phải dựa trờn cơ sở lý luận khoa học, một chương trỡnh xõy dựng hợp lý và hiệu quả. Đũi hỏi chỳng ta phải nắm bắt được quy luật khỏch quan của xó hội, quy luật phỏt triển về chớnh sỏch, phải cú tầm nhỡn xa, tầm nhỡn rộng như vậy mới tạo ra được một khối lượng văn bản phỏp luật hợp lý hay núi cỏch khỏc đú là tạo ra một lượng tối ưu cỏc VBQPPL hướng dẫn cú tớnh chuyờn ngành, tớnh định hướng cho xó hội.
1.2 Chất lượng hoạt động xõy dựng, ban hành văn bản quy phạm phỏp luật cấp Bộ cấp Bộ
1.2.1. Quan niệm về chất lượng hoạt động xõy dựng, ban hành
văn bản quy phạm phỏp luật cấp Bộ
Hoạt động xõy dựng và ban hành VBQPPL được hiểu là một quỏ trỡnh thực hiện một chuỗi cỏc hành vi nhất định, được tiến hành theo một trỡnh tự thủ tục chặt chẽ bởi cỏc chủ thể đó được Luật định nhằm tạo ra sản phẩm là VBQPPL để điều chỉnh và duy trỡ cỏc mối quan hệ trong xó hội phỏt triển theo một trật tự phự hợp với ý chớ của nhà nước. Chớnh vỡ vậy hoạt động này đũi hỏi phải đảm bảo về mặt chất lượng xõy dựng và quỏ trỡnh ban hành theo đỳng trỡnh tự thủ tục luật định sẽ làm cho hoạt động thực thi phỏp luật cú hiệu quả, phỏp luật đi vào đời sống xó hội. Quỏ trỡnh này cú thời điểm bắt đầu và thời điểm kết thỳc. Bắt đầu kể từ thời điểm chủ thể của sỏng kiến phỏp luật
đưa ra sỏng kiến, cũn kết thỳc tại thời điểm VBQPPL được cỏ nhõn, tổ chức cú thẩm quyền xem xột thụng qua rồi ban hành. Đõy được hiểu là một hoạt động xõy dựng phỏp luật sẽ do nhiều chủ thể cú vị trớ, chức năng, nhiệm vụ quyền hạn khỏc nhau tiến hành nhằm đặt ra cỏc quy tắc phỏp lý chung. Xột về bản chất đõy là một hoạt động sỏng tạo, là kết quả của sự phối hợp chặt chẽ giữa cỏc chủ thể tham gia vào quỏ trỡnh [44, tr. 16]. Đũi hỏi trong quỏ trỡnh thực hiện ở từng giai đoạn phải cú tớnh khoa học, thể hiện sự phõn cụng rừ ràng về trỏch nhiệm của từng chủ thể, cỏ nhõn gúp phần vào hoạt động sỏng tạo xõy dựng phỏp luật trờn cơ sở phõn tớch, tỡm tũi, chọn lọc tỡm kiếm những giỏ trị đang tồn tại trong xó hội. Việc xó hội cần, xó hội ủng hộ thể hiện văn bản khụng chỉ là sự sao chộp đơn thuần mà nú cũn là quỏ trỡnh phõn tớch, lựa chọn trong mối quan hệ đa chiều với nhiều hiện tượng khỏc nhau của đời sống xó hội. Bờn cạnh đú hoạt động xõy dung và ban hành VBQPPL cũn là hoạt động mang tớnh kỹ thuật cao, đặc tớnh này phụ thuộc vào cỏc thuộc tớnh của phỏp luật: Mang tớnh quy phạm phổ biến, mang tớnh bắt buộc chung, mang tớnh cấu trỳc chặt chẽ về mặt hỡnh thức, tớnh thứ bậc, tớnh phự hợp giữa hỡnh thức và nội dung, tớnh đồng bộ, tớnh thống nhất… Từ đú yờu cầu đũi hỏi việc xõy dung và ban hành VBQPL phải xuất phỏt từ quan điểm, tư tưởng nhất định. Hay hiểu một cỏch khỏc đú là phải bảo đảm việc tuõn thủ cỏc nguyờn tắc cơ bản sau (Điều 3 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008)
Thứ nhất: Nguyờn tắc bảo đảm tớnh hợp hiến, hợp phỏp và thống nhất của văn bản QPPL trong hệ thống phỏp luật
Nguyờn tắc này đũi hỏi cỏc chủ thể sỏng tạo phỏp luật phải tuõn thủ nghiờm chỉnh phỏp luật một cỏch triệt để, bảo đảm sự thống nhất về mặt nội dung cũng như hỡnh thức thể hiện của phỏp luật để tạo ra một hệ thống phỏp luật khụng chồng chộo, mõu thuẫn, cú tớnh thống nhất cao như: Hiờn phỏp là văn bản quan trọng cho việc thống nhất toàn bộ hệ thống phỏp luật, cỏc văn bản dươi luật khụng được mõu thuẫn và trỏi với Hiờn phỏp. Hỡnh thức thể hiện phải tạo sự
thống nhất về tờn gọi với tớnh thứ bậc cao thấp khỏc nhau do Hiờn phỏp và Luật ban hành văn bản quy phạm phỏp luật quy định. Cỏc quy phạm được thể hiện trong nội dung của văn bản phải phự hợp và thống nhất với hỡnh thức.
Để bảo đảm nguyờn tắc này trong hoạt động lập quy cụ thể là hoạt động ban hành VBQPPL của cấp Bộ thỡ yờu cầu phải tuõn thủ nghiờm tỳc cỏc bước, cỏc giai đoạn trong quy trỡnh lập quy, hướng đến việc đề cao vai trũ của cơ quan ban hành, người cú thẩm quyền ban hành bảo đảm cỏc quy định về mặt thời gian, tiờu chớ về tớnh hợp phỏp, tớnh hợp lý và tớnh khả thi của văn bản.
Thứ hai: Nguyờn tắc tuõn thủ thẩm quyền, hỡnh thức, trỡnh tự thủ tục xõy dựng ban hành VBQPPL. Việc hiện thực húa cỏc quan hệ đời sống xó hội vào trong cỏc quy phạm phỏp luật, đõy là hiện tượng xó hội phức tạp, vỡ vậy việc xõy dựng cỏc quy phạm đú vào trong cỏc văn bản phải dựa trờn nguyờn tắc khoa học.
Phải nghiờm ngặt tuõn thủ kỹ thuật lập quy, bảo đảm kỹ thuật soạn thảo như văn bản phải cú cấu trỳc chặt chẽ, trỡnh bày mạch lạc rừ ràng, trỏnh dựng tư đa nghĩa… đõy là tớnh đặc thự của khoa học luật.
Thứ ba: Nguyờn tắc bảo đảm tớnh cụng khai, minh bạch trong quỏ trỡnh xõy dựng. Văn bản quy phạm phỏp luật do cơ quan nhà nước cú thẩm quyền ban hành thể hiện ý chớ của toàn thể nhõn dõn, được sự ủng hộ đồng tỡnh và sự tự giỏc chấp hành của nhõn dõn. Chớnh vỡ lẽ đú nhõn dõn chớnh là chủ thể chõn chớnh của quỏ trỡnh sỏng tạo phỏp luật. Để thực hiện được điều này đũi hỏi phải thu hỳt nhõn dõn tham gia đụng đảo vào hoạt động xõy dựng phỏp luật thụng qua cỏc cỏch thức tổ chức cho nhõn dõn đúng gúp ý kiến trực tiếp hoặc giỏn tiếp vào quỏ trỡnh xõy dựng, thụng qua cỏc tổ chức chớnh trị, tổ chức chớnh trị xó hội, tổ chức nghề nghiệp cỏc đoàn thể quần chỳng… để tập trung được trớ tuệ của nhõn dõn vào việc xõy dựng VBQPPL
Thứ tư: Nguyờn tắc bảo đảm tớnh khả thi của văn bản. Nờu rừ được sự cần thiết ban hành văn bản, xỏc định đối tượng và phạm vi điều chỉnh của văn
bản cỏc điều kiện cần thiết cho việc soạn thảo sẽ được thể hiện trong đề xuất ở cỏc chương trỡnh thuyết minh về tớnh cần thiết phải ban hành văn bản của cỏc cơ quan cú đề xuất. Việc đưa ra cỏc luận điểm về việc xõy dựng cỏc dự ỏn trờn cơ sở điều tra, khảo sỏt thực tiễn để đỏnh giỏ chớnh xỏc cỏc quan hệ xó hội, hoặc thực trạng thi hành phỏp luật cũng như đỏnh giỏ cỏc biện phỏp tỏc động thớch hợp của nhà nước thụng qua cỏc VBQPPL để từ đú dự bỏo trước được sự cần thiết thay đổi QPPL, đỏp ứng sự cho sự thay đổi của đời sống xó hội.
Thứ năm: Nguyờn tắc khụng làm cản trở việc thực hiện điều ước quốc tế mà nhà nước ta đó ký kết. Đõy chớnh là một những nguyờn tắc rất được chỳ ý, bởi việc cỏc cơ quan cú thẩm quyền ban hành VBQPPL chỉ là một hoạt động cơ bản của nhà nước bờn cạnh đú cũn biết bao nhiờu chức năng cơ bản khỏc mà nhà nước phải đảm nhiệm, trong đú cú chức năng mở rộng hợp tỏc với cỏc Quốc gia trờn thế giới, chớnh vỡ vậy khi ban hành phỏp luật thực định thỡ nhà nước khụng thể đặt ra cỏc quy định mõu thuẫn hoặc đi ngược với ý chớ nhà nước trong việc thỏa thuận cỏc điều ước quốc tế mà nước ta đó ký kết.
Chất lượng xõy dựng và ban hành văn bản phụ thuộc rất nhiều vào cỏc cơ quan cú thẩm quyền xõy dựng soạn thảo, ban hành cú thực hiện đủ, đỳng cỏc nguyờn tắc trờn hay khụng. Và việc xõy dựng phải đảm bảo cỏc giai đoạn của quỏ trỡnh ban hành VBQPPL núi chung và VBQPPL của Bộ núi riờng: Điều 68 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 quy định:
- Dự thảo thụng tư do Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ phõn cụng và chỉ đạo đơn vị trực thuộc bộ, cơ quan ngang bộ soạn thảo.
- Dự thảo thụng tư được đăng tải trờn Trang thụng tin điện tử của cơ quan ban hành trong thời gian ớt nhất là 60 ngày để cơ quan tổ chức cỏ nhõn tham gia ý kiến.
- Tựy theo tớnh chất và nội dung của dự thảo, dự thảo thụng tư được lấy ý kiến của Bộ, cơ quan thuộc chớnh phủ cú liờn quan
- Tổ chức phỏp chế của Bộ, cơ quan ngang bộ cú trỏch nhiệm thẩm định dự thảo văn bản như tớnh hợp hiến, hợp phỏp, tớnh khả thi, đỏnh giỏ tỏc động…của văn bản ban hành (cụ thể theo cỏc nội dung quy định tại khoản 3 Điều 36 của Luật
- Đơn vị được phõn cụng soạn thảo chủ trỡ, phối hợp với cỏc đơn vị cú liờn quan nghiờn cứu, tiếp thu ý kiến thẩm định và ý kiến của cơ quan tổ chức, cỏ nhõn để chỉnh lý dự thảo và bỏo cỏo Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang Bộ.
- Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ xem xột và ký ban hành thụng tư
Hiện nay theo quy định của phỏp luật thực định quỏ trỡnh xõy dựng và ban hành VBQPPL bao gồm cỏc bước cơ bản sau:
Bước 1: Đề xuất sỏng kiến ban hành VBQPPL
Bước 2: Xem xột đề xuất sỏng kiến đưa vào chương trỡnh xõy dựng VBQPPL
Bước 3: Soạn thảo VBQPPL
Bước 4: Thẩm định thẩm tra VBQPPL
Bước 5: Trỡnh cơ quan, cỏ nhõn cú thẩm quyền xem xột
Bước 6: Nghiờn cứu, tiếp thu ý kiến của cơ quan, cỏ nhõn cú thẩm quyền để chỉnh lý hoàn thiện VBQPPL
Bước 7: Trỡnh cơ quan cỏ nhõn cú thẩm quyền xem xột thụng qua văn bản.
Qua bảy bước thực hiện hoạt động ban hành VBQPPL yờu cầu đũi hỏi phải thao tỏc đầy đủ theo đỳng quy trỡnh cũng như chất lượng của mỗi một
thao tỏc nhằm đảm bảo cho hoạt động xõy dựng VBQPPL được đỳng trỡnh tự, thủ tục, bảo đảm về mặt nội dung phự hợp với hỡnh thức. Trước hết phải đảm bảo được về mặt nguyờn tắc xõy dựng, quy trỡnh xõy dựng và ban hành văn bản QPPL mới núi tới chất lượng của hoạt động. Để thực hiện được chỳng ta phải tiếp tục cải cỏch nhà nước, cải cỏch hoạt động xõy dựng và ban hành phỏp luật là yếu tố cần thiết hơn bao giờ hết. Trong những nhiệm vụ quan trọng và cấp thiết đú là chỳng ta phải sớm xõy dựng và hoàn thiện hệ thống phỏp luật. Nhu cầu đổi mới tư duy phỏp lý đó được đặt ra trong giai đoạn loại bỏ cơ chế phỏp lý của nền kinh tế kế hoạch húa tập trung bao cấp, xõy dựng cơ chế phỏp lý cho thể chế kinh tế mới phự hợp với giai đoạn phỏt triển mới của đất nước theo hướng hội nhập kinh tế quốc tế trong bối cảnh toàn cầu húa, bảo đảm sự tương thớch phỏp luật quốc gia với cỏc khụng gian phỏp lý cú tớnh quốc tế. Điều đú đũi hỏi chỳng ta phải đẩy mạnh và đổi mới hoạt động xõy dựng và ban hành VBQPPL núi chung và ban hành VBQPPL cấp Bộ núi riờng nhằm cụ thể húa và truyền đạt những chủ trương đường lối chớnh sỏch của Đảng, của Nhà nước vào cuộc sống. Vỡ vậy việc xõy dựng cỏc VBQPPL đỳng về hỡnh thức, nội dung, tớnh hợp lý, hợp phỏp được bảo đảm là rất cần thiết, để cho cỏc cơ quan nhà nước cú chuẩn mực trong việc xõy dựng văn bản, cú căn cứ phỏp lý quản lý theo ngành, lĩnh vực phỏp luật quy định. Về chất lượng hoạt động ban hành văn bản quy phạm phỏp luật, văn bản chi tiết được quy định cụ thể trong Điều 8 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008
Từ cỏch phõn tớch trờn thấy VBQPPL cấp Bộ cú những đặc điểm riờng so với cỏc VBQPPL núi chung như sau:
Một là: VBQPPL của cấp Bộ là loại văn bản dưới luật, được ban hành để thực thi Hiờn phỏp, luật và cỏc văn bản của cơ quan nhà nước cấp trờn. Đõy là một đặc điểm xuất phỏt từ vị trớ phỏp lý của cấp Bộ trong bộ mỏy nhà nước, xuất phỏt từ nguyờn tắc tập trung dõn chủ, nguyờn tắc phỏp chế XHCN trong tổ chức và hoạt động của cơ quan nhà nước. Chớnh vỡ vậy những văn
bản do cấp Bộ ban hành luụn phải căn cứ theo luật, trờn cơ sở nhằm thi hành luật và cỏc văn bản của cỏc cơ quan nhà nước cấp trờn. Tuy nhiờn cú nhiều trường hợp cấp Bộ ban hành cỏc văn bản mang tớnh cỏ biệt trờn cơ sở thi hành trực tiếp cỏc quy định của luật và cỏc văn bản của cơ quan quản lý nhà nước cấp trờn. Đõy chớnh được coi là một đặc điểm thể hiện tớnh dưới luật của văn bản cấp Bộ.
Hai là: VBQPPL của cấp Bộ mang tớnh quyền lực nhà nước, nú được bắt nguồn từ chớnh vị trớ của Cơ quan Bộ là cơ quan chuyờn mụn thuộc Chớnh phủ do Chớnh phủ thành lập chịu trỏch nhiệm bỏo cỏo trước Quốc hội và trước Chớnh phủ, được thể hiện ý chớ của nhõn dõn cả nước. Để thực hiện chức năng quản lý nhà nước, trong phạm vi chức năng nhiệm vụ của mỡnh, cấp Bộ cú quyền ban hành cỏc VBQPPL, văn bản cỏ biệt cú tớnh bắt buộc thực hiện đối với cỏc cơ quan nhà nước, tổ chức, cỏ nhõn nếu cỏc đối tượng đú thuộc phạm vi điều chỉnh của cỏc văn bản này.
Ba là: VBQPPLcấp Bộ mang tớnh cụ thể thiết thực và kịp thời. Đõy là một đặc điểm rất riờng đối với loại văn bản dưới luật bởi Bộ là cơ quan trực thuộc Chớnh phủ với chức năng tham mưu và giỳp cho Chớnh phủ thực hiện chức năng hành phỏp và chức năng hành chớnh của mỡnh. Cơ quan Bộ là cơ quan trực tiếp tổ chức chỉ đạo và ỏp dụng biện phỏp nhằm thi hành Hiờn phỏp, luật và cỏc văn bản cơ quan nhà nước cấp trờn trong một ngành một lĩnh vực. Mặt khỏc, nú cũn là cầu nối giữa trung ương và địa phương trờn cơ sở nhằm triển khai phỏp luật vào đời sống xó hội. Chớnh do đú văn bản cấp Bộ đũi hỏi phải rừ ràng, thiết thực khụng chung chung trừu tượng, khú hiểu.
Chất lượng của VBQPPL cấp Bộ được đảm bảo hay khụng là nhờ vào cỏc yờu cầu của NNPQ, đú là quỏ trỡnh xõy dựng và ban hành VBQPPL cấp Bộ là làm sỏng tỏ cỏc lợi ớch xó hội bằng việc phỏt triển cỏc hỡnh thức tham gia đa dạng trong hoạt động xõy dựng và ban hành VBQPPL núi chung và VBQPPL cấp Bộ núi riờng. Như vậy hoạt động xõy dựng phỏp luật núi chung
phải được tiến hành trờn cơ sở hiểu biết đỳng đắn những nhu cầu, lợi ớch của con người, những điều con người quan tõm tới và những vấn đề liờn quan đến họ, bảo đảm sự hài hũa giữa lợi ớch nhà nước với lợi ớch xó hội.
Chất lượng xõy dựng VBQPPL cú tăng lờn hay khụng đũi hỏi đúng gúp vào tớnh khả thi, bắt buộc chung của quy phạm cho việc bảo đảm mụi trường xó hội ổn định, bền vững và cụng bằng. Chớnh vỡ vậy ngay từ khi bắt tay vào xõy dựng một VBQPPL, cơ quan soạn thảo khụng chỉ phõn tớch chớnh sỏch trong văn phũng mà cần tớnh đến khả năng cho phộp những đối tượng sẽ bị ảnh hưởng trực tiếp nhiều nhất bởi VBQPPL đú được biết và được phỏt biểu ý kiến. Việc lấy ý kiến thảo luận được coi là một giai đoạn quan trọng trong hoạt động xõy dựng và ban hành VBQPPL, đối với những văn bản cú tỏc động rộng rói đến đời sống của người dõn như hỡnh thức văn bản là thụng tư của Bộ thỡ giai đoạn này phải coi là đặc biệt quan trọng. Bởi cỏc quy phạm, quy tắc ứng xử, quy định bắt buộc… của cỏc cơ quan nhà nước cú thẩm quyền đưa ra nú ảnh hưởng trực tiếp đến cuộc sống, đến sự mưu sinh và nhu cầu sống của người dõn. Việc tăng cường lắng nghe và tiếp thu ý kiến của nhõn dõn đúng gúp xõy dựng cỏc dự thảo VBQQPL là nhằm gúp phần lớn cho chất lượng xõy dựng và ban hành VBQPPL núi chung và