- Việc giải quyết bồi thường bảo hiểm còn chậm, thủ tục phiền hà, gây khó khăn cho ng ười tham gia bảo hiểm
3. Kinh nghiệm về các chắnh sách quản lý rủi ro của nhà nước
Với tắnh ựa dạng phong phú của rủi ro và tắnh rộng lớn về mặt ựịa lý mà kinh nghiệm về các chắnh sách bảo trợ rủi ro, không có gì ngạc nhiên, là rất ựa dạng và khác nhau.
3.1. đầu tư vào các tài sản công
đầu tư vào các tài sản công không chỉ nhằm hạn chế rủi ro cho nông nghiệp mà còn
có mục ựắch khác. đầu tư cho thuỷ lợi là một vắ dụ, ngoài mục ựich tưới tiêu còn có mục ựắch nâng cao năng suất ựất ựai và tài nguyên nước, cũng như tăng công ăn việc làm cho nông thôn và tăng khả năng tự cung cấp lương thực.
Tương tự, hiệu ứng hạn chế rủi ro từ chọn tạo giống cây trồng chống chịu sâu bệnh và chịu úng, hạn sẽựược nhân lên thông qua ựầu tư của chắnh phủ cho công việc nghiên cứu. Dạng ựầu tư như vậy gọi là ựầu tư vào tài sản công, ựó là sự can thiệp cần thiết của chắnh phủ. Quá trình này không những ựã mang lại thành công lớn trước mắt mà còn cần thiết cho cả tương lai. Làm ựược việc này không phải là dễ vì có sự cạnh tranh về tài chắnh trong nghiên cứu và phát triển ở các nước nghèo và cảở các nước giàu. Khu vực tư nhân có vai trò cung cấp, ắt nhất là một vài dịch vụ nông nghiệp, vắ dụ như ngô lai và ựã ựược bảo vệ quyền sở hữu.
3.2. Ổn ựịnh giá
Ổn ựịnh giá là một hình thức can thiểp truyền thống của chắnh phủ ựối với khu vực
nông nghiệp. Có nhiều cơ chế ựã ựược áp dụng ựể theo ựuổi mục ựắch trên và ựã có nhiều thành công cũng như sai lầm. Vắ dụ vấn ựề dự trữ, ắch lợi thấy ựược từ dự trữ là tương ựối nhỏ. Hơn nữa áp dụng vào thực tế có nhiều vấn ựề nan giải phải khắc phục, ựó là rất khó
ựánh giá phản ứng cung ựối với việc ổn ựịnh giá ựưa ra. đời sỗng sẽựơn giản hơn nếu dự trữ
không tốn kém gì. Nhưng không phải như thế, như kinh nghiêm của liên minh châu Âu về ngũ cốc, và của Úc về kho dự trữ lông cừu khổng lồ là bằng chứng ựã chứng minh ựiều ựó.
3.3. Bảo hiểm cây trồng
Bảo hiểm cây trồng là hình thức ựược cả các nước kém phát triển và ựã phát triển áp dụng. động lực ựối với các chương trình này thường là bắt nguồn từ sự quan tâm của chắnh phủ ựối với các rủi ro do thảm hoạ như hạn, hoặc hạn chế tình trạng không trảựược nợ nhà
băng/ngân hàng. Chỉ trừ một ắt trường hợp, còn ựa số kết quả tài chắnh của bảo hiểm cây trồng ựã trở nên tồi tệ (Hazell 1992). để có hiệu quả kinh tế mà không cần ựến trợ giúp/bù lỗ của chắnh phủ thì nhà bảo hiểm phải giữựược lượng chi bảo hiểm nhỏ hơn lượng thu phắ bảo hiểm của nông dân. Trong thực tế, nhiều chương trình bảo hiểm cây trồng lớn trả 2,5 ựôla hoặc nhiều hơn cho 1 ựô la họ thu phắ bảo hiểm của nông dân. Phần chênh lệch do nhà nước bù lỗ (với số lượng 10-400 ựôla cho một ha bảo hiểm). Với lượng bù lỗ này nhiều nông dân còn miễn cưỡng mua bảo hiểm. Kết quả là, nhiều chương trình bảo hiểm của chắnh phủ làm là mang tắnh bắt buộc kể cả ựối với những nông dân trồng các cây chuyên môn hoá ựặc biệt (như Nhật Bản) hoặc ựối với nông dân có vay tiền từ ngân hàng nông nghiệp nhưở Mexico.
Nguyên nhân ban ựầu của chi phắ cao của các chương trình bảo hiểm cây trồng của chắnh phủ là hướng vào bảo hiểm rủi ro về thiệt hại là thuộc vấn ựềựạo ựức (Hazell 1995a) . Các loại rủi ro này bao gồm rủi ro do thời tiết khắ hậu, sâu bệnh, những rủi ro rất khó ựịnh lượng và ựánh giá và các thiệt hại này có thể chịu ảnh hưởng bởi các hoạt ựộng quản lý của người nông dân. Vấn ựề trở nên tồi tệ khi bảo hiểm là bảo hiểm năng suất cốựịnh nào ựó chứ không phải là bù những thiệt hại thực sự. Nhưng ựây không phải là nguyên nhân duy nhất của sai lầm.
Một yếu tố khác lớn hơn và là vấn ựề nhạy cảm, ựó là chắnh phủ xây dựng một lượng bảo ựảm hiệu quả tài chắnh của người cung cấp bảo hiểm. Nếu nhân viên bảo hiểm biết rằng mọi thiệt hại hoặc lỗựều ựược nhà nước bù ựắp một cách tựựộng thì họ sẽ ắt nhạy cảm theo
ựuổi việc kêu các hoạt ựộng bảo hiểm khi họ làm phắ bảo hiểm và ựánh giá thiệt hại. Trong
thực tế, họ sẽ tìm cái lợi trong việc thông ựồng/cấu kết với nông dân khi ựề trình các khiếu nại rủi ro.
Bây giờ lý do thông thường cho sai lầm của chắnh phủựó là chắnh phủ làm suy yếu người cung cấp bảo hiểm nhà nước vì lý do chắnh trị. Vắ dụở Mexico, thống kê cho thấy tổng số tiền bồi thường thiệt hại tăng lên ựột ngột ngay trước khi bầu cử và trong các năm có bầu cử, và lại giảm ựi ngay sau ựó. Ở nước Mỹ, chắnh phủ Mỹựã lập tức làm mất uy tắn của các nhà bảo hiểm cây trồng bằng cách hỗ trợ trực tiếp cho người sản xuất ở vùng bị thiệt hại. Tại sao nông dân mua bảo hiểm cây trồng ựối với những thảm hoạ lớn (gồm cả hạn hán) khi họ biết rằng hành lang nông nghiệp luôn luôn có thểựược sử dụng cho áp lực chắnh trị cần thiết
ựể trực tiếp nhận ựược sự ủng hộ ựối với họ trong thời gian cần thiết mà không mất chi phắ
tài chắnh nào?
Lý do chi phắ tốn kém khác của họ là những người cung cấp bảo hiểm cây trồng có xu hướng chuyên môn hoá quá sâu, tập trung vào những cây trồng cụ thể, những vùng và những nông dân nhất ựịnh, ựặc biệt là những bảo hiểm gắn với các chương trình tắn dụng của những nhóm nông dân do nhà nước xác ựịnh. Nếu không có cơ cấu bảo hiểm tốt và ựa dạng thì các nhà bảo hiểm cây trồng dễ mắc phải các khó khăn cùng một lúc và phải ựối mặt với những tổn thất thuộc vấn ựề qui mô trong một vài năm. Từ khi các tổ chức bảo hiểm của nhà nước thực sự có khả năng nhận ựược tái bảo hiểm thương mại, thì chuyên môn hoá làm tăng sự phụ thuộc của nó vào nhà nước.
Các nhà bảo hiểm/các tổ chức bảo hiểm cây trồng của nhà nước cũng có xu hướng chi phắ quản lý cao, cái ựó một phần là do họ thường bảo hiểm cho nông dân có qui mô sản xuất nhỏ, và cũng do công việc bảo hiểm có tắnh thời vụ rất cao và thiếu một cơ cấu bảo hiểm ựa dạng, có nghĩa là nhân viên và các trang thiết bị không sử dụng hết công suất trong năm.
Cũng không có bằng chứng thuyết phục nào về vấn ựề nhà nước bù lỗ bảo hiểm cây trồng ựã làm lợi cho xã hội. Vắ dụ, phân tắch lợi ắch-chi phắ của các chương trình bảo hiểm của Mexico và Nhật Bản cho thấy lợi ắch xã hội là không ựáng kể so với chi phắ của nó (Bassoco ; Artas & Norton 1986; Tsujii 1986), cũng không có nhiều bằng chứng cho thấy làm tăng cho vay hoặc làm lợi cho ngân hàng nông nghiệp. Trong một nghiên cứu hiếm hoi,
Tr ng i h c Nông nghi p Hà N i - Giáo trình Q an tr r iro -------120
Pomerada 1984 ựã so sánh kết quả vay bảo hiểm và không bảo hiểm trong cơ cấu vay của ngân hàng Panama, lợi ắch vay bảo hiểm rõ ràng là cao hơn và ổn ựịnh hơn không bảo hiểm. Nhưng tổng thể cái ựược của ngân hàng chỉ là khiêm tốn và có thểựạt ựược dễ dàng hơn chỉ
ựơn giản bằng cách cho phép ngân hàng nông nghiệp tăng 2% lãi suất ựối với người vay mà
không tốn kém gì của nhà nước. Cái ựó cũng ựã là rẻ hơn tỉ lệ phắ bảo hiểm mà người vay phải trả bảo hiểm bắt buộc.
Bảo hiểm tư nhân cũng phát triển ở một số nước, và phắ này hàng năm khoảng chừng trên 1 tỉ ựôla (Gudger 1991). Nhìn lại bảo hiểm tư nhân thì phần lớn là dành cho bảo hiểm thảm hoạựối với các trang trại sản xuất hàng hoá qui mô lớn trồng các cây có giá trị kinh tế cao.
3.4. Trợ giúp thảm hoạ
Chắnh sách trợ gắup thảm hoạ, hoặc thiếu trợ giúp thảm hoạ, ựại diện cho cơ hội can thiệp của chắnh phủ.
Dấu hiệu của một chắnh sách tốt là xoay vào các hoạt ựộng cần thiết mà không cần
ựến (thậm chắ không cần sự cho phép) một chắnh sách thuận lợi nhất. Bây giờ với những
chắnh sách như vậy không còn tạo ra sự nhạy cảm của người sản xuất trong việc tự nỗ lực hoạch ựịnh kế hoạch chống thảm hoạ thiên tai (như hạn hán) nữa. Vắ dụ ở nước Úc, sau chặng ựường dài lịch sử về can thiệp của chắnh phủ ựối với thị trường chăn nuôi và cỏ khô dưới tiêu ựề hỗ trợ quản lý hạn hán cho người sản xuất, thì hiện nay ựã thực hiện một hệ thống như thế (DPRTF 1990).
3.5.Công cụ chung và công cụ tắn dụng trong can thiệp ựối với rủi ro
Một cơ chế khác ựể làm giảm bớt ựau ựớn về thiệt hại do rủi ro trong nhiều khu vực của nền kinh tếựó là chắnh sách thuế thu nhập. Ở nền kinh tế mà hệ thống thuế thu nhập hoạt
ựộng tốt, thì có thể thực hiện như sau: những người không có khả năng ựóng thuế, trong ựó
có cả nông dân, thì quản lý dòng thu nhập sau thuế theo cách ắt gây ra gánh nặng tài chắnh cho họ và nâng cao hiệu quả của doanh nghiệp khi phải ựối mặt với sự thay ựổi cơ may trong sản xuất và thị trường. Ởựâu có nhiều nhóm ựóng thuế thu nhập ắt, thì ởựó có thể là có nhiều cộng ựồng nông nghiệp, rõ ràng là một công cụ quản lý rủi ro bằng cơ chế quản lý rủi ro như vậy là có nhiều hạn chế. Nhưng ý tưởng có một cơ chế chung cho tất cả các khu vực của nền kinh tế là chắnh ựáng.
Một cơ chế tiềm năng nữa ựó là thị trường tắn dụng. Tắn dụng thể hiện như là một công cụ tự quản lý ựược áp dụng rộng rãi và rất có ắch ở các nước ựã phát triển, nhưng lại không hắn như thế và không thực sự dễ dàng ở các nước chậm phát triển, ở ựâu mà người nông dân vay vốn bị trói buộc vào các ựầu vào và phải trả nợ vào cuối vụ sản xuất kể cả khi mùa màng thất bát. Ở các nước kém phát triển thực tế chỉ có khu vực nhà nước mới ựược yên tâm sử dụng tắn dụng trong năm.
Thị trường tắn dụng nông thôn ựã phục vụ hiệu quả cho những nông dân sản xuất hàng hoá hơn cho nông dân sản xuất tự cung tự cấp, nhiều người trong họ là những người vay mượn không có hiệu quả vì họ ựã rất tốn kém ựểựược vay và ựặc biệt họ phải ựối mặt với rủi ro sản xuất cao và không trảựược nợ. Vì vậy nhiều chắnh phủựã thành lập ngân hàng phát triển nông nghiệp ( ADBs) ựể cung cấp tắn dụng với lãi suất ưu ựãi cho nông dân sản xuất nhỏ. Những chi phắ tốn kém và kết quả tồi tệ của các ADBs trong những năm 1970 và 1980 ựã dẫn ựến phải nỗ lực cho một cuộc cải cách. Thành tố mấu chốt của cuộc cải cách này là tự do hoá thị trường tắn dụng và khuyến khắch khu vực tư nhân cho vay hợp pháp ở mức
Các tổ chức tắn dụng thương mại, ựặc biệt là cho nông nghiệp vay ở các nước kém phát triển, phải ựối mặt với rủi ro ựáng kể là người vay không có khả năng trả nợ. Trong quản lý các nguồn lực của họ, họựã duy trì cung cấp tài chắnh ựa dạng xuyên các khu vực và lãnh thổ, họựã thành lập các tổ chức cho vay lục ựịa với các ngân hàng khác, xây dựng mối quan hệ cá nhân với các khách hàng. Những lúc khó khăn họ sẽ làm việc với người vay ựể xây dựng một kế hoạch cứu vãn quay vòng (rescue plan of roll-overs), ựiều chỉnh lãi suất Ầv.v thế chấp thoả thuận. Nhưng sự mềm dẻo ựó hiếm khi gặp ở các ngân hàng nông nghiệp. Một hy vọng về sự tiến bộ là bảo hiểm tắn dụng nông nghiệp và các chương trình bảo hiểm cây trồng hiện nay khả năng sẽ chuyển sang qui trình bảo hành vay. Hiện tại chưa có nhiều bằng chứng ựể nói rằng cái ựó giúp các ngân hàng nhiều hơn hoặc tăng lượng cho vay
ựối với nông nghiệp nói chung và các trang trại nhỏ nói riêng, nhưng nó vẫn cho thấy là có
hiệu quả.
3.6.Tắnh không chắc chắn và xây dựng chắnh sách
Cho ựến bây giờ chúng ta ựã tập trung vào vấn ựề xây dựng chắnh sách ựể hạn chế rủi ro và không chắc chắn trong khu vực nông thôn. Nhưng cũng có thể có nhiều ý kiến suy sét ngược trở lại ựáng ựược chú ý, ựó là có rủi ro ựược tạo ra thêm trong lòng khu vực nông thôn là hậu quả của các chắnh sách can thiệp của chắnh phủ hay không ?, ựã có những kết quả không chắc chắn, hoặc phụ thuộc vào tần suất và sự thay ựổi không lường trước ựược của cách thiết kế và thực hiện các chắnh sách hay không ? (MacLaren 1980; Gardner et al. 1984).
Hiện nay các quốc gia cố gắng cải cách các chắnh sách ựối nội trong phạm vi hiệp
ựịnh thương mại GATT là một dẫn chứng (Witzke 1987). Mặc dù công việc ựó ựã ựược làm
do hiệu ứng của tự do hoá thương mại- như Anderson & Blackhurst 1992 ựã phân tắch- thì giá cả của thị trường nông sản thế giới vẫn không chắc chắn/bấp bênh cả về ý nghĩa cũng như sự thay ựổi của nó. Vắ dụ, qua việc mở cửa thương mại nông nghiệp giữa các nước ngày càng nhiều hơn sẽ làm giảm biến ựộng giá trên thế giới do có hiệu ứng kéo- rủi ro (Risk- pooling effect), và qua ựó làm giảm biến ựộng giá thế giới, cái ựó có thể lớn hơn số bù trừ ngăn chặn phá gắa do giảm dự trữẦlà kết quả của việc giảm bù giá trong nước. Hơn nữa, nhiều quốc gia cân bằng phản ứng của họựối với hiệp ựịnh GATT bằng các chắnh sách trong nước có lợi cho người nông dân và người tiêu dùng, họựiều chỉnh và phát triển các chắnh sách theo cách hỗ trợ rủi ro ở mọi mức ựộ.
Một ựặc ựiểm gợi lên trắ tò mò của chắnh sách hạn chế rủi ro là một số nước hiện nay
ựang xem xét/cân nhắc ựể bổ sung các chắnh sách quản lý rủi ro công cộng ựể giúp nông dân
khắc phục rủi ro. Vắ dụ Mỹ hiện nay ựang tắnh ựến phương pháp bảo hiểm thu nhập, loại bảo hiểm này sẽ bảo vệ nông dân trước mọi nguồn rủi ro thu nhập, kể cả rủi ro giá do chắnh phủ thay ựổi chắnh sách (Tweeten et al.1994). Một kinh nghiệm không hay của Mỹ là chắnh sách bảo hiểm cây trồng tập trung vào rủi ro sinh học và khắ hậu. Nếu bảo hiểm rủi ro thu nhập
ựược thông qua, thì tương tự như khái niệm Ộnông nghiệp chắnh phủỢ ựể nâng tầm của chắnh
sách ựó lên mà ựến bây giờ chưa tưởng tượng ựược.
Một ựiểm ựáng chú ý và nổi bật là lĩnh vực nông nghiệp tràn ngập rủi ro môi trường. Tắnh phức tạp của môi trường rủi ro, từ vấn ựề sinh học ựến vấn ựề lý học, hoá học và kinh tế xã hội , làm cho vấn ựề trở nên lẫn lộn (Walker & Gardner 1992; NSCGR 1995). Những dấu hiệu tiềm năng liên quan ựến rủi ro gồm vấn ựề hiệu ứng nhà kắnh, ô nhiễm ựất do sử dụng không hợp lý các chất nông hoá, quản lý những vật nuôi mẫn cảm với bệnh tật, hoặc ựơn giản là rửa trôi ựất (Anderson & Thampapillai 1990). Chắnh sách không chắc chắn trong phản
ứng ựối với các vấn ựề như chuyển cam kết quốc tế, chuyển lời hứa bầu cử thành chắnh sách ựối nội và những yêu cầu mới ựối với nông dân, là những ựóng góp vào rủi ro mới của khu