Hiệu quả sử dụng đất là tổng hoà cỏc lợi ớch về kinh tế, xó hội và mụi trường do quy hoạch sử dụng đất đem lại khi phương ỏn quy hoạch được triển khai thực hiện trong thực tiễn.
Quy hoạch sử dụng đất là một bộ phận hợp thành trong hệ thống kinh tế của xó hội. Quỏ trỡnh lập phương ỏn quy hoạch sử dụng đất khỏ phức tạp, liờn quan đến nhiều vấn đề và chịu tỏc động của nhiều yếu tố khỏc nhau như cỏc mối quan hệ sản xuất; hỡnh thức sở hữu đất đai và cỏc tư liệu sản xuất khỏc. Với cỏch tiếp cận này, cần phải lưu ý một số vấn đề khi xem xột hiệu quả quy hoạch sử dụng đất, đú là [17]:
- Hiệu quả của phương ỏn quy hoạch phải được đỏnh giỏ trờn cơ sở hệ thống cỏc mối quan hệ về kinh tế cựng với việc sử dụng cỏc chỉ tiờu đỏnh giỏ phự hợp;
Số húa bởi Trung tõm Học liệu – Đại học Thỏi Nguyờn http://www.lrc-tnu.edu.vn
- Khi xỏc định hiệu quả của quy hoạch sử dụng đất cần xem xột đồng thời giữa lợi ớch của những người sử dụng đất với lợi ớch của toàn xó hội;
- Đất đai là yếu tố của mụi trường tự nhiờn, vỡ vậy cần phải chỳ ý đến cỏc yờu cầu bảo vệ và nõng cao độ phỡ nhiờu của đất, cũng như giữ gỡn cỏc đặc điểm sinh thỏi của đất đai;
- Việc tớnh toỏn cỏc chỉ tiờu hiệu quả cần tỏch bạch rừ phần hiệu quả đem lại của phương ỏn quy hoạch sử dụng đất thụng qua cỏc chỉ tiờu đồng nhất về chất lượng và cú thể so sỏnh được về mặt số lượng;
- Phương ỏn quy hoạch sử dụng đất là cơ sở để thực hiện cỏc biện phỏp như chuyển đổi cơ cấu sử dụng đất, cải tạo và bảo vệ đất, xõy dựng cỏc cụng trỡnh thuỷ lợi, giao thụng, cỏc dự ỏn xõy dựng cụng trỡnh phục vụ sản xuất, kinh doanh... Vỡ vậy, cần tớnh đến hiệu quả của tất cả cỏc biện phỏp cú liờn quan được thực hiện cho đến khi định hỡnh phương ỏn quy hoạch sử dụng đất (bao gồm chi phớ vốn đầu tư cơ bản và vốn quay vũng, cỏc chi phớ cần thiết để bồi thường thiệt hại và bảo vệ mụi trường).[24]
Quy hoạch sử dụng đất mang tớnh tổng hợp, nờn việc đỏnh giỏ và luận chứng phương ỏn quy hoạch sử dụng đất khỏ phức tạp. Thụng thường, khi đỏnh giỏ về gúc độ kinh tế luụn chứa đựng cả vấn đề mụi trường cũng như yếu tố xó hội của phương ỏn. Ngoài ra, khi xõy dựng phương ỏn quy hoạch sử dụng đất sẽ giải quyết đồng thời nhiều vấn đề riờng nhỡn từ gúc độ kỹ thuật, cũng như về mặt quy trỡnh sản xuất (yếu tố cụng nghệ). Như vậy, nội dung luận chứng tổng hợp và đỏnh giỏ phương ỏn quy hoạch sử dụng đất sẽ bao gồm cỏc hợp phần sau:
- Luận chứng và đỏnh giỏ về kỹ thuật;
- Luận chứng và đỏnh giỏ về quy trỡnh cụng nghệ; - Luận chứng và đỏnh giỏ về kinh tế;
Số húa bởi Trung tõm Học liệu – Đại học Thỏi Nguyờn http://www.lrc-tnu.edu.vn
- Luận chứng và đỏnh giỏ tổng hợp (chứa đựng đồng thời cỏc yếu tố kinh tế - xó hội - mụi trường).
Luận chứng về kỹ thuật được thực hiện để đỏnh giỏ việc bố trớ đất đai về mặt khụng gian của phương ỏn quy hoạch sử dụng đất và về đặc điểm tớnh chất của đất như: địa hỡnh khu vực, thành phần cơ giới đất, kết cấu địa chất, độ lớn khoanh đất, tỡnh trạng khai thỏc khu đất, cỏc trở ngại... Cỏc chỉ tiờu kỹ thuật sẽ được so sỏnh giữa cỏc phương ỏn quy hoạch với nhau hoặc so với tỡnh trạng trước quy hoạch sẽ cho phộp đưa ra nhận định về mức độ đỏp ứng cỏc tiờu chuẩn đề ra, mức độ cải thiện và những tồn tại, bất cập về điều kiện khụng gian của việc sử dụng đất.
Luận chứng về quy trỡnh cụng nghệ nhằm đỏnh giỏ khả năng đỏp ứng cỏc yờu cầu tỏi sản xuất mở rộng của việc tổ chức lónh thổ đề ra trong phương ỏn quy hoạch. Cỏc chỉ tiờu luận chứng và đỏnh giỏ thường biểu thị dưới dạng cõn đối cỏc nguồn lực, cỏc loại sản phẩm... Ngoài ra, cũn đề cập đến cỏc vấn đề khỏc như phõn bố sản xuất, cơ cấu tổ chức sản xuất, ỏp dụng cỏc khu luõn canh, chuyờn canh.
Mục tiờu của luận chứng về kinh tế và luận chứng tổng hợp (kinh tế - xó hội - mụi trường) nhằm xỏc định phương ỏn, tớnh toỏn hiệu quả của cỏc biện phỏp đề ra trong quy hoạch, xỏc định cỏc chỉ tiờu tổng hợp (biểu thị bằng tiền) đặc trưng cho hiệu quả của phương ỏn quy hoạch sử dụng đất, so sỏnh những kết quả nhận được (do tổ chức hợp lý sản xuất) với cỏc chi phớ bổ sung.
2.4. TèNH HèNH QUY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT TRấN THẾ GIỚI VÀ TRONG NƢỚC 2.4.1. Tỡnh hỡnh quy hoạch sử dụng đất trờn thế giới
* Nhật Bản: Trong những năm gần đõy, tốc độ cụng nghiệp hoỏ, hiện đại hoỏ và đụ thị tăng đó đặt ra nhu cầu sử dụng đất ngày một lớn cho tiến trỡnh phỏt triển kinh tế - xó hội, sự cạnh tranh về mục đớch sử dụng đất diễn ra khụng chỉ ở trong khu vực đụ thị mà cũn ở hầu hết trờn lónh thổ đất nước. “Trong những thập
Số húa bởi Trung tõm Học liệu – Đại học Thỏi Nguyờn http://www.lrc-tnu.edu.vn
kỷ vừa qua cơ cấu sử dụng đất đó cú sự thay đổi, bỡnh quõn mỗi năm chuyển đổi khoảng 30.000 ha đất sản xuất nụng nghiệp sang cỏc mục đớch khỏc..[29].
Giỏ trị sinh thỏi, thẩm mỹ của mụi trường thường xuyờn được nhấn mạnh trong quy hoạch. Sự phỏt triển kinh tế đũi hỏi sự kết hợp chặt chẽ việc sử dụng đất và cỏc xu hướng của xó hội, giải quyết cú hiệu quả mối liờn kết trung ương và địa phương trong quản lý mụi trường” [26].
* Ở Indonesia: Mỗi năm cú 50 ngàn ha đất trồng lỳa "biến" mất để nhường chỗ cho xõy dựng nhà ở và cỏc khu cụng nghiệp... Bờn cạnh việc giảm diện tớch đất canh tỏc, độ phỡ nhiờu của đất cũng suy giảm do ụ nhiễm chất thải từ cụng nghiệp hoặc do chế độ canh tỏc thiếu khoa học gõy ra.
* Ở Mỹ, do những nguyờn nhõn này gõy ra đó làm cho gần 20 triệu ha đất khụng cũn sử dụng được…”.
Hầu hết cỏc nước trờn thế giới, kể cả cỏc nước phỏt triển và đang phỏt triển, quy hoạch sử dụng đất đai mang tớnh đặc thự riờng, mỗi một loại hỡnh quy hoạch ở cỏc nước đều cú những quy định về nội dung, phương phỏp tiến hành... phõn ra cỏc cấp, kiểu quy hoạch, song 2 loại hỡnh quy hoạch này dự ở đõu trờn thế giới thỡ cũng cú những mối quan hệ nhất định. Trờn cơ sở quy hoạch khụng gian người ta tiến hành phõn vựng sử dụng đất sau đú tiến hành quy hoạch chi tiết cho từng khu vực. Quy hoạch chi tiết phỏt triển từng vựng thụng thường được đấu thầu cho cỏc cơ quan phỏt triển bất động sản tư nhõn. Tuy nhiờn, mỗi phương ỏn quy hoạch chi tiết đều phải tuõn thủ chặt chẽ cỏc quy định về xõy dựng và mụi trường; cỏc phương ỏn quy hoạch chi tiết phải được cụng bố cụng khai và trưng cầu ý kiến của cộng đồng dõn cư nơi cú quy hoạch ớt nhất là ba thỏng trước khi phờ duyệt và triển khai.
* Cộng hoà liờn bang Đức: Quy hoạch khụng gian liờn bang liờn quan đến việc tổng hợp sự phỏt triển giữa cỏc vựng và cỏc ngành của toàn bộ lónh thổ Cộng hoà Liờn bang Đức. Chớnh quyền liờn bang đưa ra một khung quy định
Số húa bởi Trung tõm Học liệu – Đại học Thỏi Nguyờn http://www.lrc-tnu.edu.vn
về nội dung và trỡnh tự thủ tục (thụng qua Luật Quy hoạch khụng gian Liờn bang). Cỏc bang cú trỏch nhiệm tuõn theo, cụ thể hoỏ và triển khai thực hiện.
Quy hoạch sử dụng đất là một bộ phận của quy hoạch khụng gian, do chớnh quyền địa phương thực hiện ở mức độ chi tiết tương ứng với cấp quận trờn nền bản đồ địa chớnh tỷ lệ 1/10,000, vị trớ của quy hoạch sử dụng đất được xỏc định trong hệ thống quy hoạch phỏt triển khụng gian (theo 4 cấp): Liờn bang, vựng, tiểu vựng và đụ thị. Trong đú, quy hoạch sử dụng đất được gắn liền với quy hoạch phỏt triển khụng gian ở cấp đụ thị.
Trong quy hoạch sử dụng đất ở Cộng hoà Liờn bang Đức, cơ cấu sử dụng đất: Đất nụng nghiệp và lõm nghiệp vẫn là chủ yếu, chiếm khoảng 85% tổng diện tớch; diện tớch mặt nước, đất hoang là 3%; đất làm nhà ở, địa điểm làm việc, giao thụng và cơ sở hạ tầng cung cấp dịch vụ cho dõn chỳng và nền kinh tế - gọi chung là đất ở và đất giao thụng chiếm khoảng 12% tổng diện tớch toàn Liờn bang.
* Ở Liờn bang Australia (Úc): [31] hầu hết cỏc Tiểu bang đều cú cơ quan quy hoạch riờng (Planning Commision) trực thuộc Chớnh phủ Tiểu bang, người đứng đầu cơ quan quy hoạch là thành viờn Chớnh phủ cú quyền hạn tương đương cỏc Bộ trưởng khỏc (hàm Bộ trưởng). Quy hoạch tổng thể khụng gian và phõn vựng sử dụng đất do ngõn sỏch Nhà nước Tiểu bang cấp, quy hoạch chi tiết do cỏc cụng ty trỳng thầu tự bỏ sau đú tớnh vào giỏ cỏc khu đất hoặc cỏc toà nhà bỏn đấu giỏ sau này. Ở Úc khi tiến hành quy hoạch điều đầu tiờn người ta chỳ trọng là phõn bổ sử dụng đất làm sao cho sử dụng cú hiệu quả nhất điều kiện tự nhiờn sẵn cú bảo đảm phỏt triển bền vững và cú mụi trường tốt. Thụng thường cỏc khu cú hồ, rừng cõy được giữ tối đa trong quỏ trỡnh quy hoạch. Cỏc khu nhà ở thường được bố trớ ven cỏc dũng sụng, bờ biển, gần hồ. Cỏc khu sản xuất bố trớ xa khu dõn cư, xa nguồn nước. Trong cỏc khu dõn cư chỳ trọng bố trớ đầy đủ cỏc khu dịch vụ thương
Số húa bởi Trung tõm Học liệu – Đại học Thỏi Nguyờn http://www.lrc-tnu.edu.vn
mại, trường học. Thụng thường khu trường học và trung tõm thương mại được bố trớ ở vị trớ gần trung tõm nhất để thuận lợi cho mọi cụng dõn trong khu. Tuy nhiờn, bệnh viện thụng thường được bố trớ ở phớa ngoài khu dõn cư, thuận lợi về giao thụng nhưng xa cỏc đường cao tốc hoặc nhà ga để trỏnh tiếng ồn và để ngăn chặn sự lõy lan của dịch bệnh. Tất cả cỏc khu đụ thị mới hiện nay khi thiết kế thường gắn với sử dụng tiết kiệm năng lượng, đốn chiếu sỏng dựng đốn tiết kiệm, cỏc nhà ở sử dụng tối đa pin năng lượng mặt trời, nước thải sinh hoạt được xử lý và theo đường ống riờng dành cho tưới cõy và rửa xe để tiết kiệm nước [28].
* Trung Quốc: Trung Quốc là nước cú vị trớ địa lý “nỳi liền nỳi, sụng liền sụng” với Việt Nam, cú diện tớch tự nhiờn là 9,597 nghỡn km2, dõn số gần 1,3 tỷ người. Trung Quốc coi trọng việc phỏt triển kinh tế - xó hội bền
vững, cụng tỏc bảo vệ mụi trường luụn được quan tõm lồng ghộp và thực hiện đồng thời với phỏt triển kinh tế - xó hội. Trong kế hoạch hàng năm, kế hoạch dài hạn của Nhà nước, của cỏc địa phương đều được dành một phần hoặc một chương mục riờng về phương hướng, nhiệm vụ và biện phỏp để phỏt triển bền vững, bảo vệ mụi trường, sử dụng tiết kiệm và hợp lý cỏc nguồn tài nguyờn thiờn nhiờn đặc biệt là tài nguyờn đất. Đến nay Trung Quốc đó tiến hành lập quy hoạch sử dụng đất từ tổng thể đến chi tiết cho cỏc vựng và địa phương theo hướng phõn vựng chức năng gắn với nhiệm vụ bảo vệ mụi trường[27].
Để quy hoạch tổng thể phự hợp với phõn vựng chức năng, cỏc quy định liờn quan của phỏp luật Trung Quốc đó yờu cầu mọi hoạt động phỏt triển cỏc nguồn tài nguyờn phải nhất quỏn với phõn vựng chức năng.
Một trong những ảnh hưởng tớch cực của quy hoạch tổng thể và sơ đồ phõn vựng chức năng là việc giảm thiểu xung đột đa mục đớch nhờ xỏc định được cỏc sử dụng tương thớch cho phộp ưu tiờn ở cỏc khu vực cụ thể.
Số húa bởi Trung tõm Học liệu – Đại học Thỏi Nguyờn http://www.lrc-tnu.edu.vn
Núi túm lại bước đi, cỏch làm và tổ chức bộ mỏy tiến hành của cỏc nước cú khỏc nhau nhưng tất cả đều cú nguyờn tắc chung là sử dụng hợp lý tài nguyờn đất đai, bảo vệ được tài nguyờn rừng hiện cú, duy trỡ và bảo vệ cỏc khu phố cổ, bảo đảm phỏt triển bền vững và bảo vệ mụi trường sống cho hiện tại và thế hệ mai sau.
2.4.2. Tỡnh hỡnh triển khai quy hoạch sử dụng đất trong nƣớc
Việt Nam là nước cú dõn số đụng, diện tớch đất hạn hẹp (thuộc diện nước "đất chật người đụng”), vỡ vậy cụng tỏc quy hoạch sử dụng đất sao cho cú hiệu quả, hợp lý, ổn định, bền vững luụn là một đũi hỏi khỏch quan. Quỏ trỡnh thực hiện cụng tỏc quy hoạch sử dụng đất ở nước ta cú thể phõn theo cỏc giai đoạn như sau:
2.4.2.1. Giai đoạn từ năm 1960 đến năm 1975
Đến cuối năm 1960 khi chuẩn bị xõy dựng và cụng bố kế hoạch 5 năm lần thứ nhất (1961 - 1965) cả nước đang bước vào thời kỳ hừng hực khớ thế xõy dựng đất nước mà trước hết là phải đẩy mạnh sản xuất nụng nghiệp, sử dụng tốt quỹ đất đai. Chớnh vỡ vậy mà cụng tỏc phõn vựng quy hoạch nụng nghiệp, lõm nghiệp, đó được đặt ra ngay từ những năm 1960 này. Do đú cú thể núi “quy hoạch sử dụng đất đai cũng đồng thời được đặt ra (chớnh xỏc là năm 1962), cỏc bộ ngành chủ quản, cỏc huyện, xó đó cú những điều chỉnh về sử dụng đất cho cỏc mục đớch giao thụng, thuỷ lợi, xõy dựng kho tàng, trại chăn nuụi, bến bói, nhà xưởng… mang tớnh chất bố trớ sắp xếp lại việc sử dụng đất cũng chỉ mới được đề cập như một phần nội dung lồng ghộp vào cỏc phương ỏn phõn vựng nụng nghiệp, lõm nghiệp, cỏc phương ỏn sản xuất hay cụng trỡnh xõy dựng cụ thể nào đú cho những mục đớch đơn lẻ”[17].
Trong bối cảnh cả nước cú chiến tranh cho tới khi giải phúng Miền Nam thống nhất đất nước năm 1975, quy hoạch sử dụng đất đai chưa cú điều kiện tiến hành theo một nội dung, phương phỏp, trỡnh tự thống nhất trong phạm vi
Số húa bởi Trung tõm Học liệu – Đại học Thỏi Nguyờn http://www.lrc-tnu.edu.vn
một cấp vị lónh thổ nào đú. Mặc dự vậy với tư cỏch là một phần nội dung của cỏc phương ỏn phỏt triển sản xuất nụng lõm nghiệp, quy hoạch sử dụng đất đai đó tạo ra những cơ sở cú tớnh khoa học cho việc tớnh toỏn cỏc phương ỏn sản xuất cú lợi nhất. “Nú là một yờu cầu khụng thể thiếu được đối với cỏc nhà quản lý sản xuất nụng nghiệp ngay cả ở cấp vị một Hợp tỏc xó sản xuất nụng nghiệp trong thời kỳ này”[21].
2.4.2.2. Giai đoạn từ năm 1975 đến trước khi cú Luật Đất đai 1993
Từ năm 1975 - 1981 là thời kỳ triển khai hàng loạt cỏc nhiệm vụ điều tra cơ bản trờn phạm vi cả nước. “Vào cuối năm 1978 lần đầu tiờn đó xõy dựng được cỏc phương ỏn phõn vựng nụng nghiệp, lõm nghiệp, cụng nghiệp chế biến nụng lõm sản của cả nước, của 7 vựng kinh tế và của tất cả 44 huyện, xó thuộc Trung ương trỡnh Chớnh phủ xem xột phờ duyệt”[17]. Trong cỏc tài liệu này đều đó đề cập đến quy hoạch sử dụng đất đai, coi đú như những căn cứ khoa học quan trọng để luận chứng cỏc phương ỏn phỏt triển ngành. Cựng với lĩnh vực nụng nghiệp, cỏc khu cụm cụng nghiệp, cỏc khu đụ thị, cỏc khu đầu mối giao thụng… cũng được nghiờn cứu xem xột để cải tạo và xõy mới. Thực tế lỳc bấy giờ cho thấy cỏc thụng tin, số liệu, tư liệu đo đạc bản đồ phục vụ cho quản lý đất đai núi chung và cho quy hoạch sử dụng đất đai núi riờng là