6. Kết cấu của luận văn
1.2.3. Những tác động tiêu cực của quản lý hành chính đối với sự phát triển
triển kinh tế - xã hội và quản lý dự án đầu tư
Những hạn chế về cải cách hành chính nhƣ đã phân tích ở trên đã tạo ra những tác động bất cập, kìm hãm sự phát triển kinh tế - xã hội của đất nƣớc. Những điểm nổi bật có thể chỉ ra nhƣ sau:
- Sự can thiệp hành chính của các cơ quan nhà nước vào hoạt động sản xuất, kinh doanh của các chủ thể kinh tế nhiều khi thái quá và vô lý. Điều này bắt nguồn từ nhiều nguyên nhân khác nhau: Hệ thống pháp luật kinh tế trong cơ chế thị trƣờng đã có bƣớc phát triển, tuy nhiên vẫn chƣa đồng bộ; Vai trò của Nhà nƣớc với tƣ cách là ngƣời điều tiết vĩ mô nền kinh tế nhiều khi bị nhầm lẫn với vai trò Nhà nƣớc là chủ đầu tƣ, điều này làm cho các kế hoạch của Nhà nƣớc thiếu tính hƣớng dẫn nền kinh tế gắn với vận dụng nguyên tắc thị trƣờng mà nặng về phân bổ đầu tƣ Nhà nƣớc; hệ thống chính sách tài chính, tiền tệ và các công cụ điều tiết kinh tế đối ngoại vẫn còn lạc hậu chứa nhiều nội dung mang tính bao cấp, bảo hộ hoặc thiên vị quá mức.
Trong điều kiện thực thi pháp luật của bộ máy Nhà nƣớc chƣa cao, những điều trên đây tạo điều kiện cho các cơ quan quản lý Nhà nƣớc can thiệp hành chính thái quá, trái thẩm quyền, trái pháp luật dƣới nhiều hình thức khác nhau vào hoạt động sản xuất kinh doanh của doanh nghiệp nhằm mƣu cầu lợi ích cục bộ.
- Sự thiếu minh bạch, thiếu trách nhiệm giải trình và khả năng tiên liệu thấp của hệ thống thể chế và nền hành chính. Tính công khai, minh bạch của hệ thống thể chế và nền hành chính là yêu cầu quan trọng hàng đầu đối với mỗi quốc gia trong quá trình gia nhập WTO. Tính minh bạch của hệ thống pháp luật bao gồm những yếu tố nhƣ công khai, chính xác, ổn định và khả năng tiên liệu đƣợc của những thay đổi chính sách và pháp luật. Về khía cạnh công khai thì hệ thống pháp luật nƣớc ta đã có những tiến bộ rõ nét, nhƣng xét ở tính chính xác và ổn định thì hệ thống pháp luật và chính sách cần đƣợc tiếp tục hoàn thiện hơn nữa, bởi vì sự thay đổi các văn bản pháp luật diễn ra khá thƣờng xuyên và khả năng tiên liệu đƣợc của các văn bản pháp luật ở mức độ rất thấp.
Có nhiều nguyên nhân dẫn đến tình trạng thiếu minh bạch, một trong những nguyên nhân chính là sự thiếu trách nhiệm giải trình của các cơ quan và công chức nhà nƣớc. Sự thiếu thông tin đã cản trở đáng kể việc tham gia và giám sát của nhân dân đối với hoạt động hoạch định, thực thi pháp luật và các chính sách, chƣơng trình phát triển kinh tế- xã hội. Mặc dù ở nƣớc ta đã thực hiện một số sáng kiến nhằm tăng cƣờng sự tham gia và giám sát của ngƣời dân, nhƣ thực hiện Quy chế Dân chủ ở cơ sở và hoạt động của các ban thanh tra nhân dân, tuy nhiên nhƣ vậy là chƣa đủ và kết quả đạt đƣợc nói chung vẫn còn hạn chế.
- Tình trạng cơ quan nhà nước sách nhiễu và gây khó khăn cho nhân dân và doanh nghiệp vẫn còn nặng nề. Việc giảm thiểu và từng bƣớc xoá bỏ tình trạng các cơ quan nhà nƣớc sách nhiễu và gây khó khăn cho nhân dân và doanh nghiệp vừa là phƣơng tiện vừa là mục đích của công cuộc cải cách hành chính ở nƣớc ta. Trong những năm qua, với những nỗ lực đáng kể từ cải cách thể chế, thủ tục, bộ máy cho đến hoàn thiện đội ngũ công chức, nhiều địa phƣơng đã đạt đƣợc một số kết quả đáng ghi nhận về phƣơng diện này, điển hình là việc thực hiện Luật Doanh nghiệp và việc áp dụng thí điểm cơ chế “một cửa”. Tuy nhiên, tình trạng ngƣời dân và doanh nghiệp bị gây khó
dễ, sách nhiễu bởi các quy định, quy trình, thủ tục phiền hà cùng với nạn quan liêu, hách dịch, thiếu trách nhiệm, tiêu cực của một bộ phận cán bộ, công chức vẫn còn khá phổ biến, có chiều hƣớng gia tăng hoặc thành thông lệ, ảnh hƣởng xấu, thậm chí nghiêm trọng, đến tình hình kinh tế và xã hội. Cho đến nay chi phí và thời gian gia nhập thị trƣờng của các doanh nghiệp Việt Nam vẫn ở mức cao so với các nƣớc trong khu vực; trong quá trình sản xuất, kinh doanh, các doanh nghiệp cũng gặp phải rất nhiều rào cản từ những can thiệp gây khó dễ của các cơ quan nhà nƣớc, nhất là tình trạng trùng lặp, chồng chéo trong hoạt động của các cơ quan thanh tra, kiểm tra, kiểm soát đối với doanh nghiệp.
1.3.3. Kinh nghiệm cải cách hành chính trong quản lý dự án đầu tư
Ở Việt Nam đã có một số địa phƣơng nhƣ Lào Cai, Đồng Nai, Bắc Ninh, Long An... đạt đƣợc đƣợc những cải cách thủ tục hành chính có tác động tốt tới môi trƣờng kinh doanh cho doanh nghiệp nói chung và cho các dự án đầu tƣ thuộc khu vực kinh tế nhà nƣớc nói riêng. Những cải cách đó cũng thực sự mang lại hiệu quả cho các chính quyền địa phƣơng mà cụ thể là các cơ quan liên quan trực tiếp tới các quy trình thủ tục hành chính. Vậy các địa phƣơng này có những cách làm hay nào? Và quá trình này để lại những bài học kinh nghiệm gì? Việc trả lời hai câu hỏi này sẽ rất hữu ích cho việc xây dựng những giải pháp cải cách thủ tục hành chính trong quản lý dự án đầu tƣ của tỉnh Quảng Ninh.
Những kinh nghiệm cải cách đƣợc chọn dƣới đây là những thực tiễn tốt đang đƣợc triển khai hiệu quả ở các địa phƣơng.
Bắt đầu từ tăng cƣờng thông tin cho nhà đầu tƣ
Việc cung cấp thông tin ngay trong giai đoạn tiếp xúc nhà đầu tƣ đã đƣợc nhiều tỉnh chú trọng và cải tiến. Các cơ quan đăng ký kinh doanh hoạt động với tinh thần hỗ trợ và trợ giúp cao nhất, theo hƣớng một nhà cung cấp dịch vụ với những tiêu chí nhanh chóng về thời gian, tiện lợi về thủ tục, giảm thiểu về chi phí. Thậm chí với sự hỗ trợ của một số tổ chức quốc tế, một số tỉnh đã
tiến hành đào tạo cho các cán bộ đăng ký kinh doanh những kỹ năng đơn giản nhất về giao tiếp, tâm lý khách hàng, cung cấp thông tin. Đáp ứng những yêu cầu khác nhau về thông tin thành lập doanh nghiệp, Phòng Đăng ký Kinh doanh của Sở Kế hoạch và Đầu tƣ Tỉnh Bình Định đã tập hợp các loại thông tin tƣơng ứng để cung cấp cho các đối tƣợng thành lập doanh nghiệp tiềm năng. Ngoài những thông tin đăng tải trên website giúp doanh nghiệp tìm hiểu trực tuyến, Phòng còn chuẩn bị một hồ sơ các thông tin mẫu, lƣu trong đĩa CD, giúp doanh nghiệp chuẩn bị hồ sơ đầy đủ và thuận tiện. Mỗi doanh nghiệp đến tìm hiểu thông tin và cần hỗ trợ chuẩn bị hồ sơ đều đƣợc phát một đĩa CD miễn phí bao gồm những bộ hồ sơ mẫu thành lập các loại hình doanh nghiệp khác nhau. Những bộ hồ sơ này đƣợc soạn thảo bằng ba mã phông chữ khác nhau, tạo điều kiện cho doanh nghiệp chuẩn bị hồ sơ. Ngoài ra, đối với những phần doanh nghiệp cần chú ý, Phòng Đăng ký Kinh doanh đã đánh dấu bằng màu phông chữ khác, tiện cho việc khai hồ sơ của doanh nghiệp và công việc thụ lý sau này. Sau khi sử dụng đĩa CD, doanh nghiệp trả lại để các đối tƣợng doanh nghiệp khác tái sử dụng. Công khai và hƣớng dẫn thủ tục cho các doanh nghiệp và nhà đầu tƣ một cách chu đáo và chuyên nghiệp nhất đã đƣợc một số tỉnh, thành phố sử dụng. Bắc Ninh là một dẫn chứng tốt. Bắc Ninh chú trọng việc công khai thủ tục hành chính dƣới nhiều hình thức (poster, bảng thông báo, trên trang web, v.v.). Bắc Ninh xây dựng một Sổ tay hƣớng dẫn nhà đầu tƣ về trình tự thủ tục đầu tƣ, xây dựng của doanh nghiệp ngoài khu công nghiệp, trong đó cung cấp có hệ thống và chi tiết quy trình nhà đầu tƣ phải thực hiện, rõ ràng về cơ quan, hồ sơ, thời gian, trách nhiệm của doanh nghiệp cũng nhƣ của cơ quan Nhà nƣớc2. Sổ tay này có đầy đủ địa chỉ, số điện thoại liên lạc của tất cả các cơ quan Nhà nƣớc liên quan, tên đầy đủ của các văn bản pháp lý liên quan để nhà đầu tƣ có thể tìm hiểu thêm, những vấn đề lƣu ý khi chuẩn bị hồ sơ, các lỗi thƣờng gặp, hỏi và đáp những vấn đề phổ biến. Đây thực sự là công cụ rất hữu ích và nhiều thông tin cho nhà đầu tƣ.
Hình 1.1: Sổ tay hướng dẫn quy trình thủ tục đầu tư vào Bắc Ninh được công khai trên wedsite hai ngôn ngữ Việt – Anh
Nguồn: Cổng Thông tin Doanh nghiệp và Đầu tư Bắc Ninh 2012
Nhiều tỉnh xác định rằng chủ động cung cấp thông tin cho các doanh nghiệp là cách thức hữu hiệu để các doanh nghiệp nắm bắt đƣợc chủ trƣơng chính sách của Nhà nƣớc. Đồng Nai là một điển hình. Website của tỉnh có đến 5 thứ tiếng, ngoài tiếng Việt còn có phiên bản tiếng Anh, tiếng Nhật, tiếng
Trung Quốc và Hàn Quốc3. Đây là những ngôn ngữ của các nhà đầu tƣ phổ
biến nhất tại Đồng Nai.
Hình 1.2: Giao diện wedsite 5 ngôn ngữ của tỉnh Đồng Nai
Nguồn: Cổng thông tin điện tử tỉnh Đồng Nai năm 2012
Lào Cai là tỉnh đang phát triển rất mạnh mẽ trong thu hút đầu tƣ và phát triển doanh nghiệp. Lào Cai hiện phát triển một hệ thống website của tỉnh khá đầy đủ thông tin, đăng tải cụ thể, chi tiết nhiều thủ tục hành chính liên quan đến doanh nghiệp. Tất cả thủ tục và các biểu mẫu thủ tục và thông tin về hành chính đƣợc đăng tải công khai trên website để mọi doanh nghiệp, nhà đầu tƣ có thể dễ dàng tiếp cận4.
Hình 1.3: Công khai thủ tục hành chính trên website tỉnh Lào Cai.
Nguồn: Cổng thông tin điện tử tỉnh Lào Cai 2012
Kết nối các thủ tục hành chính liên quan đến đầu tƣ ở Bắc Ninh
Ma trận về thủ tục đầu tƣ là một trong những khó khăn đối với các doanh nghiệp và nhà đầu tƣ nhất là khi triển khai dự án đầu tƣ. Giai đoạn đầu tiên khi tiến hành thủ tục đầu tƣ vào một địa phƣơng thƣờng là giai đoạn xác định địa điểm, vị trí để tiến hành đầu tƣ. Lĩnh vực này chịu những quy định khác nhau từ pháp luật về đầu tƣ, đất đai, môi trƣờng, xây dựng, v.v. với rất nhiều quy định chồng chéo và mâu thuẫn. Quy trình khảo sát giới thiệu địa điểm mặt bằng kinh doanh cho các nhà đầu tƣ tại một số tỉnh không phải thực sự thuận lợi. Một số kết quả nghiên cứu và khảo sát gần đây5 cho thấy mặc dù thủ tục của giai đoạn này chỉ là xin phê duyệt của cơ quan Nhà nƣớc có thẩm quyền về địa điểm lựa chọn và cơ quan có thẩm quyền phê duyệt là UBND tỉnh nhƣng trên thực tế nhà đầu tƣ dƣờng nhƣ phải tự tiếp xúc và làm việc với
4 Truy cập http://laocai.gov.vn/thutuchanhchinh/Trang/trangthutuchanhchinh.aspx
5
IFC/MCG, Báo cáo rà soát thủ tục hành chính về đầu tƣ và tiếp cận đất đai của doanh nghiệp nhỏ và vừa tại Bắc Ninh, Thừa Thiên - Huế, tháng 8 năm 2008
tất cả ba cấp cơ quan quản lý là cấp xã, cấp huyện và các sở ngành của tỉnh. Báo cáo nghiên cứu đã thống kê từ thực tế một tỉnh nhƣ Bắc Ninh (đƣợc đánh giá là tỉnh thự chiện tốt hơn so với quy định chung hiện nay) thì chỉ riêng giai đoạn khảo sát địa điểm đã bao gồm 41 bƣớc, 5 loại giấy tờ cần phải nộp, mất tối thiểu là 15 ngày và số lần tối thiểu đến cơ quan Nhà nƣớc là 13 lần6.
Có thể minh họa cho điều này bằng ví dụ về ma trận thủ tục tại Hà Nội7
Nếu trong vòng một hai năm, một nhà đầu tƣ có thể hoàn tất thủ tục cho một dự án thì đó quả là một nhà đầu tƣ tài ba. Hầu hết các dự án bất động sản ở Hà Nội đều đƣợc chuẩn bị một cách âm thầm từ rất lâu trƣớc khi chính thức đƣợc công bố. Quy trình lập một dự án đầu tƣ hiện nay phải qua rất nhiều bƣớc, và mỗi bƣớc lại qua rất nhiều cơ quan quản lý khác nhau. Ngay cả trong trƣờng hợp mọi thủ tục đều ổn, riêng việc “đeo bám” các cơ quan quản lý nhà nƣớc để hoàn tất các thủ tục là một thử thách quá lớn.
Lấy ví dụ muốn lập một dự án khu đô thị mới ở ngoại thành, về nguyên tắc, nhà đầu tƣ phải lập một “báo cáo đầu tƣ sơ bộ”, trƣớc đây gọi là “báo cáo tiền khả thi”. Để đảm bảo rằng dự án có cơ hội đƣợc chấp thuận, nhà đầu tƣ cũng có thể xin trƣớc một cái gọi là “chấp thuận về nguyên tắc” việc lập dự án từ UBND thành phố. Bƣớc này rất quan trọng nhƣng té ra lại không có giá trị pháp lý gì cả vì từ “chấp thuận” lập dự án đến “chấp thuận” dự án là một quãng đƣờng rất dài.
Tiếp sau “báo cáo đầu tƣ sơ bộ”, nhà đầu tƣ sẽ phải lập một “báo cáo đầu tƣ khả thi”. Báo cáo này về lý thuyết sẽ đƣợc gửi đến UBND thành phố để xem xét phê duyệt, nhƣng trên thực tế sẽ phải nộp ở Sở Kế hoạch và Đầu tƣ với tƣ cách là “cơ quan tham mƣu” chính về các dự án đầu tƣ.
Ma trận bắt đầu xuất hiện khi báo cáo này đƣợc gửi đến hàng chục sở ngành khác để “xin ý kiến”. Sự đồng ý hoàn toàn từ tất cả các sở ngành là
6
IFC/MCG, Báo cáo rà soát thủ tục hành chính về đầu tƣ và tiếp cận đất đai của doanh nghiệp nhỏ và vừa tại Bắc Ninh, Thừa Thiên - Huế, tháng 8 năm 2008
7
Anh Minh, Bất động sản Hà Nội: Hấp dẫn nhƣng khó vào, Thời báo Kinh tế Việt Nam, Nguồn: http://vneconomy.vn/2010120511545772P0C17/bat-dong-san-ha-noi-hap-dan-nhungkho-vao.htm.
trƣờng hợp hiếm gặp. Chƣa kể, ngay cả khi tất cả đều đồng ý, nhƣng chỉ cần một trongsố các văn bản phúc đáp có một vài chữ “tuy nhiên” hay vài ý “đề nghị xem lại nội dung A, B, C”, v.v. dự án cũng có nguy cơ bị gác lại.
Vấn đề là nhà đầu tƣ sẽ phải “nắm tình hình” ở rất nhiều cửa và gặp gỡ, làm việc với rất nhiều ngƣời khác nhau. Có vô vàn biến số có thể tới và chỉ cần một trong số đó không thuận lợi thì dự án sẽ chịu ảnh hƣởng. Sở Tài chính có thể đƣa ra những nghi ngờ về năng lực tài chính của chủ đầu tƣ. Sở Quy hoạch Kiến trúc có thể quyết định việc cho xây 10 tầng hay 30 tầng. Sở Công an có thể lo lắng chuyện phòng cháy chữa cháy trong khi quận huyện sở tại cũng có thể băn khoăn về vấn đề đền bù giải phóng mặt bằng, v.v.
Lựa chọn nào đây giữa việc nhìn thời gian và cơ hội trôi đi, với việc chấp nhận“chạy” để thúc đẩy dự án? Trong khi đó, cơ chế đấu thầu công khai để lựa chọn nhà đầu tƣ lại chỉ đƣợc tiến hành đối với các lô đất nhỏ lẻ, hầu hết các dự án có diện tích đƣợc tính bằng hecta hiện vẫn đƣợc quyết định bằng cơ chế giao đất.
Một khi các vấn đề thuần túy thị trƣờng vẫn đƣợc quyết định bằng quy trình hành chính, rất khó để có thể thúc đẩy thị trƣờng phát triển một cách lành mạnh trên nguyên tắc cạnh tranh, để đảm bảo rằng các sản phẩm đến tay ngƣời tiêu dùng cuối cùng sẽ có chất lƣợng và giá cả phù hợp nhất.
Do vậy, một xu hƣớng đƣợc nhiều địa phƣơng lựa chọn là hệ thống hóa các văn bản của Trung ƣơng thành một quy trình tại tỉnh, giản lƣợc một số thủ tục chồng chéo, nhà đầu tƣ dễ tìm, dễ tra cứu và dễ thực hiện. Trong quy trình này, thông thƣờng tỉnh sẽ lựa chọn áp dụng khung thời gian thấp nhất.
Bắc Ninh là tỉnh đã có những cải tiến đáng chú ý về quy trình này. Với sự hỗ trợ của Tổ chức Tài chính Quốc tế (IFC), UBND tỉnh Bắc Ninh đã tiến