2.2.1. Khỏi niệm về quy hoạch sử dụng đất
Về mặt thuật ngữ khoa học, “Quy hoạch” là việc xỏc định một trật tự nhất định bằng những hoạt động như: phõn bố, bố trớ, sắp xếp, tổ chức... “Đất đai” là một phần lónh thổ nhất định (vựng đất, khoanh đất, vạt đất, mảnh đất, miếng đất...) cú vị trớ, hỡnh thể, diện tớch với những tớnh chất tự nhiờn hoặc mới tạo thành (đặc tớnh thổ nhưỡng, địa hỡnh, địa chất, thuỷ văn, chế độ nước, nhiệt độ, ỏnh sỏng, thảm thực vật...) tạo ra những điều kiện nhất định cho việc sử dụng theo cỏc mục đớch khỏc nhau. Do vậy, để sử dụng đất hiệu quả cần phải lập quy hoạch, đõy là quỏ trỡnh nghiờn cứu, lao động sỏng tạo nhằm xỏc
Số húa bởi Trung tõm Học liệu – Đại học Thỏi Nguyờn http://www.lrc-tnu.edu.vn
định ý nghĩa mục đớch của từng thành phần lónh thổ và đề xuất một trật tự sử dụng đất nhất định.
Về mặt bản chất quy hoạch sử dụng đất đai là một hiện tượng kinh tế - xó hội thể hiện đồng thời 3 tớnh chất: kinh tế, kỹ thuật và phỏp chế. Trong đú:
- Tớnh kinh tế: Thể hiện bằng hiệu quả sử dụng đất đai;
- Tớnh kỹ thuật: Bao gồm cỏc tỏc nghiệp chuyờn mụn kỹ thuật như điều tra, khảo sỏt, xõy dựng bản đồ, khoanh định, xử lý số liệu...;
- Tớnh phỏp chế: Xỏc lập tớnh phỏp lý về mục đớch và quyền sử dụng đất theo quy hoạch nhằm đảm bảo sử dụng và quản lý đất đai đỳng phỏp luật.
Trờn cơ sở đú, cú thể đưa ra khỏi niệm: “Quy hoạch sử dụng đất đai là
hệ thống cỏc biện phỏp kinh tế, kỹ thuật và phỏp chế của Nhà nước về tổ chức sử dụng và quản lý đất đai đầy đủ, hợp lý, khoa học và cú hiệu quả cao nhất thụng qua việc phõn bổ quỹ đất đai (khoanh định cho cỏc mục đớch và cỏc ngành) và tổ chức sử dụng đất như tư liệu sản xuất (cỏc giải phỏp sử dụng cụ thể), nhằm nõng cao hiệu quả sản xuất của xó hội, tạo điều kiện bảo vệ đất đai và mụi trường”.
Cụng tỏc quy hoạch sử dụng đất đai cần phải nắm vững hệ thống cỏc biện phỏp kinh tế, kỹ thuật, phỏp chế của Nhà nước và tổ chức quản lý sử dụng đất đai một cỏch đầy đủ, hợp lý, khoa học, cú hiệu quả cao thụng qua việc phõn bổ quỹ đất đai và tổ chức sử dụng đất như tư liệu sản xuất. Theo đú, quy hoạch sử dụng đất đảm bảo cỏc mục tiờu sau:
- Tớnh đầy đủ: Mọi loại đất đều phải được đưa vào sử dụng theo cỏc mục đớch nhất định.
- Tớnh hợp lý: Việc sử dụng đất phải phự hợp với yờu cầu, đặc điểm tớnh chất tự nhiờn, vị trớ, diện tớch theo mục đớch sử dụng.
- Tớnh khoa học: Áp dụng thành tựu khoa học kỹ thuật tiờn tiến.
Số húa bởi Trung tõm Học liệu – Đại học Thỏi Nguyờn http://www.lrc-tnu.edu.vn
Như vậy, về thực chất quy hoạch sử dụng đất đai là quỏ trỡnh hỡnh thành cỏc quyết định nhằm tạo điều kiện đưa đất đai vào sử dụng bền vững để mang lại lợi ớch cao nhất, thực hiện đồng thời 2 chức năng: Điều chỉnh cỏc mối quan hệ đất đai và tổ chức sử dụng đất như tư liệu sản xuất đặc biệt với mục đớch nõng cao hiệu quả sản xuất của xó hội kết hợp bảo vệ đất và mụi trường.
Mặt khỏc, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đai đó được cơ quan Nhà nước cú thẩm quyền phờ duyệt cũn là biện phỏp hữu hiệu của Nhà nước nhằm tổ chức lại việc sử dụng đất đai theo đỳng mục đớch, hạn chế sự chồng chộo gõy lóng phớ đất đai, là căn cứ để giao đất, cho thuờ đất, chuyển mục đớch sử dụng đất, trỏnh tỡnh trạng chuyển mục đớch tuỳ tiện, làm giảm sỳt quỹ đất nụng, lõm nghiệp (đặc biệt là diện tớch trồng lỳa nước và đất lõm nghiệp cú
rừng) sang sử dụng vào mục đớch phi nụng nghiệp; Ngăn chặn cỏc hiện tượng
tiờu cực, tranh chấp, lấn chiếm huỷ hoại đất, phỏ vỡ sự cõn bằng sinh thỏi, gõy ụ nhiễm mụi trường dẫn đến những tổn thất hoặc kỡm hóm sản xuất, gõy ảnh hưởng tiờu cực tới phỏt triển kinh tế - xó hội và cỏc hậu quả khú lường về tỡnh hỡnh bất ổn định chớnh trị, an ninh quốc phũng ở từng địa phương.
2.2.2. Đặc điểm của quy hoạch sử dụng đất đai
QHSDĐĐ là quy hoạch cú tớnh lịch sử - xó hội, tớnh khống chế vĩ mụ, tớnh chỉ đạo, tớnh tổng hợp trung và dài hạn, là bộ phận hợp thành quan trọng của hệ thống kế hoạch phỏt triển xó hội và kinh tế quốc dõn. Cỏc đặc điểm của quy hoạch sử dụng đất được thể hiện cụ thể như sau:
- Tớnh lịch sử - xó hội
Lịch sử phỏt triển của xó hội chớnh là lịch sử phỏt triển của quy hoạch sử dụng đất đai. Mỗi hỡnh thỏi kinh tế - xó hội đều cú một phương thức sản xuất của xó hội thể hiện theo 2 mặt: Lực lượng sản xuất (quan hệ giữa người với
sức hoặc vật tự nhiờn trong quỏ trỡnh sản xuất) và Quan hệ sản xuất (quan hệ giữa người với người trong quỏ trỡnh sản xuất). Trong quy hoạch sử dụng đất
Số húa bởi Trung tõm Học liệu – Đại học Thỏi Nguyờn http://www.lrc-tnu.edu.vn
đai, luụn nẩy sinh quan hệ giữa người với đất đai là hết sức tự nhiờn (như điều
tra, đo đạc, khoanh định, thiết kế...), cũng như quan hệ giữa người với người
(xỏc nhận bằng văn bản về sở hữu và quyền sử dụng đất giữa những người
chủ đất - GCNQSDĐ). Quy hoạch sử dụng đất đai thể hiện đồng thời là yếu tố
thỳc đẩy phỏt triển lực lượng sản xuất, vừa là yếu tố thỳc đẩy cỏc mối quan hệ sản xuất, vỡ vậy nú luụn là một bộ phận của phương thức sản xuất của xó hội.
Tuy nhiờn, trong xó hội cú phõn chia giai cấp, quy hoạch sử dụng đất đai mang tớnh tự phỏt, hướng tới mục tiờu vỡ lợi nhuận tối đa và nặng về mặt phỏp lý (là phương tiện mở rộng, củng cố, bảo vệ quyền tư hữu đất đai: phõn chia, (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
tập trung đất đai để mua, bỏn, phỏt canh thu tụ...). Ở nước ta, quy hoạch sử
dụng đất đai phục vụ nhu cầu của người sử dụng đất và quyền lợi của toàn xó hội; Gúp phần tớch cực thay đổi quan hệ sản xuất ở nụng thụn; Nhằm sử dụng, bảo vệ đất và nõng cao hiệu quả sản xuất xó hội. Đặc biệt, trong nền kinh tế thị trường, quy hoạch sử dụng đất đai gúp phần giải quyết cỏc mõu thuẫn nội tại của từng lợi ớch kinh tế, xó hội và mụi trường nẩy sinh trong quỏ trỡnh sử dụng đất, cũng như mõu thuẫn giữa cỏc lợi ớch trờn với nhau.
- Tớnh tổng hợp
Tớnh tổng hợp của quy hoạch sử dụng đất đai biểu hiện chủ yếu ở hai mặt: Đối tượng của quy hoạch là khai thỏc, sử dụng, cải tạo, bảo vệ... toàn bộ tài nguyờn đất đai cho nhu cầu của toàn bộ nền kinh tế quốc dõn; quy hoạch sử dụng đất đai đề cập đến nhiều lĩnh vực về khoa học, kinh tế và xó hội như: Khoa học tự nhiờn, khoa học xó hội, dõn số và đất đai, sản xuất nụng, cụng nghiệp, mụi trường sinh thỏi...
Với đặc điểm này, quy hoạch lónh trỏch nhiệm tổng hợp toàn bộ nhu cầu sử dụng đất; điều hoà cỏc mõu thuẫn về đất đai của cỏc ngành, lĩnh vực; xỏc định và điều phối phương hướng, phương thức phõn bố sử dụng đất phự hợp
Số húa bởi Trung tõm Học liệu – Đại học Thỏi Nguyờn http://www.lrc-tnu.edu.vn
với mục tiờu kinh tế - xó hội, bảo đảm cho nền kinh tế quốc dõn luụn phỏt triển bền vững, đạt tốc độ cao và ổn định.
- Tớnh dài hạn
Căn cứ vào cỏc dự bỏo xu thế biến động dài hạn của những yếu tố kinh tế xó hội quan trọng (như sự thay đổi về nhõn khẩu, tiến bộ kỹ thuật, đụ thị
hoỏ, cụng nghiệp hoỏ, hiện đại hoỏ nụng nghiệp...), từ đú xỏc định quy hoạch
trung và dài hạn về sử dụng đất đai, đề ra cỏc phương hướng, chớnh sỏch và biện phỏp cú tớnh chiến lược, tạo căn cứ khoa học cho việc xõy dựng kế hoạch sử dụng đất hàng năm và ngắn hạn.
Quy hoạch dài hạn nhằm đỏp ứng nhu cầu sử dụng đất để phỏt triển lõu dài kinh tế - xó hội. Cơ cấu và phương thức sử dụng đất được điều chỉnh từng bước trong thời gian dài (cựng với quỏ trỡnh phỏt triển dài hạn kinh tế - xó hội) cho đến khi đạt được mục tiờu dự kiến. Thời hạn (xỏc định phương hướng, chớnh
sỏch và biện phỏp sử dụng đất để phỏt triển kinh tế và hoạt động xó hội) của quy
hoạch sử dụng đất đai thường từ trờn 10 năm đến 20 năm hoặc xa hơn.
- Tớnh chiến lược và chỉ đạo vĩ mụ
Với đặc tớnh trung và dài hạn, quy hoạch sử dụng đất đai chỉ dự kiến trước được cỏc xu thế thay đổi phương hướng, mục tiờu, cơ cấu và phõn bố sử dụng đất (mang tớnh đại thể, khụng dự kiến được cỏc hỡnh thức và nội dung cụ
thể, chi tiết của sự thay đổi). Vỡ vậy, quy hoạch sử dụng đất đai là quy hoạch
mang tớnh chiến lược, cỏc chỉ tiờu của quy hoạch mang tớnh chỉ đạo vĩ mụ, tớnh phương hướng và khỏi lược về sử dụng đất của cỏc ngành như:
- Phương hướng, mục tiờu và trọng điểm chiến lược của việc sử dụng đất trong vựng;
- Cõn đối tổng quỏt nhu cầu sử dụng đất của cỏc ngành;
- Điều chỉnh cơ cấu sử dụng đất và phõn bố đất đai trong vựng;
Số húa bởi Trung tõm Học liệu – Đại học Thỏi Nguyờn http://www.lrc-tnu.edu.vn
- Đề xuất cỏc biện phỏp, chớnh sỏch lớn để đạt được mục tiờu của phương hướng sử dụng đất.
Do khoảng thời gian dự bỏo tương đối dài, chịu ảnh hưởng của nhiều nhõn tố kinh tế - xó hội khú xỏc định, nờn chỉ tiờu quy hoạch càng khỏi lược hoỏ, quy hoạch sẽ càng ổn định.
- Tớnh chớnh sỏch
Quy hoạch sử dụng đất đai thể hiện rất mạnh đặc tớnh chớnh trị và chớnh sỏch xó hội. Khi xõy dựng phương ỏn phải quỏn triệt cỏc chớnh sỏch và quy định cú liờn quan đến đất đai của Đảng và Nhà nước, đảm bảo thực hiện cụ thể trờn mặt bằng đất đai cỏc mục tiờu phỏt triển nền kinh tế quốc dõn, phỏt triển ổn định kế hoạch kinh tế - xó hội; Tuõn thủ cỏc quy định, cỏc chỉ tiờu khống chế về dõn số, đất đai và mụi trường sinh thỏi.
- Tớnh khả biến
Dưới sự tỏc động của nhiều nhõn tố khú dự đoỏn trước, theo nhiều phương diện khỏc nhau, quy hoạch sử dụng đất đai chỉ là một trong những giải phỏp biến đổi hiện trạng sử dụng đất sang trạng thỏi mới thớch hợp hơn cho việc phỏt triển kinh tế trong một thời kỳ nhất định. Khi xó hội phỏt triển, khoa học kỹ thuật ngày càng tiến bộ, chớnh sỏch và tỡnh hỡnh kinh tế thay đổi, cỏc dự kiến của quy hoạch sử dụng đất đai khụng cũn phự hợp. Việc chỉnh sửa, bổ sung, hoàn thiện quy hoạch và điều chỉnh biện phỏp thực hiện là cần thiết. Điều này thể hiện tớnh khả biến của quy hoạch. Quy hoạch sử dụng đất đai luụn là quy hoạch động, một quỏ trỡnh lặp lại theo chiều xoắn ốc “quy hoạch - thực hiện - quy hoạch lại hoặc chỉnh lý - tiếp tục thực hiện... ” với chất lượng, mức độ hoàn thiện và tớnh phự hợp ngày càng cao.
2.2.3. Cỏc loại hỡnh quy hoạch sử dụng đất
Cú nhiều quan điểm khỏc nhau về cỏch phõn loại quy hoạch sử dụng đất đai. Tuy nhiờn, mọi quan điểm đều dựa trờn những căn cứ hoặc cơ sở chung (adsbygoogle = window.adsbygoogle || []).push({});
Số húa bởi Trung tõm Học liệu – Đại học Thỏi Nguyờn http://www.lrc-tnu.edu.vn
như: nhiệm vụ đặt ra đối với quy hoạch, số lượng và thành phần đối tượng nằm trong quy hoạch, phạm vi lónh thổ quy hoạch (cấp vị lónh thổ hành chớnh),... Thụng thường hệ thống quy hoạch sử dụng đất đai được phõn loại theo nhiều cấp vị khỏc nhau nhằm giải quyết cỏc nhiệm vụ cụ thể về sử dụng đất đai từ tổng thể đến chi tiết. Cú hai loại hỡnh quy hoạch chớnh, đú là:
- Quy hoạch sử dụng đất theo ngành như: quy hoạch sử dụng đất nụng nghiệp; quy hoạch sử dụng đất lõm nghiệp, quy hoạch sử dụng đất cụng nghiệp và tiểu thủ cụng nghiệp; quy hoạch sử dụng đất giao thụng, thủy lợi…
Đối tượng của quy hoạch sử dụng đất đai theo ngành là diện tớch đất đai thuộc quyền sử dụng và diện tớch dự kiến cấp thờm cho ngành. Quy hoạch sử dụng đất đai giữa cỏc ngành cú quan hệ chặt chẽ với quy hoạch sử dụng đất của vựng và cả nước.
- Quy hoạch sử dụng đất theo lónh thổ: Tại Việt Nam, Luật Đất đai năm 2003 [15], tại Điều 25 quy định: Quy hoạch sử dụng đất được tiến hành theo 4 cấp lónh thổ: Quy hoạch sử dụng đất đai cả nước; quy hoạch sử dụng đất đai cấp tỉnh; quy hoạch sử dụng đất đai cấp huyện; quy hoạch sử dụng đất đai cấp xó.
Theo TS. Đoàn Cụng Quỳ: Đối tượng của quy hoạch sử dụng đất đai theo lónh thổ là toàn bộ diện tớch tự nhiờn của lónh thổ. Tuỳ thuộc vào cấp vị lónh thổ hành chớnh quy hoạch sử dụng đất đai theo lónh thổ sẽ cú nội dung cụ thể, chi tiết khỏc nhau và được thực hiện theo nguyờn tắc: từ trờn xuống, từ dưới lờn, từ toàn cục đến bộ phận, từ cỏi chung đến cỏi riờng, từ vĩ mụ đến vi mụ và bước sau chỉnh lý bước trước.
Khỏc với Luật Đất đai năm 1993 (Điều 16,17,18) quy định quy hoạch sử dụng đất đai được tiến hành theo lónh thổ và theo ngành (2 loại hỡnh), nhưng đến Luật Đất đai năm 2003 chỉ cũn quy định một loại hỡnh quy hoạch sử dụng đất đú là quy hoạch sử dụng đất theo lónh thổ hành chớnh.
Số húa bởi Trung tõm Học liệu – Đại học Thỏi Nguyờn http://www.lrc-tnu.edu.vn
Mục đớch chung của quy hoạch sử dụng đất theo cỏc cấp lónh thổ hành chớnh, đú là [16]: Đỏp ứng nhu cầu đất đai (tiết kiệm, khoa học, hợp lý và cú
hiệu quả) cho hiện tại và tương lai để phỏt triển cỏc ngành kinh tế quốc dõn;
cụ thể hoỏ một bước quy hoạch sử dụng đất đai của cỏc ngành và đơn vị hành chớnh cấp cao hơn; làm căn cứ, cơ sở để cỏc ngành (cựng cấp) và cỏc đơn vị hành chớnh cấp dưới triển khai quy hoạch sử dụng đất đai của ngành và địa phương mỡnh; làm cơ sở để lập kế hoạch sử dụng đất 5 năm (căn cứ để thu
hồi, giao đất, cho thuờ đất, chuyển mục đớch sử dụng đất theo thẩm quyền được quy định trong Luật Đất đai); phục vụ cho cụng tỏc thống nhất quản lý
Nhà nước về đất đai.
Cú thể hiểu mối quan hệ giữa quy hoạch sử dụng đất theo lónh thổ và quy hoạch sử dụng đất theo ngành, như sau: Trước tiờn, Nhà nước căn cứ vào chiến lược phỏt triển kinh tế - xó hội của cả nước và hệ thống thụng tin tư liệu về điều kiện đất đai hiện cú để xõy dựng quy hoạch tổng thể sử dụng cỏc loại đất. Cỏc ngành chức năng căn cứ vào quy hoạch tổng thể sử dụng cỏc loại đất để xõy dựng quy hoạch sử dụng đất cụ thể cho từng ngành phự hợp với yờu cầu và nội dung sử dụng đất của ngành. Như vậy, để đảm bảo sự thống nhất, trỏnh hiện tượng trồng chộo thỡ quy hoạch tổng thể đất đai phải đi trước và cú tớnh định hướng cho quy hoạch sử dụng đất theo ngành.
2.2.4. Nhiệm vụ và nội dung của quy hoạch sử dụng đất
Đối với mỗi quốc gia, cũng như từng vựng trong một nước (khỏc nhau