thẩm định dự thảo văn bản theo nội dung như sau:
- Sự cần thiết phải ban hành văn bản, đối tượng phạm vi điều chỉnh của dự thảo văn bản.
- Sự phự hợp của nội dung dự thảo văn bản đối với đường lối chủ trương, chớnh sỏch của Đảng,
- Tớnh hợp hiến, hợp phỏp, thống nhất của dự thảo văn bản với hệ thống phỏp luật và tớnh tương thớch với điều ước quốc tế cú liờn quan mà Cộng hũa xó hội chủ nghĩa Việt Nam là thành viờn
- Tớnh khả thi của dự thảo văn bản, bao gồm sự phối hợp giữa quy định của dự thảo với yờu cầu thực tế, trỡnh độ phỏt triển của xó hội và điều kiện bảo đảm để thực hiện.
- Ngụn ngữ, kỹ thuật soạn thảo
4. Đơn vị được phõn cụng soạn thảo chủ trỡ, phối hợp với cỏc đơn vị cú liờn quan, nghiờn cứu, tiếp thu ý kiến thẩm định và ý kiến của cơ quan tổ chức, cỏ nhõn để chỉnh lý dự thảo và bỏo cỏo Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ.
5. Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ xem xột và ký ban hành thụng tư.
Đối với việc xõy dựng và ban hành thụng tư liờn tịch giữa Chỏnh ỏn Tũa ỏn nhõn dõn tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sỏt nhõn dõn tối cao với Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ hoặc giữa cỏc Bộ trưởng và thủ trưởng cơ quan ngang Bộ với nhau được quy định trong Điều 74 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008.
Trong khi đú ở Nghị định số 24/2009/NĐ-CP ban hành ngày 5/3/2009 Quy định chi tiết và biện phỏp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm phỏp luật ở Mục 3 - Điều 34 quy định:
1. Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ phõn cụng một đơn vị thuộc bộ, cơ quan ngang bộ chủ trỡ soạn thảo dự thảo thụng tư và xõy dựng tờ trỡnh.
Tờ trỡnh phải nờu rừ sự cần thiết ban hành văn bản đối tượng phạm vi điều chỉnh của văn bản, quỏ trỡnh soạn thảo và lấy ý kiến cỏc cơ quan tổ chức, cỏ nhõn; những vấn đề cũn cú ý kiến khỏc nhau; giải trỡnh nội dung cơ bản của văn bản, trong đú nờu rừ mục tiờu và cỏc vấn đề chớnh sỏch cần giải quyết, cỏc phương ỏn giải quyết vấn đề, cỏc tỏc động tớch cực và tiờu cực của cỏc phương ỏn trờn cơ sở phõn tớch định tớnh hoặc định lượng cỏc chi phớ và lợi ớch, nờu rừ phương ỏn lựa chọn tối ưu để giải quyết vấn đề.
2. Đơn vị được giao chủ trỡ soạn thảo cú trỏch nhiệm phối hợp với tổ chức phỏp chế và cỏc đơn vị liờn quan đến dự thảo, nghiờn cứu thụng tin, tư liệu cú liờn quan, chuẩn bị đề cương biờn soạn và chỉnh lý dự thảo, tổ chức lấy ý kiến, chuẩn bị tờ trỡnh và tài liệu cú liờn quan đến dự thảo.
3. Trong quỏ trỡnh soạn thảo, đơn vị chủ trỡ soạn thảo cú thể huy động sự tham gia của viện nghiờn cứu, trường đại học, hiệp hội tổ chức khỏc cú liờn quan hoặc cỏc chuyờn gia, nhà khoa học cú đủ điều kiện và năng lực vào việc tổng kết đỏnh giỏ tỡnh hỡnh thi hành phỏp luật, rà soỏt đỏnh giỏ cỏc VBQPPL hiện hành; khảo sỏt; điều tra xó hội học, đỏnh giỏ thực trạng quan hệ xó hội cú liờn quan đến nội dung dự thảo; tập hợp nghiờn cứu so sỏnh tài liệu, điều ước quốc tế cú liờn quan đến dự thảo
4. Việc lấy ý kiến trong quỏ trỡnh soạn thảo thụng tư được thực hiện trờn cơ sở cơ quan chủ trỡ soạn thảo gửi dự thảo đến cỏc Bộ, cơ quan ngang bộ, cơ quan thuộc Chớnh phủ để lấy ý kiến về nội dung của dự thảo
5. Tổ chức phỏp chế cú trỏch nhiệm thẩm định dự thảo thụng tư do cỏc đơn vị khỏc thuộc Bộ, cơ quan ngang bộ chủ trỡ soạn thảo. Đơn vị chủ trỡ soạn thảo cú trỏch nhiệm nghiờn cứu, tiếp thu ý kiến thẩm định để hoàn chỉnh dự thảo và hồ sơ trước khi trỡnh Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ký, ban hành.
Như vậy trong Nghị định số 24/2009 thay thế cho nghị định 161/2005/NĐ-CP ngày 27/12/2005 quy định chi tiết hướng dẫn thi hành Luật Ban hành VBQPPL sửa đổi đó cú sự thay đổi một cỏch cụ thể như Khoản 2:
Đơn vị được giao chủ trỡ soạn thảo cú trỏch nhiệm phối hợp với tổ chức phỏp chế và cỏc đơn vị liờn quan đến dự thảo, nghiờn cứu thụng tin, tư liệu cú liờn quan, chuẩn bị đề cương biờn soạn và chỉnh lý dự thảo, tổ chức lấy ý kiến, chuẩn bị tờ trỡnh và tài liệu cú liờn quan đến dự thảo. Khoản 3, quy định một
cỏch chi tiết và chủ động hơn cho cơ quan cấp Bộ: Trong quỏ trỡnh soạn thảo,
đơn vị chủ trỡ soạn thảo cú thể huy động sự tham gia của viện nghiờn cứu, trường đại học, hiệp hội tổ chức khỏc cú liờn quan hoặc cỏc chuyờn gia, nhà khoa học cú đủ điều kiện và năng lực vào việc tổng kết đỏnh giỏ tỡnh hỡnh thi hành phỏp luật, rà soỏt đỏnh giỏ cỏc VBQPPL hiện hành; khảo sỏt; điều tra xó hội học, đỏnh giỏ thực trạng quan hệ xó hội cú liờn quan đến nội dung dự thảo; tập hợp nghiờn cứu so sỏnh tài liệu, điều ước quốc tế cú liờn quan đến dự thảo.
Đặc biệt trong Điều 35 của Nghị định 24/2009 quy định việc soạn
thảo thụng tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ về ngành, lĩnh vực mỡnh phụ trỏch như sau:
1. Căn cứ vào yờu cầu quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực hoặc theo sự phõn cụng của Thủ trưởng cơ quan thuộc Chớnh phủ tổ chức việc soạn thảo thụng tư để trỡnh Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ được phõn cụng quản lý ngành lĩnh vực ký ban hành. .
2. Đơn vị được Thủ trưởng cơ quan thuộc Chớnh phủ giao chủ trỡ soạn thảo phối hợp cỏc đơn vị liờn quan tổng kết tỡnh hỡnh thi hành phỏp luật khảo sỏt đỏnh giỏ thực trạng quan hệ xó hội cú liờn quan đến nội dung dự thảo; nghiờn cứu thụng tin, tư liệu cú liờn quan, chuẩn bị đề cương biờn soạn và chỉnh lý dự thảo, tổ chức lấy ý kiến, chuẩn bị tờ trỡnh và tài liệu cú liờn quan đến dự thảo
3. Trong quỏ trỡnh soạn thảo, đơn vị chủ trỡ soạn thảo cú thể huy động sự tham gia của viện nghiờn cứu, trường đại học, hiệp hội tổ chức khỏc cú liờn quan hoặc cỏc chuyờn gia, nhà khoa học cú đủ điều kiện và năng lực vào việc tổng kết đỏnh giỏ tỡnh hỡnh thi hành phỏp luật, rà soỏt đỏnh giỏ cỏc VBQPPL hiện hành; khảo sỏt; điều tra xó hội học đỏnh giỏ thực trạng quan hệ xó hội cú liờn quan đến nội dung dự thảo; tập hợp nghiờn cứu so sỏnh tài liệu, điều ước quốc tế cú liờn quan đến dự thảo
4. Thủ trưởng cơ quan thuộc Chớnh phủ tổ chức soạn thảo thụng tư với sự tham gia của tổ chức phỏp chế đại diện cỏc đơn vị thuộc bộ, cơ quan ngang bộ được phõn cụng quản lý ngành lĩnh vực.
5. Tổ chức phỏp chế bộ, cơ quan ngang bộ cú trỏch nhiệm thẩm định dự thảo văn bản do cơ quan thuộc chớnh phủ soạn thảo. Đơn vị chủ trỡ soạn thảo cú trỏch nhiệm nghiờn cứu, tiếp thu ý kiến thẩm định để hoàn chỉnh dự thảo và hồ sơ trước khi trỡnh Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ ký, ban hành.
Như vậy Nghị định 24/2009 đó sửa đổi một cỏch tương đối và quy định về quy trỡnh xõy dựng ban hành VBQPPL cấp Bộ, tuy nhiờn vẫn chỉ dừng ở nhưng quy định mang tớnh nguyờn tắc, chung chung chưa thật sự đi vào chi tiết cỏc quy định một cỏch cụ thể. Trờn cơ sở đú tới nay hầu hết cỏc Bộ tự ban hành quy chế về trỡnh tự, thủ tục soạn thảo ban hành VBQPPL của Bộ mỡnh như: Bộ Kế hoạch và Đầu tư; Bộ Lao động Thương binh và Xó hội; Bộ Văn húa Thụng tin; Thanh tra Chớnh phủ, Bộ Tư phỏp... Việc tự ban hành quy chế đú của cỏc Bộ phần nào cũng đó đem lại được một số cỏc ưu điểm sau [43, tr. 20- 21].
- Cỏc quy định đó được xõy dựng trờn sở tuõn thủ cỏc quy định của Luật Ban hành VBQPPL và cỏc văn bản hướng dẫn khỏc.
- Hỡnh thức văn bản phự hợp với thẩm quyền, ban hành và tớnh chất lĩnh vực điều chỉnh
- Bao quỏt tương đối đầy đủ về cỏc loại VBQPPL thuộc nội dung điều chỉnh, nội dung phõn cụng và phối hợp, quan hệ trỏch nhiệm giữa cỏc cấp cú thẩm quyền
- Chỳ ý hơn khụng chỉ vào trỏch nhiệm của tổ chức, đơn vị chủ trỡ soạn thảo mà của cỏc tổ chức phỏp chế trong việc phối hợp soạn thảo và thẩm định dự ỏn dự thảo.
- Thể hiện một cỏch tương đối nhất quỏn sự khuyến khớch đối với việc chủ động đề xuất cỏc ý tưởng, sỏng kiến xõy dựng và hoàn thiện VBQPPL của ngành, lĩnh vực mỡnh
Tuy nhiờn, qua khảo sỏt cũn khỏ nhiều Bộ ngành chưa cú quy định chớnh thức về quy trỡnh xõy dựng và ban hành VBQPPL cho phự hợp với đặc thự của Bộ, ngành mỡnh. Hầu hết cỏc quy chế xõy dựng, ban hành VBQPPL do cỏc Bộ ban hành thiếu sự thống nhất từ cỏch đặt tờn văn bản, trớch yếu, thiếu sự tỏch bạch giữa cỏc quy định, chưa cú sự gắn kết trong việc xõy dựng, ban hành VBQPPL của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ với việc xõy dựng ban hành VBQPPL của cơ quan cấp trờn. Chớnh những yếu tố đú dẫn tới một số nhược điểm sau:
Thứ nhất: Về lập dự kiến chương trỡnh xõy dựng, ban hành cũn chưa thật sự khoa học, chưa dựa trờn cơ sở chiến lược lõu dài của ngành, lĩnh vực. Nhiều Bộ mới chỉ dừng ở mức độ như phỏt hiện nhu cầu mang tớnh chủ quan, hoặc phụ thuộc, bị động vào chương trỡnh xõy dựng VBQPPL của cỏc cơ quan cấp trờn, nờn chương trỡnh xõy dựng khụng phự hợp, tớnh khả thi thấp. Rất nhiều văn bản cũn nặng về hỡnh thức, thủ tục ban hành chưa chỳ trọng đến cỏch thức mà mang lại chất lượng nội dung phự hợp.
Thứ hai: Trong cụng tỏc tổ chức triển khai soạn thảo tuy là một trọng tõm nhưng quy trỡnh xõy dựng VBQPPL cũn tồn tại hiện tượng cỏc tổ, nhúm soạn thảo thường hay sử dụng bộ mỏy tham mưu giỳp việc chủ trỡ soạn thảo,
vỡ vậy xảy ra tỡnh trạng "chấp bỳt trong phũng kớnh" [5, tr. 136]. Cơ chế soạn thảo tiếp thu giải trỡnh cũn đơn giản chưa thỳc đẩy việc chuẩn bị kỹ về luận cứ, bảo đảm tốt kỹ thuật soạn thảo. Chưa quy định rừ trỏch nhiệm và tạo điều kiện phỏt huy tớnh sỏng tạo của cỏc cỏ nhõn tham gia vào quy trỡnh. Vai trũ trỏch nhiệm của lónh đạo Bộ, đặc biệt là Thứ trưởng phụ trỏch lĩnh vực liờn quan đến nội dung VBQPPL được thể hiện trong quy chế cũn mờ nhạt.
Thứ ba: Sự phối hợp giữa cỏc đơn vị tổ chức trong gúp ý và tiếp thu ý kiến hoàn thiện dự thảo cũn hạn chế mang nặng tớnh hỡnh thức. Trỏch nhiệm, phối hợp trao đổi cung cấp đảm bảo thụng tin tư liệu trong quỏ trỡnh xõy dựng VBQPPL cần phải được quan tõm nhiều hơn. Bản thõn trong cơ cấu tổ chức của cỏc Bộ, cơ quan ngang bộ đều cú cỏc viện nghiờn cứu chiến lược, chớnh sỏch, thể chế hoặc trung tõm thụng tin, trung tõm tin học... nhưng việc phối hợp giữa cỏc cơ quan này lại rất hạn chế, khộp kớn, thậm chớ là khụng phối hợp. Nhiều trường hợp trả lời chậm thậm chớ khụng cú ý kiến trả lời dẫn đến làm chậm tiến độ soạn thảo.
Thứ tư: Cụng tỏc lấy ý kiến đối tượng chịu sự tỏc động điều chỉnh cũn nhiều hạn chế, việc cụng bố cụng khai dự thảo trờn cỏc phượng tiện thụng tin đại chỳng, trờn Website của Chớnh phủ, của cỏc Bộ hầu như chưa được thực hiện. Cơ chế, định mức hỗ trợ kinh phớ cũn thấp nờn gõy nhiều khú khăn cho việc thu hỳt lấy ý kiến cỏc chuyờn gia giỏi, hoặc tổ chức cỏc hội nghị, hội thảo lớn. Đặc biệt kinh phớ cho quỏ trỡnh thẩm tra thẩm định VBQPPL hầu như khụng được đảm bảo.
Thứ năm: Việc thu hỳt sự phản biện của xó hội, tham gia gúp ý kiến của nhõn dõn vào cỏc dự thảo cũn chưa được đặt lờn hàng đầu. Nội dung phản biện chưa được cụng khai rộng rói để đảm bảo tớnh khỏch quan, khoa học. Chưa cú cơ chế động viờn khuyến khớch, thu hỳt được cỏc nhà khoa học nờu ra được cỏc đề xuất cú tớnh khả thi, cỏc đề xuất trong việc thẩm định... . Việc tổ chức phản biện ý kiến đúng gúp và hoàn thiện văn bản cần phải bảo đảm
tớnh nội dung. Đơn vị soạn thảo phải tổ chức phản biện đối với cỏc ý kiến đúng gúp đó được tổ chức lõy ý kiến thu thập và tổng hợp. Từ đú mới phỏt huy được động lực tham gia cú hiệu quả của mọi đối tượng và thu nhận được tớnh đồng thuận cao.
* Về thực tiễn thực hiện quy trỡnh bao gồm cỏc giai đoạn sau: - Giai đoạn lập chương trỡnh xõy dựng VBQPPL:
Xỏc định sự cần thiết phải ban hành VBQPPL của Bộ, cơ quan ngang