văn bản quy phạm phỏp luật cấp Bộ
Trong việc ban hành VBQPPL khụng thể phủ nhận vai trũ của người soạn thảo (được hiểu bao gồm cả cơ quan soạn thảo), bởi khi đú trỏch nhiệm của người soạn thảo là chuyển húa chớnh sỏch thành cỏc quy định của phỏp luật để giải quyết cỏc vấn đề xó hội một cỏch hiệu quả, phục vụ cho quản lý và phỏt triển của đất nước. Do đú người soạn thảo phải là một nhà chuyờn mụn, với nhiều kỹ năng trỡnh độ và sự hiểu biết xó hội một cỏch sõu, rộng, được cấp trờn tin tưởng và giao phú thực hiện việc soạn thảo. Người soạn thảo cú một vai trũ quan trọng thể hiện nội dung của văn bản, thụng qua ngụn ngữ hỡnh thức của VBQPPL đú, khi đú nhiệm vụ của họ khụng chỉ chỳ trọng đến nội dung của văn bản mà cũn phải quan tõm đến hỡnh thức biểu hiện của bờn ngoài văn bản xem đó đỳng thẩm quyền mà phỏp luật đó quy định hay chưa?
Phỏp luật thực định hiện nay như Luật Ban hành VBQPPL 2008 và cỏc văn bản hướng dẫn thi hành Luật này đó quy định về thẩm quyền, hỡnh thức thủ tục soạn thảo, ban hành văn bản do cỏc cơ quan nhà nước ở trung ương ban hành theo Điều 2 Luật Ban hành VBQPPL 2008 bao gồm:
- Hiờn phỏp, luật, nghị quyết của Quốc hội
- Phỏp lệnh, nghị quyết của ủy ban Thường vụ Quốc hội
- Nghị định của Chớnh phủ
- Quyết định của Thủ tướng Chớnh phủ
- Nghị quyết của Hội đồng thẩm phỏn Tũa ỏn nhõn dõn tối cao, thụng
tư của Chỏnh ỏn Tũa ỏn nhõn dõn tối cao
- Thụng tư của Viện trưởng Viện kiểm sỏt nhõn dõn tối cao
- Thụng tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ
- Quyết định của Tổng Kiểm toỏn Nhà nước
- Nghị quyết liờn tịch giữa ủy ban Thường vụ Quốc hội hoặc giữa
Chớnh phủ với cơ quan Trung ương của tổ chức chớnh trị - xó hội.
- Thụng tư liờn tịch giữa Chỏnh ỏn Tũa ỏn nhõn dõn tối cao với Viện
trưởng Viện kiểm sỏt nhõn dõn tối cao; giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ với Chỏnh ỏn Tũa ỏn nhõn dõn tối cao, Viện trưởng Viện kiểm sỏt nhõn dõn tối cao; giữa cỏc Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ.
Như vậy, so với luật cũ thỡ một số loại văn bản dưới đõy khụng cũn được ban hành dưới dạng VBQPPL: Nghị quyết của Chớnh phủ, chỉ thị của Thủ tướng Chớnh phủ; chỉ thị của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ; quyết định của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ. Căn cứ cỏc quy định trờn, kể từ ngày 01/01/2009 cỏc văn bản đó được ban hành dưới 4 hỡnh thức nờu trờn vẫn tiếp tục cú hiệu lực thi hành tới khi bị bói bỏ, hoặc thay thế bằng VBQPPL khỏc. Đối với cỏc dự thảo VBQPPL dự kiến ban hành trước ngày 01/1/2009 thỡ chuyển sang hỡnh thức VBQPPL tương ứng để trỡnh ký.
Việc ban hành VBQPPL là một nội dung quản lý nhà nước, vỡ vậy nú phải tuõn thủ nguyờn tắc phỏp chế và kỷ luật trong hoạt động quản lý, cú nghĩa là mỗi một chủ thể được trao những thẩm quyền mang tớnh quyền lực nhà nước chỉ được phộp hành động trong khuụn khổ và giới hạn quyền luật định. Hành vi ban hành văn bản quy phạm phỏp luật sai thẩm quyền phải được thừa nhận là sự vi phạm Hiờn phỏp và Luật, đương nhiờn sản phẩm của
hành vi vi phạm đú phải được kịp thời xử lý để khụi phục tớnh phỏp chế trong hoạt động xõy dựng phỏp luật. Như vậy một văn bản cú chứa quy phạm phỏp luật nhưng được ban hành bởi một chủ thể khụng cú thẩm quyền thỡ khụng thể coi là một VBQPPL được. Chỉ riờng vi phạm thẩm quyền ban hành đó là một dấu hiệu đủ để đi đến kết luận về sự sai trỏi của văn bản mà khụng cần tiến hành cỏc bước tiếp theo là xem xột nội dung của văn bản.
Với xu hướng phõn cấp, phõn quyền trong quản lý hiện đang diễn ra trong thời gian gần đõy, khi đú cỏc cơ quan nhà nước ở trung ương đó giao cho địa phương khỏ nhiều thẩm quyền quản lý, thẩm quyền này luụn gắn với thẩm quyền ban hành VBQPPL. Việc phõn cấp thẩm quyền giữa trung ương và địa phương nhằm phỏt huy tớnh chủ động sỏng tạo trong quản lý, điều hành của từng địa phương và mục tiờu chớnh là để quản lý cú hiệu quả [3, tr. 103].
Theo Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 hiện nay đó thu hẹp lại thẩm quyền ban hành VBQPPL của Bộ chỉ cũn loại văn bản mang tớnh hướng dẫn đú là thụng tư. Thụng tư của Bộ được ban hành để hướng dẫn thực hiện những quy định luật, nghị quyết của Quốc hội, phỏp lệnh, nghị quyết của ủy ban Thường vụ Quốc hội, lệnh quyết định của Chủ tịch nước, nghị quyết, nghị định của Chớnh phủ. Thụng tư là VBQPPL được giao cho cỏc Bộ và thuộc phạm vi quản lý ngành, lĩnh vực mỡnh phụ trỏch. Như vậy về mặt thẩm quyền hiện nay cấp Bộ khụng cũn được ban hành Quyết định, chỉ thị theo quy định của luật năm 1996 sửa đổi năm 2002 nữa. Việc thu hẹp thẩm quyền ban hành VBQPPLvề mặt hỡnh thức của cấp Bộ xuất phỏt từ vị trớ vai trũ, chức năng, nhiệm vụ, của cấp Bộ là cấp Trung ương trực thuộc Chớnh phủ, quản lý ngành lĩnh vực theo luật định. Chớnh điều đú cần phải xem xột tới phạm vi điều chỉnh mà cỏc quy định mang tớnh quy phạm do cấp Bộ ban hành chỉ cú phạm vi trong ngành mỡnh quản lý. Cú những quy định cú phạm vi rộng chỉ thực hiện nhiệm vụ quy định chi tiết cỏc văn bản cấp trờn theo Điều 16 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008. Cơ quan được giao ban hành văn bản quy định chi tiết khụng được ủy quyền tiếp (khoản 1 Điều 8) nhằm trỏnh tỡnh trạng
chậm ban hành văn bản quy định chi tiết làm ảnh hưởng tới hiệu lực của văn bản được hướng dẫn.
Hiện nay hệ thống VBQPPL nước ta hiện nay vụ cựng đa dạng và phức tạp, như Hiờn phỏp, luật, phỏp lệnh, nghị quyết, nghị định, quyết định, chỉ thị, thụng tư, và cỏc văn bản liờn tịch trong số cỏc VBQPPL. So với hệ thống văn bản QPPL ở đa số cỏc nước trờn thế giới thỡ hệ thống phỏp luật của chỳng ta cú quỏ nhiều hỡnh thức văn bản QPPL. Việc quy định mỗi cơ quan cú thể ban hành nhiều loại văn bản cú chứa quy phạm làm cho hệ thống phỏp luật rối rắm, phức tạp khụng cần thiết. Đõy cũng chớnh là nguyờn nhõn dẫn tới sự vi phạm về thẩm quyền trong việc thiếu sự phõn cụng phõn nhiệm rừ ràng trỏch nhiệm của cỏc chủ thể cú thẩm quyền ban hành. Hơn nữa việc một chủ thể được ban hành quỏ nhiều loại VBQPPL mang tớnh hướng dẫn cũn làm cho cỏc văn bản như luật, phỏp lệnh chậm được thi hành và bị vụ hiệu húa là điều dễ hiểu.
Thực tế cho thấy nhiều quyết định, chỉ thị của Bộ trưởng chỉ là văn bản điều hành đụn đốc, khụng chứa quy phạm phỏp luật nhưng vẫn phải tuõn thủ quy trỡnh soạn thảo, ban hành VBQPPL gõy ra sự chậm trễ trong hoạt động quản lý hành chớnh nhà nước, gõy ra tốn kộm khụng cần thiết. Việc thu hẹp thẩm quyền ban hành VBQPPL cấp Bộ như hiện nay, ngoài những lợi ớch về việc làm cho hệ thống phỏp luật dễ hiểu, dễ tiếp cận, dễ ỏp dụng, cũn giỳp cho việc phõn biệt một cỏch rừ hơn giữa VBQPPL với cỏc loại văn bản khỏc như: văn bản điều hành, văn bản ỏp dụng, văn bản hành chớnh... Hơn thế nữa việc ban hành thụng tư chỉ cú tớnh hướng dẫn, khụng đặt ra cỏc quy phạm mới chớnh là nhằm hạn chế tớnh cục bộ của ngành, lĩnh vực mỡnh trong việc ỏp đặt ý chớ mang tớnh lợi ớch riờng của ngành mỡnh vào trong cỏc quy phạm mang tớnh phổ biến ỏp dụng chung cho mọi đối tượng. Điều này trỏnh được mõu thuẫn với bản chất của phỏp luật trong NNPQ XHCN ở Việt Nam hiện nay. Căn cứ vào cỏc quy định của Hiờn phỏp 92 (sửa đổi bổ sung 2001), thỡ người
cú thẩm quyền ký ban hành VBQPPL của Bộ, cơ quan ngang Bộ phải bảo đảm đồng thời hai điều kiện:
Thứ nhất: Phải là thành viờn của Chớnh phủ, chịu trỏch nhiệm quản lý nhà nước về ngành lĩnh vực mỡnh phụ trỏch trong phạm vi cả nước.
Thứ hai: Chịu trỏch nhiệm trước Thủ tướng chớnh phủ, trước Quốc hội về lĩnh vực, ngành mỡnh phụ trỏch.
Thẩm quyền về nội dung thể hiện cơ quan người cú thẩm quyền chỉ được ban hành cỏc văn bản cú nội dung phự hợp với thẩm quyền của mỡnh được phỏp luật cho phộp hoặc đó được phõn cụng, phõn cấp. Thẩm quyền này được quy định ở cỏc văn bản của cơ quan nhà nước cấp trờn cú thẩm quyền quy định về chức năng, nhiệm vụ quyền hạn quản lý nhà nước cụ thể của từng cơ quan, từng cấp từng ngành đối với từng lĩnh vực. Vớ dụ, Bộ Tài chớnh trong lĩnh vực quản lý nguồn ngõn sỏch, Bộ nội vụ trong lĩnh vực quản lý nguồn nhõn lực, Bộ tài nguyờn mụi trường quản lý trong lĩnh vực tài nguyờn mụi trường quốc gia, tỏc động của mụi trường... Do đú cỏc Bộ ngành chỉ cú thể đưa ra cỏc quy định về những vấn đề cú liờn quan đến phạm vi đối tượng quản lý của Bộ ngành theo phỏp luật quy định. Điều 16 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 quy định văn bản cấp Bộ được ban hành là để quy định cỏc vấn đề sau:
- Quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, phỏp lệnh nghị quyết của ủy ban Thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định của Chớnh phủ, quyết định của Thủ tướng Chớnh phủ;
- Quy định về quy trỡnh, quy chuẩn kỹ thuật, định mức kinh tế- kỹ thuật của ngành, lĩnh vực do mỡnh phụ trỏch;
- Quy định biện phỏp để thực hiện chức năng quản lý ngành, lĩnh vực do mỡnh phụ trỏch và những vấn đề khỏc do Chớnh phủ giao. (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Như vậy trước những yờu cầu đũi hỏi đất nước đang hội nhập với thế giới, hệ thống phỏp luật của Việt Nam chưa thật sự được xõy dựng trờn những đũi hỏi của nền kinh tế thị trường, điều này thể hiện phỏp luật khụng chỉ can thiệp vào yếu tố hành chớnh mà phải tiếp cận đối với nhiều đũi hỏi của nền kinh tế thị trường và nguyờn tắc khụng phõn biệt đối xử, nguyờn tắc của nền tảng WTO. Điều đú cho thấy một thực tế phỏt sinh đú là tớnh đa dạng, đa cấp của cỏc văn bản, mỗi văn bản tạo quanh nú một hệ thống cỏc văn bản hướng dẫn với nhiều hỡnh thức thể hiện khỏc nhau như: Nghị định, thụng tư, chỉ thị, quyết định... . Cú thể núi một cỏch hỡnh tượng "quanh cỏ rụ mẹ là một đàn cỏ rụ con" [21, tr. 12] Sự thay đổi thường xuyờn của cỏc văn bản hướng dẫn đương nhiờn sẽ ảnh hưởng tới sự ổn định của Luật mà nú hướng dẫn, chớnh vỡ vậy để hạn chế tớnh mất ổn định trong hệ thống phỏp luật đũi hỏi trỏch nhiệm khụng chỉ ở cỏc tổ chức, đơn vị trụ trỡ soạn thảo mà của cỏc tổ chức phỏp chế trong việc phối hợp soạn thảo và thẩm định dự ỏn, dự thảo VBQPPL.