1.2.2. Tiờu chớ đỏnh giỏ chất lượng văn bản quy phạm phỏp luật cấp Bộ cấp Bộ
Việc đỏnh giỏ chất lượng VBQPPL cấp Bộ hiện nay vẫn chưa cú nhiều cụng trỡnh nghiờn cứu một cỏch hệ thống và toàn diện. Tuy nhiờn để đỏnh giỏ chất lượng hiệu quả của VBQPPL đó được ban hành cần phải xuất phỏt từ cơ sở lý luận và thực tiễn xõy dựng phỏp luật, thực thi phỏp luật và hiệu quả phỏp luật ở nước ta cần dựa trờn một số cỏc tiờu chớ như sau:
Thứ nhất: Văn bản quy phạm phỏp luật phải ghi nhận đầy đủ ý chớ nguyện vọng và quyền lợi của nhõn dõn, cỏc quy định phỏp luật phải "gần dõn", thể hiện những giỏ trị cao quý, những chuẩn mực xó hội mà đa số cỏc thành viờn trong xó hội thừa nhận. Xỏc định được tiờu chớ này thỡ yờu cầu một trong cỏc giai đoạn của quỏ trỡnh xõy dựng cỏc VBQPPL là lấy ý kiến đúng gúp của nhõn dõn, cơ quan ban ngành... Việc tăng cường lắng nghe và tiếp thu ý kiến của nhõn dõn đúng gúp xõy dựng cỏc dự thảo chớnh là điều khoản dễ dàng cho nhõn dõn tiếp cận tới cỏc quy định phỏp luật một cỏch dễ dàng hơn. Sự tham gia đúng gúp ý kiến xõy dựng phỏp luật của đụng đảo cỏc tầng lợp nhõn dõn là điều kiện quan trọng để phỏp luật phản ỏnh ý chớ, nguyện vọng của nhõn dõn, bảo đảm cho phỏp luật thật sự là của nhõn dõn, do nhõn dõn, vỡ nhõn dõn. Cần quy định, việc lấy ý kiến của nhõn dõn đối với cỏc VBQPPL là điều kiện bắt buộc trong quỏ trỡnh xõy cỏc dựng dự thảo. Hơn nữa tiờu chớ này cũn đảm bảo việc ban hành VBQPPL đỳng hướng chớnh trị, giữ vững bản chất dõn chủ nhõn dõn, đỏnh giỏ đỳng tỏc động của tõm lý phỏp luật vào quỏ trỡnh xõy dựng phỏp luật. Đú cũng là một trong những điều kiện đưa phỏp luật phỏt triển đỳng hướng, củng cố lũng tin của nhõn dõn vào sự cụng minh của phỏp luật, nõng cao chất lượng uy tớn, sự cụng khai minh bạch dẫn đến luật sẽ nhanh chỳng đi vào cuộc sống và phỏt huy hiệu quả.
Thứ hai: VBQPPL do Bộ ban hành phải thể hiện nội dung phự hợp với điều kiện kinh tế - xó hội, điều kiện phỏt triển của ngành, lĩnh vực do mỡnh quản lý. Điều này yờu cầu tớnh dự bỏo của cỏc văn bản chuẩn bị ban hành khụng được xem nhẹ, bởi lẽ việc thuyết minh về tớnh cần thiết của việc ban hành VBQPPL dự kiến ban đầu dẫn đến tỡnh trạng những văn bản thật sự cần thiết phải ban hành để kịp thời điều chỉnh những thay đổi của cụng cuộc đổi mới, điều chỉnh những yờu cầu bức xỳc của đời sống xó hội.
Bản thõn phỏp luật là một hiện tượng xó hội, phản ỏnh hiện thực khỏch quan, việc phản ỏnh đú khụng thể cao hơn trỡnh độ phỏt triển kinh tế,
xó hội trong từng thời kỳ mà nú phải phự hợp với điều kiện thực tại từ đú cỏc quy định mới dễ thi hành và tớnh khả thi cao. Việc xõy dựng VBQPPL núi chung và VBQPPL cấp Bộ núi riờng phải khỏch quan điều đú khụng cú nghĩa là sao chụp lại toàn bộ cỏc sự kiện thực tế một cỏch "vụ cảm", mà ở đõy cần phải tớnh đến cỏi bản chất, cỏi phổ biến, cỏi chung… bằng cỏc hoạt động mang tớnh tổ chức, kỹ thuật nghiệp vụ để mụ tả chỳng dưới dạng cỏc quy tắc hành vi, quy tắc xử sự chung của con người. Tớnh khỏch quan ở đõy đũi hỏi người cú thẩm quyền, cỏc cỏn bộ soạn thảo phải bỏm sỏt đường lối chủ trương chớnh sỏch của Đảng, Hiờn phỏp, Luật, cỏc VBQPPL của cơ quan cấp trờn. Căn cứ vào tỡnh hỡnh thực tiễn xó hội, nhiệm vụ trước mắt và nhiệm vụ lõu dài của QLNN, căn cứ vào thực tiễn phỏp lý của đất nước trờn cơ sở tổng kết tỡnh hỡnh thi hành phỏp luật, đỏnh giỏ thực trạng cỏc VBQPPL đó được ban hành cú liờn quan đến lĩnh vực đang chuẩn bị điều chỉnh, đồng thời khảo sỏt đỏnh giỏ thực trạng cỏc quan hệ xó hội, thỏi độ tõm lý của cộng đồng dõn cư đối với văn bản chuẩn bị ban hành.
Tuy nhiờn cần phải chỳ ý trỏnh việc thể hiện yếu tố cục bộ theo ngành, theo lĩnh vực trong cỏc văn bản chuẩn bị ban hành. Khụng vỡ lợi ớch riờng của ngành mỡnh, cấp mỡnh mà coi thường lợi ớch chung của toàn thể xó hội, lợi ớch chung của ngành khỏc và lợi ớch chung của địa phương.
Thứ ba: VBQPPL cấp Bộ phải phự hợp với Hiờn phỏp, với VBQPPL
của cơ quan nhà nước cấp trờn bởi: Hiờn phỏp là luật cơ bản của Nhà nước,
cú hiệu lực phỏp lý cao nhất. VBQPPL được ban hành phải phự hợp với Hiờn phỏp, bảo đảm tớnh thống nhất, tớnh thứ bậc hiệu lực phỏp lý của văn bản trong hệ thống phỏp luật. VBQPPL do cỏc cơ quan cấp dưới ban hành phải phự hợp với VBQPPL cấp trờn. VBQPPL trỏi với Hiờn phỏp, trỏi với văn bản của cơ quan nhà nước cấp trờn phải được cơ quan nhà nước cú thẩm quyền bói bỏ, đỡnh chỉ việc thi hành. Việc đảm bảo tớnh hợp hiến, hợp phỏp và thống nhất trong hệ thống cỏc VBQPPL của Bộ là tiờu chớ vụ cựng quan trọng. Theo
quy định của phỏp luật nước ta yờu cầu hợp phỏp là xuất phỏt từ nguyờn tắc phỏp chế trong trong quản lý nhà nước, tớnh hợp phỏp về cả hỡnh thức và hợp phỏp về thủ tục:
- Về tớnh hợp hiến, hợp phỏp trong hỡnh thức là cơ quan Bộ, cơ quan ngang Bộ được ban hành văn bản dưới dạng tờn gọi Thụng tư và Thụng tư liờn tịch giữa Chỏnh ỏn Tũa ỏn nhõn dõn tối cao với Viện trưởng Viện kiểm nhõn dõn tối cao; giữa Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ với giữa Chỏnh ỏn Tũa ỏn nhõn dõn tối cao với Viện trưởng Viện kiểm nhõn dõn tối cao được ban hành để hướng dẫn việc ỏp dụng thống nhất phỏp luật trong hoạt động tố tụng và những vấn đề khỏc liờn quan đến nhiệm vụ, quyền hạn của cỏc cơ quan đú. Thụng tư liờn tịch giữa cỏc Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ được ban hành để hướng dẫn thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, phỏp lệnh, nghị quyết của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định của Chớnh phủ, quyết định của Thủ tướng Chớnh phủ cú liờn quan đến chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của bộ, cơ quan ngang bộ đú [ khoản 2, khoản 3 Điều 20 Luật Ban hành VBQPPL 2008]. Như vậy việc ban hành Thụng tư là loại văn bản dưới Luật mang tớnh hướng dẫn Luật, cú tờn gọi cố định vỡ vậy khụng được ban hành dưới dạng văn bản cú tờn gọi khỏc.
Về tớnh hợp hiến, hợp phỏp trong nội dung là chủ thể ban hành chỉ được ban hành giải quyết những vấn đề mà luật cho phộp Thụng tư của Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ được ban hành để quy định cỏc vấn đề sau đõy:
1. Quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, phỏp lệnh, nghị quyết của ủy ban Thường vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nước, nghị định của Chớnh phủ, quyết định của Thủ tướng Chớnh phủ;
2. Quy định về quy trỡnh, quy chuẩn kỹ thuật, định mức kinh tế - kỹ thuật của ngành, lĩnh vực do mỡnh phụ trỏch;
3. Quy định biện phỏp để thực hiện chức năng quản lý ngành, lĩnh vực do mỡnh phụ trỏch và những vấn đề khỏc do Chớnh phủ giao (Điều 16 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008)
Thứ tư: VBQPPL cấp Bộ phải cú tớnh toàn diện, tớnh đồng bộ, tớnh khả thi tớnh cụng khai, minh bạch và phỏt huy hết vai trũ và hiệu lực phỏp lý của văn bản. Đõy là một trong cỏc tiờu chớ rất quan trọng bởi tớnh toàn diện đũi hỏi cỏc ơ quan cú chức năng quản lý như cỏc Bộ phải thực hiện chức năng của mỡnh trờn cơ sở đũi hỏi phải cú hệ thống cỏc văn bản đầy đủ, một khung phỏp lý toàn diện [22, tr. 19]
Tớnh đồng bộ thể hiện trong hệ thống phỏp luật được biểu hiện dưới dạng cỏc VBQPPL bao gồm nhiều bộ phận liờn quan chặt chẽ với nhau. Khi đỏnh giỏ về thực trạng ban hành VBQPPL cần xem xột cỏc cỏc bộ phận cấu thành văn bản cú mõu thuẫn, trựng lặp hay chồng chộo nhau hay khụng. Chớnh vỡ vậy một văn bản mà khụng đồng bộ thống nhất thỡ khú cú thể phỏt huy hiệu quả trong điều chỉnh cỏc quan hệ xó hội. Như vậy tiờu chớ về tớnh toàn diện nú thể hiện về mặt định lượng của hệ thống VBQPPL thỡ tiờu chớ về tớnh đồng bộ cho thấy mặt định tớnh của nú. Thể hiện trong việc ban hành VBQPPL phải tuõn thủ cỏc nguyờn tắc về tớnh thứ bậc của văn bản, tớnh hiệu lực của văn bản, tớnh chắn chắn và ổn định trong văn bản.
Đối với tớnh khả thi trong chương trỡnh xõy dựng và ban hành VBQPPL của Bộ cần dựa trờn cỏc căn cứ khoa học như dự kiến cỏc nguồn lực, cõn nhắc cỏch thức triển khai, phương ỏn đề xuất kinh phớ hợp lý... kết hợp với cỏc biện phỏp bảo đảm thực hiện và thi hành một cỏch rừ ràng và cú khả quan.
Hiện nay Đảng và Nhà nước đưa ra chủ trương thể hiện tớnh cụng khai, minh bạch đú là "Dõn biết, dõn bàn, dõn làm, dõn kiểm tra", đõy là phương chõm được đặt ra trong cụng cuộc xõy dựng NNPQ với bản chất "Nhà nước của dõn, do dõn và vỡ dõn" phỏp luật của nhõn dõn, phục vụ lợi ớch
nhõn dõn thỡ VBQPPL cấp Bộ phải bảo đảm được tiờu chớ này, tuy nhiờn cần phải đưa phương chõm trờn vào trong hoạt động xõy dựng và ban hành VBQPPL của Bộ ở giai đoạn lấy ý kiến đúng gúp dự thảo một cỏch rộng rói, đầy đủ và hiệu quả; cụng bố kịp thời cỏc VBQPPL trờn Cụng bỏo, phỏt hành một cỏch rộng rói, quy định trỏch nhiệm của cơ quan nhà nước trong việc cung cấp thụng tin phỏp lý cho người dõn biết và thực hiện. Khi ban hành văn bản mới cần phải liệt kờ chớnh xỏc những văn bản đó hết hiệu lực và cần phải bói bỏ.
Thứ năm: Khi xõy dựng VBQPPL cấp Bộ phải đảm bảo được tiờu chớ kỹ thuật lập quy, với quy trỡnh hợp lý, khoa học, hiệu quả, soạn thảo bằng kỹ thuật đạt yờu cầu như sự tương quan giữa nội dung và hỡnh thức. Cỏc nội dung trong cỏc quy phạm phải bảo đảm tớnh thống nhất, phối hợp giữa cỏc thành tố của QPPL, giữa cỏc QHPL với nhau. Cỏc diễn đạt đơn giản, ngụn ngữ dễ hiểu trỏnh đa nghĩa, trừu tượng, thuật ngữ phỏp lý phải chuẩn xỏc, thuận tiện cho nhận thức và thực hiện thống nhất.
Túm lại, chất lượng VBQPPL cấp Bộ phải đảm bảo được cỏc tiờu chớ trờn, đú là cỏc hạt nhõn tớch cực trong việc xõy dựng hệ thống phỏp hiện đại, một hành lang phỏp lý hoàn chỉnh, làm tăng sự phỏt triển bền vững, toàn diện đất nước theo hướng xõy dựng NNPQ XHCN
Kết luận chương 1
NNPQ là nhà quản lý xó hội bằng phỏp luật, sự can thiệp của nhà nước vào đời sống xó hội, đời sống dõn cư cũng chỉ trong giới hạn của phỏp luật, việc tổ chức bộ mỏy cụng quyền và hoạt động của bộ mỏy đú cũng dựa trờn cơ sở phỏp luật. Trong hệ thống phỏp luật của bất kỳ quốc gia hiện đại nào cũng bao gồm một hệ thống cỏc văn bản quy phạm phỏp luật, văn bản cú hiệu lực phỏp lý tối cao là Hiờn phỏp, luật đến cỏc văn bản dưới luật khỏc. Cỏc văn bản dưới luật được ban hành trờn cơ sở luật để cụ thể húa luật và thi hành luật, cỏc văn bản luật khụng thể mõu thuẫn, trỏi với Hiờn phỏp. Sự thứ
bậc hiệu lực phỏp lý của cỏc văn bản quy phạm phỏp luật cũng chớnh là thứ bậc trong cỏc nấc thang quyền lực của cỏc cơ quan cụng quyền đó ban hành. Cỏc văn bản ỏp dụng phỏp luật phải dựa trờn cơ sở cỏc văn bản quy phạm phỏp luật, phải cú căn cứ phỏp lý để vận dụng vào trường hợp cụ thể. Trong những năm qua chỳng ta đó đạt được những kết quả đỏng trõn trọng trong nhiều lĩnh vực trong đú khụng thể khụng kể tới hoạt động xõy dựng và ban hành VBQPPL cấp Bộ đó cố gắng nỗ lực lớn để đổi mới quy trỡnh, đẩy nhanh tiến độ và nõng cao chất lượng xõy dựng phỏp luật. Tuy nhiờn hệ thống phỏp luật của chỳng ta vẫn chưa đầy đủ, chưa đồng bộ. Việc ban hành cỏc VBQPPL mang tớnh hướng dẫn thực hiện luật, phỏp lệnh đú là VBQPPL cấp Bộ ngành nhỡn chung cũn nhiều yếu kộm và chậm trễ. Chớnh vỡ vậy cần phải nhỡn nhận một cỏch nghiờm tỳc về trỏch nhiệm của cỏc cơ quan được giao chủ trỡ và phối hợp trong việc bảo đảm chất lượng và tiến độ đối với VBQPPL cấp Bộ để đỏp ứng đũi hỏi của thực tiễn phỏt triển nền kinh tế thị trường định hướng XHCN và xõy dựng NNPQ XHCN của dõn, do dõn và vỡ dõn.
Chương 2
Thực trạng chất lượng xõy dựng và ban hành