Với tớnh ủa dạng phong phỳ của rủi ro và tớnh rộng lớn về mặt ủịa lý mà kinh nghiệm về cỏc chớnh sỏch bảo trợ rủi ro, khụng cú gỡ ngạc nhiờn, là rất ủa dạng và khỏc nhau.
3.1. ðầu tư vào các tài sản công
ðầu tư vào các tài sản công không chỉ nhằm hạn chế rủi ro cho nông nghiệp mà còn cú mục ủớch khỏc. ðầu tư cho thuỷ lợi là một vớ dụ, ngoài mục ủich tưới tiờu cũn cú mục ủớch nõng cao năng suất ủất ủai và tài nguyờn nước, cũng như tăng cụng ăn việc làm cho nụng thôn và tăng khả năng tự cung cấp lương thực.
Tương tự, hiệu ứng hạn chế rủi ro từ chọn tạo giống cây trồng chống chịu sâu bệnh và chịu ỳng, hạn sẽủược nhõn lờn thụng qua ủầu tư của chớnh phủ cho cụng việc nghiờn cứu.
Dạng ủầu tư như vậy gọi là ủầu tư vào tài sản cụng, ủú là sự can thiệp cần thiết của chớnh phủ. Quỏ trỡnh này khụng những ủó mang lại thành cụng lớn trước mắt mà cũn cần thiết cho cả tương lai. Làm ủược việc này khụng phải là dễ vỡ cú sự cạnh tranh về tài chớnh trong nghiên cứu và phát triển ở các nước nghèo và cảở các nước giàu. Khu vực tư nhân có vai trò cung cấp, ớt nhất là một vài dịch vụ nụng nghiệp, vớ dụ như ngụ lai và ủó ủược bảo vệ quyền sở hữu.
3.2. Ổn ủịnh giỏ
Ổn ủịnh giỏ là một hỡnh thức can thiểp truyền thống của chớnh phủ ủối với khu vực nụng nghiệp. Cú nhiều cơ chế ủó ủược ỏp dụng ủể theo ủuổi mục ủớch trờn và ủó cú nhiều thành cụng cũng như sai lầm. Vớ dụ vấn ủề dự trữ, ớch lợi thấy ủược từ dự trữ là tương ủối nhỏ. Hơn nữa ỏp dụng vào thực tế cú nhiều vấn ủề nan giải phải khắc phục, ủú là rất khú ủỏnh giỏ phản ứng cung ủối với việc ổn ủịnh giỏ ủưa ra. ðời sỗng sẽủơn giản hơn nếu dự trữ không tốn kém gì. Nhưng không phải như thế, như kinh nghiêm của liên minh châu Âu về ngũ cốc, và của Úc về kho dự trữ lụng cừu khổng lồ là bằng chứng ủó chứng minh ủiều ủú.
3.3. Bảo hiểm cây trồng
Bảo hiểm cõy trồng là hỡnh thức ủược cả cỏc nước kộm phỏt triển và ủó phỏt triển ỏp dụng. ðộng lực ủối với cỏc chương trỡnh này thường là bắt nguồn từ sự quan tõm của chớnh phủ ủối với cỏc rủi ro do thảm hoạ như hạn, hoặc hạn chế tỡnh trạng khụng trảủược nợ nhà
băng/ngõn hàng. Chỉ trừ một ớt trường hợp, cũn ủa số kết quả tài chớnh của bảo hiểm cõy trồng ủó trở nờn tồi tệ (Hazell 1992). ðể cú hiệu quả kinh tế mà khụng cần ủến trợ giỳp/bự lỗ của chớnh phủ thỡ nhà bảo hiểm phải giữủược lượng chi bảo hiểm nhỏ hơn lượng thu phớ bảo hiểm của nụng dõn. Trong thực tế, nhiều chương trỡnh bảo hiểm cõy trồng lớn trả 2,5 ủụla hoặc nhiều hơn cho 1 ủụ la họ thu phớ bảo hiểm của nụng dõn. Phần chờnh lệch do nhà nước bự lỗ (với số lượng 10-400 ủụla cho một ha bảo hiểm). Với lượng bự lỗ này nhiều nụng dõn còn miễn cưỡng mua bảo hiểm. Kết quả là, nhiều chương trình bảo hiểm của chính phủ làm là mang tớnh bắt buộc kể cả ủối với những nụng dõn trồng cỏc cõy chuyờn mụn hoỏ ủặc biệt (như Nhật Bản) hoặc ủối với nụng dõn cú vay tiền từ ngõn hàng nụng nghiệp nhưở Mexico.
Nguyờn nhõn ban ủầu của chi phớ cao của cỏc chương trỡnh bảo hiểm cõy trồng của chớnh phủ là hướng vào bảo hiểm rủi ro về thiệt hại là thuộc vấn ủềủạo ủức (Hazell 1995a) . Cỏc loại rủi ro này bao gồm rủi ro do thời tiết khớ hậu, sõu bệnh, những rủi ro rất khú ủịnh lượng và ủỏnh giỏ và cỏc thiệt hại này cú thể chịu ảnh hưởng bởi cỏc hoạt ủộng quản lý của người nụng dõn. Vấn ủề trở nờn tồi tệ khi bảo hiểm là bảo hiểm năng suất cốủịnh nào ủú chứ khụng phải là bự những thiệt hại thực sự. Nhưng ủõy khụng phải là nguyờn nhõn duy nhất của sai lầm.
Một yếu tố khỏc lớn hơn và là vấn ủề nhạy cảm, ủú là chớnh phủ xõy dựng một lượng bảo ủảm hiệu quả tài chớnh của người cung cấp bảo hiểm. Nếu nhõn viờn bảo hiểm biết rằng mọi thiệt hại hoặc lỗủều ủược nhà nước bự ủắp một cỏch tựủộng thỡ họ sẽ ớt nhạy cảm theo ủuổi việc kờu cỏc hoạt ủộng bảo hiểm khi họ làm phớ bảo hiểm và ủỏnh giỏ thiệt hại. Trong thực tế, họ sẽ tỡm cỏi lợi trong việc thụng ủồng/cấu kết với nụng dõn khi ủề trỡnh cỏc khiếu nại rủi ro.
Bõy giờ lý do thụng thường cho sai lầm của chớnh phủủú là chớnh phủ làm suy yếu người cung cấp bảo hiểm nhà nước vì lý do chính trị. Ví dụở Mexico, thống kê cho thấy tổng số tiền bồi thường thiệt hại tăng lờn ủột ngột ngay trước khi bầu cử và trong cỏc năm cú bầu cử, và lại giảm ủi ngay sau ủú. Ở nước Mỹ, chớnh phủ Mỹủó lập tức làm mất uy tớn của cỏc nhà bảo hiểm cây trồng bằng cách hỗ trợ trực tiếp cho người sản xuất ở vùng bị thiệt hại. Tại sao nụng dõn mua bảo hiểm cõy trồng ủối với những thảm hoạ lớn (gồm cả hạn hỏn) khi họ biết rằng hành lang nụng nghiệp luụn luụn cú thểủược sử dụng cho ỏp lực chớnh trị cần thiết ủể trực tiếp nhận ủược sự ủng hộ ủối với họ trong thời gian cần thiết mà khụng mất chi phớ tài chính nào?
Lý do chi phí tốn kém khác của họ là những người cung cấp bảo hiểm cây trồng có xu hướng chuyên môn hoá quá sâu, tập trung vào những cây trồng cụ thể, những vùng và những nụng dõn nhất ủịnh, ủặc biệt là những bảo hiểm gắn với cỏc chương trỡnh tớn dụng của những nhúm nụng dõn do nhà nước xỏc ủịnh. Nếu khụng cú cơ cấu bảo hiểm tốt và ủa dạng thỡ cỏc nhà bảo hiểm cõy trồng dễ mắc phải cỏc khú khăn cựng một lỳc và phải ủối mặt với những tổn thất thuộc vấn ủề qui mụ trong một vài năm. Từ khi cỏc tổ chức bảo hiểm của nhà nước thực sự cú khả năng nhận ủược tỏi bảo hiểm thương mại, thỡ chuyờn mụn hoỏ làm tăng sự phụ thuộc của nó vào nhà nước.
Các nhà bảo hiểm/các tổ chức bảo hiểm cây trồng của nhà nước cũng có xu hướng chi phớ quản lý cao, cỏi ủú một phần là do họ thường bảo hiểm cho nụng dõn cú qui mụ sản xuất nhỏ, và cũng do cụng việc bảo hiểm cú tớnh thời vụ rất cao và thiếu một cơ cấu bảo hiểm ủa dạng, có nghĩa là nhân viên và các trang thiết bị không sử dụng hết công suất trong năm.
Cũng khụng cú bằng chứng thuyết phục nào về vấn ủề nhà nước bự lỗ bảo hiểm cõy trồng ủó làm lợi cho xó hội. Vớ dụ, phõn tớch lợi ớch-chi phớ của cỏc chương trỡnh bảo hiểm của Mexico và Nhật Bản cho thấy lợi ớch xó hội là khụng ủỏng kể so với chi phớ của nú (Bassoco ; Artas & Norton 1986; Tsujii 1986), cũng không có nhiều bằng chứng cho thấy làm tăng cho vay hoặc làm lợi cho ngân hàng nông nghiệp. Trong một nghiên cứu hiếm hoi,
Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội - Giáo trình Qủan trị rủiro -------120 Pomerada 1984 ủó so sỏnh kết quả vay bảo hiểm và khụng bảo hiểm trong cơ cấu vay của ngõn hàng Panama, lợi ớch vay bảo hiểm rừ ràng là cao hơn và ổn ủịnh hơn khụng bảo hiểm.
Nhưng tổng thể cỏi ủược của ngõn hàng chỉ là khiờm tốn và cú thểủạt ủược dễ dàng hơn chỉ ủơn giản bằng cỏch cho phộp ngõn hàng nụng nghiệp tăng 2% lói suất ủối với người vay mà khụng tốn kộm gỡ của nhà nước. Cỏi ủú cũng ủó là rẻ hơn tỉ lệ phớ bảo hiểm mà người vay phải trả bảo hiểm bắt buộc.
Bảo hiểm tư nhân cũng phát triển ở một số nước, và phí này hàng năm khoảng chừng trờn 1 tỉ ủụla (Gudger 1991). Nhỡn lại bảo hiểm tư nhõn thỡ phần lớn là dành cho bảo hiểm thảm hoạủối với cỏc trang trại sản xuất hàng hoỏ qui mụ lớn trồng cỏc cõy cú giỏ trị kinh tế cao.
3.4. Trợ giúp thảm hoạ
Chớnh sỏch trợ gớup thảm hoạ, hoặc thiếu trợ giỳp thảm hoạ, ủại diện cho cơ hội can thiệp của chính phủ.
Dấu hiệu của một chớnh sỏch tốt là xoay vào cỏc hoạt ủộng cần thiết mà khụng cần ủến (thậm chớ khụng cần sự cho phộp) một chớnh sỏch thuận lợi nhất. Bõy giờ với những chính sách như vậy không còn tạo ra sự nhạy cảm của người sản xuất trong việc tự nỗ lực hoạch ủịnh kế hoạch chống thảm hoạ thiờn tai (như hạn hỏn) nữa. Vớ dụ ở nước Úc, sau chặng ủường dài lịch sử về can thiệp của chớnh phủ ủối với thị trường chăn nuụi và cỏ khụ dưới tiờu ủề hỗ trợ quản lý hạn hỏn cho người sản xuất, thỡ hiện nay ủó thực hiện một hệ thống như thế (DPRTF 1990).
3.5.Cụng cụ chung và cụng cụ tớn dụng trong can thiệp ủối với rủi ro
Một cơ chế khỏc ủể làm giảm bớt ủau ủớn về thiệt hại do rủi ro trong nhiều khu vực của nền kinh tếủú là chớnh sỏch thuế thu nhập. Ở nền kinh tế mà hệ thống thuế thu nhập hoạt ủộng tốt, thỡ cú thể thực hiện như sau: những người khụng cú khả năng ủúng thuế, trong ủú có cả nông dân, thì quản lý dòng thu nhập sau thuế theo cách ít gây ra gánh nặng tài chính cho họ và nõng cao hiệu quả của doanh nghiệp khi phải ủối mặt với sự thay ủổi cơ may trong sản xuất và thị trường. Ởủõu cú nhiều nhúm ủúng thuế thu nhập ớt, thỡ ởủú cú thể là cú nhiều cộng ủồng nụng nghiệp, rừ ràng là một cụng cụ quản lý rủi ro bằng cơ chế quản lý rủi ro như vậy là có nhiều hạn chế. Nhưng ý tưởng có một cơ chế chung cho tất cả các khu vực của nền kinh tế là chớnh ủỏng.
Một cơ chế tiềm năng nữa ủú là thị trường tớn dụng. Tớn dụng thể hiện như là một cụng cụ tự quản lý ủược ỏp dụng rộng rói và rất cú ớch ở cỏc nước ủó phỏt triển, nhưng lại khụng hắn như thế và khụng thực sự dễ dàng ở cỏc nước chậm phỏt triển, ở ủõu mà người nụng dõn vay vốn bị trúi buộc vào cỏc ủầu vào và phải trả nợ vào cuối vụ sản xuất kể cả khi mựa màng thất bỏt. Ở cỏc nước kộm phỏt triển thực tế chỉ cú khu vực nhà nước mới ủược yên tâm sử dụng tín dụng trong năm.
Thị trường tớn dụng nụng thụn ủó phục vụ hiệu quả cho những nụng dõn sản xuất hàng hoá hơn cho nông dân sản xuất tự cung tự cấp, nhiều người trong họ là những người vay mượn khụng cú hiệu quả vỡ họ ủó rất tốn kộm ủểủược vay và ủặc biệt họ phải ủối mặt với rủi ro sản xuất cao và khụng trảủược nợ. Vỡ vậy nhiều chớnh phủủó thành lập ngõn hàng phỏt triển nụng nghiệp ( ADBs) ủể cung cấp tớn dụng với lói suất ưu ủói cho nụng dõn sản xuất nhỏ. Những chi phí tốn kém và kết quả tồi tệ của các ADBs trong những năm 1970 và 1980 ủó dẫn ủến phải nỗ lực cho một cuộc cải cỏch. Thành tố mấu chốt của cuộc cải cỏch này là tự do hoá thị trường tín dụng và khuyến khích khu vực tư nhân cho vay hợp pháp ở mức ủộ khỏc nhau.
Cỏc tổ chức tớn dụng thương mại, ủặc biệt là cho nụng nghiệp vay ở cỏc nước kộm phỏt triển, phải ủối mặt với rủi ro ủỏng kể là người vay khụng cú khả năng trả nợ. Trong quản lý cỏc nguồn lực của họ, họủó duy trỡ cung cấp tài chớnh ủa dạng xuyờn cỏc khu vực và lónh thổ, họủó thành lập cỏc tổ chức cho vay lục ủịa với cỏc ngõn hàng khỏc, xõy dựng mối quan hệ cỏ nhõn với cỏc khỏch hàng. Những lỳc khú khăn họ sẽ làm việc với người vay ủể xõy dựng một kế hoạch cứu vón quay vũng (rescue plan of roll-overs), ủiều chỉnh lói suất
…v.v thế chấp thoả thuận. Nhưng sự mềm dẻo ủú hiếm khi gặp ở cỏc ngõn hàng nụng nghiệp. Một hy vọng về sự tiến bộ là bảo hiểm tín dụng nông nghiệp và các chương trình bảo hiểm cây trồng hiện nay khả năng sẽ chuyển sang qui trình bảo hành vay. Hiện tại chưa có nhiều bằng chứng ủể núi rằng cỏi ủú giỳp cỏc ngõn hàng nhiều hơn hoặc tăng lượng cho vay ủối với nụng nghiệp núi chung và cỏc trang trại nhỏ núi riờng, nhưng nú vẫn cho thấy là cú hiệu quả.
3.6.Tính không chắc chắn và xây dựng chính sách
Cho ủến bõy giờ chỳng ta ủó tập trung vào vấn ủề xõy dựng chớnh sỏch ủể hạn chế rủi ro và không chắc chắn trong khu vực nông thôn. Nhưng cũng có thể có nhiều ý kiến suy sét ngược trở lại ủỏng ủược chỳ ý, ủú là cú rủi ro ủược tạo ra thờm trong lũng khu vực nụng thụn là hậu quả của cỏc chớnh sỏch can thiệp của chớnh phủ hay khụng ?, ủó cú những kết quả khụng chắc chắn, hoặc phụ thuộc vào tần suất và sự thay ủổi khụng lường trước ủược của cách thiết kế và thực hiện các chính sách hay không ? (MacLaren 1980; Gardner et al. 1984).
Hiện nay cỏc quốc gia cố gắng cải cỏch cỏc chớnh sỏch ủối nội trong phạm vi hiệp ủịnh thương mại GATT là một dẫn chứng (Witzke 1987). Mặc dự cụng việc ủú ủó ủược làm do hiệu ứng của tự do hoỏ thương mại- như Anderson & Blackhurst 1992 ủó phõn tớch- thỡ giá cả của thị trường nông sản thế giới vẫn không chắc chắn/bấp bênh cả về ý nghĩa cũng như sự thay ủổi của nú. Vớ dụ, qua việc mở cửa thương mại nụng nghiệp giữa cỏc nước ngày càng nhiều hơn sẽ làm giảm biến ủộng giỏ trờn thế giới do cú hiệu ứng kộo- rủi ro (Risk- pooling effect), và qua ủú làm giảm biến ủộng giỏ thế giới, cỏi ủú cú thể lớn hơn số bự trừ ngăn chặn phá gía do giảm dự trữ…là kết quả của việc giảm bù giá trong nước. Hơn nữa, nhiều quốc gia cõn bằng phản ứng của họủối với hiệp ủịnh GATT bằng cỏc chớnh sỏch trong nước cú lợi cho người nụng dõn và người tiờu dựng, họủiều chỉnh và phỏt triển cỏc chớnh sỏch theo cỏch hỗ trợ rủi ro ở mọi mức ủộ.
Một ủặc ủiểm gợi lờn trớ tũ mũ của chớnh sỏch hạn chế rủi ro là một số nước hiện nay ủang xem xột/cõn nhắc ủể bổ sung cỏc chớnh sỏch quản lý rủi ro cụng cộng ủể giỳp nụng dõn khắc phục rủi ro. Vớ dụ Mỹ hiện nay ủang tớnh ủến phương phỏp bảo hiểm thu nhập, loại bảo hiểm này sẽ bảo vệ nông dân trước mọi nguồn rủi ro thu nhập, kể cả rủi ro giá do chính phủ thay ủổi chớnh sỏch (Tweeten et al.1994). Một kinh nghiệm khụng hay của Mỹ là chớnh sỏch bảo hiểm cây trồng tập trung vào rủi ro sinh học và khí hậu. Nếu bảo hiểm rủi ro thu nhập ủược thụng qua, thỡ tương tự như khỏi niệm “nụng nghiệp chớnh phủ” ủể nõng tầm của chớnh sỏch ủú lờn mà ủến bõy giờ chưa tưởng tượng ủược.
Một ủiểm ủỏng chỳ ý và nổi bật là lĩnh vực nụng nghiệp tràn ngập rủi ro mụi trường.
Tớnh phức tạp của mụi trường rủi ro, từ vấn ủề sinh học ủến vấn ủề lý học, hoỏ học và kinh tế xó hội , làm cho vấn ủề trở nờn lẫn lộn (Walker & Gardner 1992; NSCGR 1995). Những dấu hiệu tiềm năng liờn quan ủến rủi ro gồm vấn ủề hiệu ứng nhà kớnh, ụ nhiễm ủất do sử dụng khụng hợp lý cỏc chất nụng hoỏ, quản lý những vật nuụi mẫn cảm với bệnh tật, hoặc ủơn giản là rửa trụi ủất (Anderson & Thampapillai 1990). Chớnh sỏch khụng chắc chắn trong phản ứng ủối với cỏc vấn ủề như chuyển cam kết quốc tế, chuyển lời hứa bầu cử thành chớnh sỏch ủối nội và những yờu cầu mới ủối với nụng dõn, là những ủúng gúp vào rủi ro mới của khu vực nông nghiệp
Trường ðại học Nông nghiệp Hà Nội - Giáo trình Qủan trị rủiro -------122 Một lĩnh vực nữa mà chớnh phủ cú thể làm ủú là cỏc vấn ủề thuộc luật bảo vệ quyền sở hữu nhằm hạn chế ruỉ ro, ủảm bảo tiếp cận với ủất ủai, nước tưới và cỏc tài nguyờn quan trọng khỏc, cũng là một nguồn rủi ro ủỏng ủỏng kể. Vấn ủề quan trọng ở nhiều nước hiện nay là vấn ủề quyền về ủất ủai, ủặc biệt là vấn ủề tiếp cận với người sở hữu truyền thống.
Bằng qui ủịnh của luật phỏp ủối với tiếp cận cỏc nhúm người hiện nay khụng làm nụng nghiệp, những người trước ủõy khụng phải là người cú nguồn gốc tại ủú, nhà nước cú thể giảm mức rủi ro trong hoạch ủịnh mụi trường. Tất nhiờn nhà nước cú thể bằng cỏch khỏc ủể bự vào phần tăng hỗ trợ rủi ro. Cỏc thỏch thức ủối với cỏc chớnh sỏch là khụng cú kết thỳc, bao gồm cả quyền ủất ủai khụng chắc chắn.
3.7. Nụng dõn và những phản ứng ủối với sự can thiệp của chớnh phủ
Rủi ro là hiện thực. Không ai bắt nông dân phải ở lại với nông nghiệp, nhưng nhiều người ủó chọn như vậy. Chớnh phủ thấy khú lũng khụng can thiệp vào nụng nghiệp, ủặc biệt là ủối với vấn ủề quản lý những rủi ro chớnh. Bất cứ nơi nào nụng dõn cũng biết nụng nghiệp là ngành kinh doanh cú nhiều rủi ro, bất kể chớnh phủ cú làm gỡ hoặc ủụi khi vỡ chớnh phủ làm gì. Khu vực nông nghiệp hình như không nhiều rủi ro hơn các khu vực có qui mô kinh doanh nhỏ khỏc. Kết hợp cỏi ủú, một số ớt ý kiến ủề cao những ủũi hỏi cơ bản ủối với chớnh phủ về xu hướng xới xỏo lờn vấn ủề quản lý rủi ro của nụng dõn với cỏi gọi là chớnh sỏch can thiệp “ủầy giỳp ủỡ’’ (Tweeten 1955).
Mức ủộ phản ứng của nụng dõn ủối với cỏc chương trỡnh của chớnh phủ phụ thuộc hoàn toàn vào mụi trường quyết ủịnh, và tỡm kiếm những vấn ủề bờn trong cỏi ủú là khụng cú kết quả lắm. Người ta thấy rằng, nếu nông dân giàu có hơn, họ có xu hướng ít chống lại rủi ro hơn, và ớt quan tõm ủến hỡnh thức can thiệp nhằm hạn chế rủi ro của chớnh phủ. Phỏt triển kinh tế thành cụng mới là lý do sắp tới ủể chớnh phủ cố gắng ngăn chặn khuynh hướng can thiệp dưới khẩu hiệu chính trị là giúp khắc phục rủi ro nông nghiệp.
Người ta ủưa ra giả thuyết rằng cỏc kỹ năng phõn tớch quyết ủịnh trong cỏc phõn tớch chớnh sỏch ủó khụng ủủ phỏt triển/ khụng ủủ tầm ủể cú khả năng hiểu thấu cỏc rủi ro mà nụng dõn ủó phải ủối mặt cũng như khụng cú khả năng thiết kế cỏc chương trỡnh quản lý rủi ro của chớnh phủ một cỏch hiệu quả. Cú thể cỏc chương trước ủó cú một ủúng gúp tiến tới thay ủổi tình trạng này, và nhanh chóng mở rộng các công cụ can thiệp, tương lai của công việc làm chớnh sỏch nụng nghiệp liờn quan ủến rủi ro cú thể ớt ảm ủạm hơn thời gian qua.% %